陈经：地方政府的烂尾工程，有可能“起死回生”吗？
【文/观察者网专栏作者 陈经】
一．“空降县委书记”搞大事
2010年7月，江苏南通海安的干部潘志立，转任贵州独山县委书记，在当地主政8年。2019年3月，潘志立被有关部门调查，10月因受贿罪、滥用职权罪被立案查处。户籍人口仅37万的国家级贫困县独山，猛建了一堆收益不高甚至烂尾的项目，在潘志立下台时，负债高达400亿，引发了不小的关注。紧邻独山县的三都县负债约百亿，建设规模明显比独山要小。两个县都属于黔南布依族苗族自治州，在贵州南部，再往南是广西河池、桂林一带。
独山400亿负债最大责任人：原县委书记潘志立
2015年5月至2017年12月，三都县主政的县委书记叫梁嘉庚，布依族，贵州本地干部。2018年1月，梁嘉庚接受组织审查，6月双开、批捕，11月开庭审理。2019年3月，黔东南州中级人民法院判处梁嘉庚有期徒刑10年，罚金100万，受贿财物上缴国库。
梁嘉庚犯的是受贿罪，检察院的指控是：在任独山县委副书记、县长及三都水族自治县县委书记期间，利用职务上的便利，在工程建设、资金拨付等方面为他人谋取利益，非法收受、索取他人财物，数额特别巨大。
潘志立的刑期没有公开报道，应该是重罪，不会比梁嘉庚轻。除受贿罪，潘志立还被起诉滥用职权。
所以，2011年8月到2015年5月，独山县委县政府搭班子的是两人，一外来，一本地。从江苏来的是“敢想敢干”的县委书记潘志立，本地培养的是县长梁嘉庚。两人的关系，应该是潘志立引入“先进经验”，梁嘉庚学习操作，并将之推广到了三都县。
潘志立到独山之前，是江苏海安（县级市，南通代管）经济开发区管委会主任、城东镇党委书记，一直在江苏工作，出生地就在海安。如果没有贵州省引入多位“空降县委书记”的事，潘志立应该和梁嘉庚一样，按本地干部的轨迹发展。
2010年到2011年，贵州分两批引进外省12名干部任县委书记，占全省88个县1/8还多。这种从外省大规模空降的做法，在全国都很罕见。这个操作是希望东部地区来的能员干吏，大动作搅活经济，让贵州取得突破性发展。引进的12人中，10人“有较丰富的工业经济、园区开发、招商引资领导工作经验”，2人“有较丰富的农业产业化领导工作经验”，主打显然是招商引资。12人分别来自江苏、山东、浙江、河北、重庆。
从经验来说，这是完全正常的操作，成功机会不小。例如笔者熟悉的江西南昌，也是经济相对落后，群众对发展不太满意，特别是2000年以前，感觉没找到发展方向。2001年，上海支援了副书记孟建柱到江西任省委书记，江苏无锡支援了市长吴新雄到南昌任市委书记。二人群众口碑不错，思路与操作确实不一样。南昌以红谷滩为代表的新区崛起，虽然在全国省会城市中算是常见操作，但确实让当地群众眼前一亮，信心倍增。
更神的例子是合肥，笔者也较为熟悉，2013年就在《大投资》文中卖力鼓吹，合肥要大发了。2006年孙金龙从团中央到合肥任市委书记，可以说开启了15年来世界上最成功的城市发展奇迹。近来有好事者将合肥政府形容成“赌”投资的风投高手，赌家电、赌面板、赌芯片，投一次大赚一次，刷了一波热度。从近来电动汽车市场的走势来看，合肥豪赌蔚来似乎又要成了。
至于外来县委书记的成功例子就更多了，只是远不如省会级城市影响大。但无论是县委书记还是市委书记，乃至省委书记，要取得突破性经济发展，无法避免而且理论上也正确的发展方法是：大投资。对此发展理论有疑问的，请去看《大投资》这个笔者重要代表作品。
通常来说，一个从富地空降穷地的干部，基本会有“加快经济发展”的任务。而这种地方，也不可能靠自然资源暴富，不然也不会穷了，需要干部去想办法招商引资。这种情况下，外来干部也会得到有力的支持。要么是财政支持，要么是放开手脚。什么都不给还让创造业绩，战争年代都说不过去。
可以想象，负有重任空降到县里的外来干部，在气魄上天然就会有些优势。一个是权力给够，全面负责的一把手，能拍板决定事情，“本土派”不拖后腿。二是投资体系要能搞起来，融资渠道打通，这年头要发展就得靠投资。
而外来干部的能力往往也体现在，上来几板斧，能不能震住场面，把投资搞起来。落后地区本来半死不活、有气无力地日常维持，新领导带来了新气象。干部忙起来、项目搞起来、气氛活跃起来，就是不错的开端。
