刘兆佳：香港国安法有碍言论自由、港警将成“盖世太保”？他们在慌什么

香港国安法自6月30日23时刊宪以来，令大部分国人欣喜之余，亦屡遭香港内外部分舆论攻击。

反对派忧思日后言论自由及新闻自由将因此受阻，被精准狙击的西方政客和媒体更是疯狂反扑，摆出制裁措施，恶意诋毁加剧。美国随后签署所谓“香港自治法案”，公然干涉中国内政，也引发了一波反弹。

为此，观察者网视频连线前任全国政协委员、全国港澳研究会副会长刘兆佳，邀其就一些尖锐质问答疑释惑。本文为采访上篇，专谈香港国安立法；下篇再聊香港人的政治心态。

刘兆佳教授与观网视频连线

【采访/观察者网 李泠】

**观察者网：**在香港国安法正式出台之前，中央听取和征求了香港社会各界人士的意见。您当时有提什么意见？

**刘兆佳：**我认为国安法最重要的一点是能够起到震慑作用。国安法是不是有效，要看能否让很多人不敢触犯国安法，而不是要利用国安法去拘捕、起诉和审判很多人。有了国安法之后，外部和内部的敌对势力不敢从事危害国家安全的行动，这样的国安法才是有用和有效的国安法。

因为上次咨询的时间很短，不能说太多的事情。我自己提出，国安法最关键的点是一定要有足够的阻吓作用，要达到某种严刑峻法的效果，要让各方面知道中国政府下定决心不惜一切来维护国家安全，特别是让外部势力——尤指美国和台湾势力——不能在香港兴风作浪，从而让“一国两制”能够行稳致远。

**观察者网：**有香港本地的法律学者认为，国安法条文模糊，定义广泛。举一个例子，在第55条里国安公署可以行使管辖权的三种特殊情况，法律条文没有给出非常明确的界限，如“出现国家安全面临重大现实威胁的情况”，这个“重大”怎么定义？此外，全文多次出现“其他手段”“其他形势”等措词描述。中央在制定国安法时是有意模糊界限吗？背后有哪些考量？

**刘兆佳：**我刚才说过，国安法是不是有效，要视乎它有没有震慑阻吓作用，如果有，国安法就有效。国家安全问题也不是一下子可以预测和处理完的，国家安全威胁是在不断变化的。也就是说今天我们知道国家安全威胁有什么，不等于明天可以知道，你永远不知道国家安全威胁以后会用什么方式表达出来。所以全世界的国安法都会写得比较笼统，不会很具体地说清楚究竟什么罪行才叫违反法律。

另外，国安法始终都是为了维护国家利益和政权的生存而订的，所以它不是一般的刑事法律。国安法一定要给执法机关以最大的空间、最大的灵活性和最大的权力去维护国家安全。换而言之，写得笼统的国安法赋予执法机关不同于处理一般刑事罪行的权力，无论是侦查、起诉，还是审判、服刑，它都是一种很特殊的安排，跟一般刑事罪行的处理办法是不一样的。

对于这一点，很多香港人特别是法律界不习惯，他们很多时候还是从普通的刑法刑事罪行角度、从人权自由的角度去处理国安法问题，甚至特别关注国安法对人权和自由的冲击。这反映出不少香港人缺乏国家观念，没有将国家安全问题看成一个至高无上的问题。

其实西方国家自己的国安法都非常严厉，赋予政府和执法机关莫大的权力，在一些方面严重削弱人权的保障。西方国家的批评者为了制造麻烦，用人权自由的标准来批评中国中央政府制定的国安法，鼓动香港人反对国安法，他们（可能）忘记了自己国家的国安法是什么样子。

美国明州，国民警卫队沿着街道向抗议者推进（资料图）

现在要慢慢向香港人解释，国安法究竟要达到什么目的，为什么条文要写得比较笼统，为什么一定要赋予执法机关极大的权力和灵活性去维护国家安全。国安法的特征和一般普通法的特征不同。尤其重要的是要让香港人明白到国家正在面对严峻的来自香港的威胁。这些都要说清楚。