二．固定资产投资超GDP
潘志立深入麻万石牛村就开发区前期工作进行调研
可以肯定，潘志立到独山以后，开头几年大力进取的操作是让人眼前一亮的。从上级领导到县里群众都能感觉到：独山动起来了。这是让人欣慰的，也是符合预期的，组织上期待这样的干部做出更大的成绩。2014年9月，潘志立被提拔为黔南州副州长，成为副厅级高配的县委书记，权威进一步提升。
2011-2015年独山县固定资产投资与增速
连续四年，独山的固定资产投资增速都高达40%以上，从2010年的12.89亿，增长到2014年的59.62亿，增长362%。这么大力度的投资能够搞起来，没有干劲是折腾不起来的。因为基数低，必须高增长才能完成启动。
如果事情就这样了，哪怕后来独山的发展归于平庸，并不会出现后来的离奇局面。但是接下来几年，独山县的投资走向了疯狂，把事情推向了极端。
独山县2015-2019年固定资产投资增速
其实从2015年起，独山县的固定资产投资增长率已经降到20%平台了。但是由于基数高了上来，2018年固定资产投资高达134亿，而当年全县地区生产总值（GDP）才94.3亿。2019年事发，投资增速一下变成-19.5%。
独山地区生产总值2013-2018年
2000年起中国经济忽然爆发成长，有一段时间，经济学家发现中国投资占GDP比例世界最高，投资增速还显著高于GDP增速。经济学家得出了一个“悖论”：这样下去，投资会超过GDP。这在贵州全省居然成为了现实：固定资产投资确实可以超过GDP。独山在2014年实现了这个奇迹，并在2018年将投资占GDP比例发展到142%。
这也是贵州的重要特征：固定资产投资超过GDP。2015年，贵州固定资产投资10676.7亿元，首次超过了GDP（10502.56亿元）。一般人如果对经济理论和数字不熟悉，看看也就算了。但是了解数字意义的人，会觉得太疯狂了，还有这种事？
一般认为，按支出法，投资是GDP的一部分。整体能大于部分？没人会去想。理论上来说，固定资产投资并不等于投资额，还有土地价值投入数值会大一些，所以固定资产投资大于GDP是可能的。它的可能性就相当于美国交易所搞出的负油价，理论上有可能，但人拒绝去想。
2016年，贵州固定资产投资12929亿元，比上年增长21.1%，GDP是11734亿。2017年，贵州固定资产投资1.55万亿元，比上年增长20.1%，GDP是13541亿。也许是数据越来越离奇，2018年贵州没有报告固定资产投资具体数值，只说比上年增长15.8%，GDP是14806亿。2019年，贵州固定资产投资仅增长1%，GDP是16769亿。
2019年全国固定资产投资551478亿元，而GDP是99万亿，占比55.7%。虽然这个比例在世界各国中绝对无敌高到天际，被持续诟病多年，但起码不是100%，看着还能理解，只是觉得投资过多。贵州连着多年超过100%，正常人没法想象。
独山的投资热潮，是在贵州固定资产投资高速增长的背景下的，并不是说就它增长高。从气氛来说，独山是在全省已经不低的增长水平之上，再往上搞多了一些，这么多年也并不是特别醒目。如果一个县突然独自搞出“投资额超过GDP”，必然引发关注。但是全省都超了，独山超得多一些，也就没那么奇怪了。
潘志立在操作过程中，大权独揽，决策随意，一堆项目硬是要上，相关新闻都介绍了。这并不奇怪，一些制度不够完善的单位这种事常见。独山县搞那么多项目，全县一共就30来万人，搞出烂尾并不奇怪，能成才是大怪事。在全国投资项目烂尾的事多得是，只是想不想找的问题。哪怕是省会城市，真要留意，多半能发现不少搞不下去的项目。真正离奇的是合肥，狂投猛赚，这是开挂了，没见过别地有这样的。
潘志立疯狂投资的操作，为什么能一直搞了多年，从前面的介绍可知，是可以解释的。搞出大事，主要还是“量变到质变”，搞太多了。加上独山发展条件不完备，投资失败，而原本又很穷，所以负债数百亿来搞，对比强烈才成了新闻。
潘志立在操作中受贿、滥用职权，和梁嘉庚一样，是个人品质问题，证据确凿、罪有应得、无可辩驳，也被法律严惩。但是他疯狂投资纷纷烂尾的事，并不能简单归因于个人冲动，而是有时代和地域背景。
说到这，似乎故事差不多了。也许不少读者看了会说，潘志立让独山负债400亿，是个人问题与时代背景造成的悲剧，可悲可叹；投资要量力而行，不要搞成独山这样烂尾欠大债；独山县就这样糟蹋了“纳税人”的钱，值得警醒；而贵州乃至其它省也有类似问题，需要总结经验教训。
如果是这样，也不用笔者去写文章分析了，财经记者就行了。其实，这并不是独山这400亿负债真正离奇之处。
三．系统负债创奇迹
独山县人口不过30多万，2018年GDP也就94亿，2013年GDP才42亿，在中国县里是偏小的。但是这么一个穷省的小县，居然能负债400亿，这是为何？
有人会说，是潘志立等人无法无天，疯狂作案。但这不是合理的解释。潘志立能量再大也只是县委书记，全县每年财政收入不到10亿，怎么搞得出400亿负债？潘志立来的江苏海安市，2019年GDP为1133亿，人口92万。要说海安有几百亿的债务，还能理解。独山县这条件，怎么借到的钱？
从社会常识来说，富地富人要借钱反而更容易。全世界借钱最容易的是美国政府，疫情一爆随手就是3万亿美元。穷人出去借钱，张口就不容易，也不敢借太多，借多了人立刻就怀疑了，要干啥？
有一种解释，是说潘志立从江苏来，借钱搞项目，滚动开发这一套比较熟。在独山搞得气势起来了，金融机构就昏了，以为土地财政这一套在这也行得通。再加上是政府背景，有些政策资金的意思，上级领导帮打招呼也正常，借钱真出了事也是系统的问题，放款机构个人不用太担责。这种解释还是有一定道理的，钱多半就是这么融来的。
就说独山这个水司楼，气势看上去还真可以，仅从建筑艺术本身来说，它不香么？现在这个局面，舆论就说它这不行那不行，没人来，赔大钱。但是当初规划实施的时候，谁就能断定它一定不行？而且，以后它就一定没有游客？
还真不一定，笔者认为独山发展旅游的条件其实已经起来了。据当地政府公报：
2019年，全县加大旅游基础设施建设，推进贵州独山古风博物院建设，一期乐殿和如意苑两个专馆对外开放，围绕净心谷景区、天洞景区、深河桥抗战遗址、古风博物院等景区景点资源和文化场所，全年接待旅游总人数1335.99万人次，同比增长26.2%。实现旅游总收入115.53亿元，同比增长38.3%。
抛去数字水分不提，独山旅游要做大，至少够级别的卖点是有不少了。旅游人次与收入的增长率应该还可以，起码不是一般人看了“负债400亿”新闻后认为的一地鸡毛状态。
不是光光的没啥事硬借，是有大项目，也没人能事先看准一定不行；不是民营公司或者私人借，而是政府平台借。全国金融机构那么多，要说都能躲开这种雷，不现实。都不借，还发展个啥？连政府平台都借不到钱，那民营企业怎么活？
再讲些大道理，中国不能歧视穷省穷县。富地就让借钱，穷地借钱就没有，不能这样。中央对金融机构还有扶持小微企业的要求，欠债还不上的机会虽然比大企业更高，也要求扶持。就说贵州，多借些钱，要跨跃大发展，大方向绝没有问题。只有说任务完成得好不好，没有不让借钱的道理。
独山未来会不会很惨？或者贵州未来会不会因为投资过多，遭受惨重打击？笔者断然看好贵州和独山的发展。这就有些绕，需要解释一下，是独山400亿负债事件真正离奇的地方。
首先这种事在国外是绝对没有的，没啥自然资源，忽然来了几百亿投资，绝对不可能，骗局都不可能搞这种。一般是说哪哪有矿，然后投资被骗。独山这么个地方，居然能负债400亿，建起来一堆带奇幻色彩的建筑。不管其它，这事本身就有天然的魅力。缺少投资的发展中国家，看到这事会无比羡慕。
再说所谓400亿负债，它到底算是个啥？是独山37万人，每人负责还10万么？
独山负债400亿，是个大而化之，缺少细节的说法。是不是400亿就扯不清，是说潘志立下台时，独山负债400亿。后来独山县政府口径是，2019年12月“政府性债务”139.52亿。可以猜想，某些债务是转到一些平台去了，算公司债务但又不破产赖债。
可以肯定，独山县欠的债，当地群众没有偿还义务。而且群众多半还获益了，收入增加、就业机会增加，并没有被坑害的强烈感觉。大兴土木的钱，也不是从群众那搜刮来的，要这样根本搞不起来。