对于什么情况下国家公署才出手行使特权，这点国安法是不会写清楚的，因为写清楚的话，有些人自然会希望走法律罅，避免国安公署立案调查、处理这类案件。模糊国安公署的管辖权界限，国安法的阻吓作用也能大很多，会让一些人知道有些案件可能不是由香港法庭审判，而是会由中央直接接手，进而被送回内地受审、在内地服刑。这对包括外国人在内的很多人来说，有很大的阻吓作用。

至于在什么情况下国安公署会行使管辖权？你看国安法是看不清楚的，它目前说的是特区管不了、特区无权管、特区无力管的那些事情。但具体是什么事情呢？我个人的理解是——

凡是涉及外国间谍和情报机关的，恐怕是由中央来管，也就是由国安公署来管；

凡是涉及外交问题的，可能是由中央来管；

凡是涉及对国家安全造成严重损害的，也是由中央来管；

凡是涉及大量的国家机密，不能让国家机密通过在香港审判而让其他人——特别是外国人——看到的，可能也由国安公署管；

有些庭审可能暴露出国安公署侦查案件所用的一些重要手法，而中央不希望这些手法被别人看到、知道，可能相关案件也由中央自己来管。

我只是按照个人的理解罗列一些可能性。涉及外部势力的案件，肯定由中央接手会比较妥当。

**观察者网：**您提到了外部势力，香港国安法里有一条是“勾结外国或者境外势力危害国家安全罪”。修例风波期间，我们在讨论香港问题时常提及“颜色革命”一词，在您看来，这项立法能不能彻底阻断未来西方在香港推行颜色革命的可能？

**刘兆佳：**香港国安法实际上不是一条全面性的国家安全法，它不是说所有涉及国家安全的法律、罪行都要处理，它只是处理四种罪行。

它为什么特别针对四种罪行呢？因为过去这几年来，中央看得最清楚，香港如果成为国家安全威胁，最重要出现的极端之罪就是这四种，最重要的一点是因为外部势力在香港不断运作，不断为香港和国家制造麻烦。这不单指最近一年来香港发生的暴乱，也包括从2014年开始的“占领中环”行动和过去这几年发生的事情。

所谓“勾结外部势力”，本地的敌对势力、激进势力、“港独”势力的确有借助外部势力在香港发展它的组织、去策动行动。而外部势力在香港最主要的目的是什么？它要将香港建构成一个危害中国国家安全的地方，包括在香港制造各种动乱和暴乱，危害香港的稳定和繁荣。它甚至希望帮助本地的激进势力夺取特区的管治权，它要在香港推动各种各样类似颜色革命那种夺权行动，它要将香港变成一个更重要的针对中国的间谍情报渗透工作基地。

美国压制中国的力度不断加大，你可以看到美国现在在台湾、香港、新疆、西藏的问题上不断有动作，不断通过制定一些国内法律去插手台湾、新疆、西藏、香港事务。在中美大国博弈环境下，香港无可避免地被美国利用，成为对付中国的工具之一。

他们的攻击对象不是香港，因为香港对于美国人而言不是那么重要，反而美国在香港有很大的利益；事情的本质是他们希望借搞乱香港，削弱香港对中国的经济价值，从而阻碍中国的崛起，甚至可以阻碍中国“一带一路”计划和粤港澳大湾区建设的推进。在香港制造动乱，为中国制造麻烦，迫使中国领导人放更多时间在香港问题上，减少治理其他国家问题的时间。

此外，如果制造动乱做得好，也能帮助本地激进势力夺取特权管治权。如果夺取成功，香港更加没有维护国家安全的责任、法律和能力，外部势力就可以在香港拥有更大的政治活动空间。

之所以在香港制造动乱，还有一点原因是打击香港的“一国两制”，让台湾更加振振有辞——宣称“一国两制”在香港是失败的。某种程度上，这些将更加加强台湾人的抗拒心理。

总而言之，过去几年来在香港发生的事情反映出内外势力勾结对国家和香港都造成了危害，国安法实际上就是专门针对这些罪行。

**观察者网：**香港本土方面，我看到部分香港市民也就国安法表达了他们的担忧，比如担忧他们还能否如以往那般自由地批判香港政府和中央政府，一些批评言论会不会触及“颠覆国家政权罪”。

**刘兆佳：**当然可以继续批评了。刚开始时有些人不知道界线在哪里——是不是批评政府也会变成颠覆政府，批评中国共产党就等于颠覆国家政权？这些担忧，我是可以理解的。就事实来说，基本法也保证了香港很多方面的人权和自由，而国安法对付的其实是极少数的蓄意危害国家安全的人和组织，特别是外国和台独势力。