2019年，独山县存款余额110亿，其中个人存款78亿。2011年居民储蓄存款23亿，几年下来居民存款是暴增了。2011年，独山农村居民纯收入仅4412元，在岗职工年平均工资30569元，但仅11447人。2019年，独山农村居民约17万人，人均可支配收入11759元，城镇居民18万人，人均可支配收入33164元。
居民的钱，不会投到这些烂尾大项目里去，政府平台不是搞P2P，不可能这样坑钱。居民们看到当地旧貌换新颜，自己收入增加，对发展的感受很直接。虽然也会骂贪腐，但不是那种“当官的害得我们这么穷”的说法。独山并不是一个大失败的故事，也有大发展。
那独山县政府欠的钱，是不是要用每年不到10亿的财政收入来还？2019年独山县财政收8.27亿，下跌12.6%。要是拿来还债，不管是400亿还是139亿，都完了，日子没法过了。那怎么办？
其实和居民一样，多半是不用还了。这也是一个离奇的事，是真就这样了。或者说不会被逼着还钱了，总会让日子过得下去。
潘志立被审判，县里留下大债，还有一堆干部被处理了。继任的干部们，不可能为这些债务负大责，最多就是事务性地处理。追债的如果找继任干部纠缠，不合规矩，不是办事的套路。就算告发，责任人已经坐牢了，和继任的干部无关。这种事，各地常见得很，有统一的办法。
其实所谓的债务，如果没人追，压力就不大了，甚至让人产生只是个数字的感觉。如果告诉你，让你借100亿，还没人追债，好不好？当然，潘志立等个人不能这么说，要负责。但是对“独山县政府”这个组织，以及各地很多政府，就是如此。可以对个人追债，把人追进牢里，但是没有逼迫政府还债这个说法。
资本主义的处理办法是破产，债就没了，地方政府破产的也有。但中国政府没有这种事，政府信誉不是开玩笑的。一个带有终极意味的处理办法，就是银行系统接手，肯定能搞定。不管什么债，追债的如果确实是吃大亏了，没有违规，完全有正当理由声索的，那银行系统就接过去，先让追债的能过下去。还有些债务，虽然本金没到期，但利息10%负担过重，银行系统就代为清偿，先把高息债平掉。然后就是银行和政府之间的事了。
政府欠银行的，这个事追债压力就没那么大了，按套路来。当然欠债那个数字在那，继续借钱会受影响，独山2019年投资下降19.5%。但不会追债为难继任干部。银行也不是说就亏了，账面上都是说得过去的，是正经的政府平台对银行的借款。平时利息不高应对不难。到期了，银行也是说要还的，但不用政府艰苦地找钱。就两边再签一个新债续一下，老债就平掉了，负债规模没有增加。
这个系统非常人性化，也考虑实际情况，并不是瞎胡弄的，是宝贵的实践经验。这么搞肯定已经超过上千次了，实践说明是行之有效的，就没有平不了的事。
有人说，这么搞下去，银行系统会完。那这就变成整个中国的事了，等于说中国经济会崩溃。也不是不能说，但是年头太长，说不太动了。美国人应该不指望了，自己直接来动手了。
这事也和“纳税人”关系不大。中国要大发展，靠纳税人的钱根本不够。就得靠银行系统，搞建设把资产做大，然后抵押资产能借更多钱。纳税人，不如说是赚钱的人，在这个发展套路中赚到钱，再交点税收，不能以为自己交的钱在里面多关键。纳税多，说明系统搞得不错，是好事。但纳税不是系统发展的关键，很多地方免税也无所谓。
笔者坚定地认为，要脱离一般的直觉理解，利用银行系统的负债能力，大力投资创造发展奇迹。
世界最大楼盘：贵阳花果园
笔者去过贵阳的花果园社区参观，非常震撼。百万人的现代化社区，五六年就起来了，直接就是世界级基建，就与独山的事同时期。这个贵阳市最大的棚户区改造项目，不是小打小闹，而是高标准统一规划。40多家单位一起进驻施工，打仗一样快速地从极落后的棚户区，变成了规划良好的很漂亮的CBD。所有人都获益，还把贵阳房价整体拉低了。这等于迅速直接地创造了价值数千亿的资产。
这种事，对贵州发展意义更大，一个花果园的收益够填好多个独山的坑，优质资产就这么厉害。这类事在全国各地都在上演，只不过贵州落后太多搞得最急，恨不得年年经济增长全国第一。
华为松山湖基地小镇
笔者还去过华为松山湖基地参观，也非常震撼。12个欧式小镇，造价100亿，145万平米。东莞来了华为，又跟来不少供应商。但这事没有普遍意义，是华为的主动选择。能搞这么大手笔的，全国也没几家公司。东莞松山湖离华为深圳坂田基地很近，优势太明显，别地没法争。地方上指望天上掉陷饼大公司来投资，机会极小。
但是大投资主动操作是可以的。从贵州，甚至从独山，可以感受到一种激情，全球都没有，只有中国才有的。虽然事情里面有疯狂的政府官员、融资监管不严的机构，但整个事情，它并不是一个悲剧，而是有内在的力量。中国还有多位大搞城建的落马官员，让整个城市面貌一新，也并不是简单的腐败案。
独山这么一个穷地方，忽然就起了一堆高大上的建筑。这种事想深了会明白，系统的力量有多强。一堆技术都白菜化了，市场经济效率还很高，还有银行系统组织大投资，很快速地就全有了。这个能力，真和科幻一样，20年前绝对想象不到，办个亚运都费劲。连独山都建了一堆东西，那有条件的地方会如何？其实大家都看到了。
独山事件中最值得说的是，要相信大投资的威力。人们不会怀疑独山那些建筑是假的，只是感叹没有人气。虽然这是个反面典型，人们会觉得离奇。值得说的正面典型很多，许多人身在其中、司空见惯、身家暴涨，最后结论是大家一起骂房价，涨太快了。
正面的不接受，那就看看这个“反面例子”吧。不管是独山还是贵州，大投资的方向是正确的。如果数年后，发现独山居然发展得还不错，请不要奇怪。马前卒的视频里也说了，投资多的独山县明显比投资少的三都县要强。不管投资是怎么来的，发展是硬的。
独山事件如果有教育意义，就是在大投资的框架下，要做得更聪明些。拉投资没有错，但是最好各方能更专业一些。独山县的操作太快太猛，参与的金融机构最好小心点，把发展的节奏控制一下。但是比起不发展，还是应该动起来，动起来没有错。
另一个教育意义，是不要看收入，看收入就没法搞了，死气沉沉灰心丧气了。许多中国人收入也没多高，但是资产可不少。贵州收入少、独山收入少，负债多，不知道多少年能还上。要这么想，穷地永远没有希望。
政府需要的是把资产搞出来，虽然收入不多，但是银行认可就行了。抵押给银行，继续搞更多资产。负债多就是资产多，欠钱越多越说明发展起来了。对于什么是有效资产，值多少钱，这就非常专业了，坑多机会也多。其实一些富人就是这样，每年收入是负的，不交税还领补助，各种资产就价值猛涨。
收入实在太难搞了，一个地方即使快速发展，产品要行销到全国，外地人流进来消费，这都不是一时半会的事。但是资产完全可以快速搞起来，只要不是离谱到集体失明，建出来的不会白费。
独山也不是白搞了，那些建筑再怎么也是资产，只是现在值多少钱得到的评价较低。现在独山县政府也在盘活资产，意思就是希望能值多些钱。如果水司楼等地人流起来了，立刻就活了，估值就上去了，根本不是政府税收还债那回事。不要看得太衰，以后真可能逆袭了。
中国政府投资建设组织能力实在太强，但短板是有日常资金流水的商业模式，搞出来不容易。这是民间力量的强项，所以出现了离奇的反差。东部有商业传统的地区，政府投资与民间商业双轮驱动，发展就厉害。中西部民间就慢一些，政府就显得太快了，负债显得过高。
例如路边停车收费，这是有日常流水的。停车半小时不要钱，多了就交个10元5元的。现在，这成了一个政府投资的风口，因为有眼见的稳定收入。地下停车场是分散的，路边停车场政府可以统一管理，就做成金融平台了。一个地区打包了10年20年的收费权，就可以发债几十亿，自动收费技术有科技公司搞定。就因为群众不多的一点日常消费，对一个地区意义就很大。群众消费起来，地区就容易发展。政府平台不是群众过日子，思维完全不同。
不要陷入“干部腐败、监管失效、金融乱套、体制问题”的常规叙事。中国正在大发展，而贵州又是速度最快的省份之一，是非常成功的故事。
笔者在2013年时，对于大投资的资金来源还有疑问。现在可以回答了，靠资产抵押负债。
中国各级政府能力越来越强，将以世界上不曾有过的伟大动力，通过规模宏大的快速投资、资产形成、负债能力增加的闭环，在越来越多地区实现跨越式发展。
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