具体说来，立法的目标肯定不是想限制香港人批评中央政府、批评共产党、批评特区政府，而是针对一些很明显意图推翻特区政府或者推翻中国政府，再或者就算推翻不了也要瘫痪政府运作，让政府无法正常有效执政的行动。对于绝大部分香港人来说，有多少人想做这样的事情呢？只有极少数人想这样搞事。而就事实来看，在国安法立法之后，这几天对特区政府、中央政府的批评好像还是很多，并没有因此而减少。

在我看来，颠覆国家政权罪不是这么容易犯得上的，你一定要做很多事情，又有动机，又有言论，又有行动，接着又有组织和计划，甚至有一个长时间行为的发生，甚至还可能牵涉到外部势力、暴力，加起来有很多事情才有机会触犯颠覆国家政权罪。

一下子说服香港人国安法对他们没有影响，这是做不到的；要慢慢来，从案例、经验中厘清国安法的应用界限。目前为止，香港特区政府只运用国安法起诉个别人士，例子太少，尚不足以形成一种所谓的划界作用。等再过一段时间，待多一些案例出现后，香港人就能清楚什么情况之下才会因触犯国安法被起诉。我认为大部分香港人也不会相信国安法是随便用来打击异己的。

**观察者网：**除了言论自由，部分港人，尤其是香港媒体和记者还关注新闻自由。香港国安法第9条规定，“对学校、社会团体、媒体、网络等涉及国家安全的事宜，香港特别行政区政府应当采取必要措施，加强宣传、指导、监督和管理。”如何理解政府对媒体“指导、监督和管理”？我们知道黎智英旗下的《苹果日报》等反对阵营媒体在系列抗议运动中推波助澜，以后他们还能继续如过往那般报道吗？

**刘兆佳：**得看你做什么才行。我刚才说过了，对政府作出批评、对政策提出异议，甚至有些人出来示威游行，反对政府的政策，这些我不觉得会有问题；主要是你不能去做一些违法的行为，特别是不能从事暴力行为，不能勾结外部势力试图推翻或瘫痪特区政府、中央政府。

过去几年以来，很多人在学校、在社团、在教会、在媒体、在网上不断鼓吹暴力，甚至歌颂一些违法乱纪的行为和从事暴力行为的人，让很多青少年受到影响，出来参与违法暴力行为，以为他们这样是在拯救香港，将自己当作一个英雄人物，在同辈当中很自豪。国安法实际上就是想阻吓、禁止和惩治那些违法行为。

在我看来，鼓励一些人采取行动攻击政府，这事多是在很极端的情况下才会发生。因此国安法第9条所说的，实际上正好表明了特区政府或者中央不想随便用国安法去对付某些人，而是到了最极端的情况之下迫不得已才用的，希望他们知道国安法的立法原意以及想达到的目标，避免做一些事让自己触犯国安法。

**观察者网：**您刚刚的这些回答其实也可以用来解释下面这个问题，就是对警权扩大的担忧。7月6号《国安法第43条实施细则》刊宪公布，香港乃至西方舆论对此忧虑更甚。按照香港普通法的惯例，警察若要截取通讯和秘密监察，需先获得法院的批准；现在国安法将这一授权的权限转给了行政长官及其授权的人员。我看到昨天很多西方媒体因此把香港警察形容成“盖世太保”……

**刘兆佳：**9·11事件之后至今，美国通过了很多条国家安全法，比如《美国爱国者法》（Patriot Act）。《爱国者法》实际上给美国执法机关相当大的权力去侵犯个人隐私，他们可以截听所有人——非特指一些嫌疑犯，而是所有普通老百姓——的个人通讯，被截听通讯的那个人也未必知道自己的私隐正被侵犯。

我现在刚看完两本本书，讲述美国中央情报局和联邦调查局过去几十年的工作。原来中央情报局及联邦调查局过去几十年来做了很多违法的事，触目惊心。在没有得到法律容许的情况下——有的只是得到总统个人授权，甚至有时候总统都没有授权——他们就跑去做很多事情，侵犯一般老百姓的人权及隐私，甚至从事暗杀的勾当。

从这个角度来看，香港国安法说来说去都是说四种罪行，不是全面的国家安全法律，当中央和香港特区政府执法部门的人员在处理这四种罪行时，他们才会被赋予较大的权力，而这四种罪行以外的那些罪行，他们没有相同权力。而且，这权力本身也不是不受节制的，有一部分要得到上头批准才能做。

有些人批评得最多的一点是，截取通讯和秘密监察只要行政长官批准就行，不用经过法庭。这问题其实很简单，大家都承认国家安全是一项重中之重的事情，不同于一般罪行，从事这些罪行的可能是一些国际组织、一些台湾的组织，而特区政府从未对付过这些力量庞大的外部势力。这种情况不仅需要中央政府的协助，也更需要赋予特区政府更大的权力去应付更大和更穷凶极恶的敌人。

现在不是在对付三合会等所谓的犯罪团伙，现在是在对付外国的情报机构、一些重要的国际组织，甚至是外国一些专门搞颜色革命、搞政权变更的机构。特区政府如果没有足够的力量去对付，而是沿用以前那套处理普通罪案的权力，它怎么应付得来呢？

总体说来，第一，警权的扩大只是为了对付四种罪行；第二，他们在任何情况下都要先得到某种授权——可能是司法机关，也可能是行政长官或警署高层等——而不是随便可以在没有任何授权的前提下去执行，他们不可以乱来的。国安公署同理，也要遵守全国性法律，接受国家上级机关和中央纪律检查委员会的监督。相比美国中央情报局、联邦调查局所得到的权力，其实我们的机构在处理国安难题时受到的权力制约是更大的。

资料图来源：央视新闻

**观察者网：**您刚才提到国安公署，它是中央驻港的第四机构。我们之前一直在说，中央在香港的管治是有所缺失的；现在您认为国安公署的加入，能否完全填补中央在港管治的漏洞？

**刘兆佳：**要完全填补中央在香港的管治漏洞是不可能的，因为那漏洞不单纯是维护国安这么简单，还有其他，比如考虑怎么样让香港的敌对势力进入政治体制的空间减少，让他们不能在香港不断做一些破坏“一国两制”、损害香港繁荣稳定的事情。

敌对势力可以做很多事情损害香港人对特区政府、对“一国两制”的信心；他们可以做很多事情，让香港和中央之间产生对抗，不断质疑特区政府的政治认受性或合法性。例如不能鼓吹一些人推翻政府，但他们可以鼓励一些人不满政府，他们能够在学校里让青少年仇恨自己的民族、仇恨自己的国家、仇恨中央、仇恨特区政府、仇恨警察，这些事情就不是国安法可以对付得了的。

香港管治的漏洞，很多是政治性的，不是法律性的。国安法确实会产生震慑作用，让一些太极端的行为不易发生，但这些事情不一定和国安法有关系，法律也阻止不了他。可以说，他们不一定违法才做，他们做了也不一定违法。

**观察者网：**相对于其他三个领导班子，在您看来，国安公署的领导班子需要具备哪些特别素养？

**刘兆佳：**我看其他地区的情报机关，需要多种不同类型的人，有些人能侦查，有些人有分析情报的能力，有些人能宏观看到国际大势及不同国家的局势，有些又可能对一些事情的政治含义比较敏感。但是最根本最简单的，是几个特征——

第一，对国家有相当大的忠诚度，高度效忠国家，这是最重要的一点；

第二，国际国内各方面形势，包括香港的形势，会出现什么样的国家安全威胁，他能够明白，敏感度高；

第三，这帮人一定要刚正不阿，也就是要很正直、不容易被人收买。做国安的人，他自己不断策反别人，但他自身不能容易被人策反。如果某些人被外面的间谍策反了，那就很麻烦了。

还有，纪律性要强，不能随便做一些违反纪律的事情；一定要有胆识，也就是要有勇有谋。国安工作不是随便每个人都能做的，这工作很危险，你随时可能成为其他国家的情报机构的打击对象。从事这些秘密工作的时候也会将自己置于危险的境地，你去卧底、去渗透别人、去收集情报、去策反别人的间谍，这些全都是高危动作。

总之，你不一定需要能打，但是你这个人一定要纪律性强、自我控制能力高，最重要的一点是有胆识以及对国家有相当强的忠诚度。

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