樊鹏：地摊经济能否分享制度红利，这是观察城市管理水平的一个角度
【采访/吴立群】
观察者网：在上世纪80-90年代，地摊经济曾经发挥过一定作用，一些下岗职工也凭借这种经营方式获得了生活来源。但这几年出于优化城市环境的考虑，地摊经济一度成为整顿的对象。您怎么评价改革开放以来，地摊经济在国民经济中的作用？
**樊鹏：**对于地摊经济，我认为还是要放宽一点来看，它不仅有经济功能，同时也有社会和文化功能。它是人类比较早的一种“市场”形态，也是早期商业文明的原初形态。尽管很小，但是它孕育了社会文明和政治文明，为什么这么讲？因为许多城乡基层管理制度的出现都与地摊经济这类小型的市场形态密切相关。
如果追溯历史，我们可以发现地摊经济在中国很早就出现了，比较有名的是南北朝时期的“草市”，其实就是古代的农村定期集市，到现在中国农村很多地区还有这类集市。例如我儿时生活的小县城，每月逢二逢七都有来自四面八方的农民和小贩沿街摆摊的集市，逢二是“小集”，逢七是“大集”，这实际是一种基层社会权利，在当时这类集市同很多人的生活和生计戚戚相关。
后来到了唐代，南北方都有不同形式的基层经济，比如说在南方叫墟，北方叫集，西南叫场。到宋代，如果我们看一下著名的《清明上河图》，会发现它描绘的不仅是一个繁荣的集市，也展现了基层民众的生活样态，地摊是这个古典社会组织形态中很重要的一部分。与之相应，中国历史上很早就有了对这种经济形态的管理机构，例如六朝时政府就设立了“草市尉”对草市进行管理，实际上就是古代的基层市场监管机构。所以，从这条历史脉络来看，我觉得地摊经济不仅具有草根经济的意义，也催生了城镇的发展和政府治理形态的发展演进。
《清明上河图》局部，图自故宫博物院。
直到新中国建国前，沿街叫卖仍然是城市贫民重要的经济来源。《茶馆》里的旗人常四爷卖菜为生，《红灯记》里的小铁梅出门卖货，都是那段历史中地摊经济人物的缩影。后来，由于发展计划经济的需要，地摊经济一度销声匿迹，再次复苏就是1978年三中全会之后了。
这一复苏对我们的商品经济发展，尤其是中国特色社会主义市场经济的发展有非常重大的意义，为什么这么讲？因为我们整个波澜壮阔的改革开放就是从放活农村商品经济，允许农村开放小集市、兜售富余农产品开始的。这是我们早期从计划经济往商品经济发展，再到后来市场经济迈进的很重要的一步。
关于这一点，义乌的发展壮大是一个很好的例子。过去的义乌很贫困，历史上还有过“鸡毛换糖”的传统。后来有些路边市场，但被视为投机倒把。在这样的背景下，1982年，浙江义乌有个书记叫谢高华，他宣布正式开放“小商品市场”，并宣布“四个允许”：允许农民经商、允许从事长途贩运、允许开放城乡市场、允许多渠道竞争。一两年间，这个不通铁路、没有工厂、资源匮乏的小城，迅速形成一个辐射全国的小商品专业市场。一个穷县，靠摆地摊成为一个世界第一的千亿大市场。
义乌小商品市场，图自新华网。
地摊经济很大程度上承担了经济发展转轨的先导。对个人来说，也是某种社会机会窗口，许多人最先通过地摊经济致富，获得第一桶金后成为更成熟的市场主体参与市场经济建设。我曾经到浙江乐清市正泰集团做过社会调研。他们现在是个规模很大的光伏产业集团，但他们的父辈、祖辈大多是类似于小个体户的经营者。
过去，我身边有很多人在80年代末、90年代初在小县城卖衣服、卖布匹，他们自己跑到广州去进货，然后把货物大包小包运回内地。当时的交通还不像现在这么便捷，来回需要一周时间。在这样的过程中，地摊经济实际上是带动了中国的人口、资源与信息的大流动。
回到你的问题，地摊经济确实有社会稳定的功能，因为它使农村的富余劳动力和商品得到释放。而且在80-90年代，我们的国企改革使得一部分工人下岗，到2002年的时候，我们的下岗工人已经积累了1100万，当时官民矛盾也比较突出，全国很多地方都有下岗工人摆摊的情况。那么地摊经济就在辅助社会基层的弱势群体、扶贫救急这方面发挥了它的作用。
我们要意识到一点，今天我们看到的市场主体比较多的是企业、公司、集团甚至是金融巨头、独角兽企业，但是事实上不是所有的人和市场主体都具备参与高端要素市场竞争的资格和能力，他们在信息、资本和人力方面存在着天然的差别和差距。
中国有“小个专”的概念，是对微观市场经济主体和经济形态的描述，中国的“全国个私协会”，主要是个体工商户等“小个专”构成，目前这个协会的会员超过2亿人，直到目前可能还是吸纳就业人口最多的经济形态，所以我想以地摊经济为代表的微型经济形态，不仅对于扶贫救急是有用的，我们也要考虑到它在市场经济的多元构成以及基层社会的繁荣稳定上具备的作用。
观察者网：当下重提地摊经济，您觉得主要是出于哪些层面的考虑？
**樊鹏：**我想直接动力就是疫情带来的民生、就业压力。疫情爆发以来，很多中小企业扛不住压力，有些员工也被迫下岗。国内疫情虽然好转，但企业和员工复工复产仍然是艰难的，确实很多人的生活受到影响，而且家庭成本并没有降低。
尤其是一些出口导向型城市，受到的影响更大。所以，在今年的政府工作报告中，李克强总理提到不设GDP增长目标，而是把“六保六稳”作为工作着力点，就是希望稳住经济的基本盘。
第二个层面是这个时间点是一个关键点，是危机也是契机。实际上，我们国家的零售业是现阶段市场经济发展的一个新增长点，而且也是我们中国经济发展的一个内生动力。之所以这么讲，核心原因在于我们国内消费潜力巨大，人口基数巨大，规模效应大。董明珠在网上直播带货，一几个小时就是几个亿，可以想见效应是多么惊人。
如果再看一下2019年的数据就会发现，我们全国新增注册公司是650万个，这其中批发零售新增公司就有220万个。它占了1/3，这就说明中国的民生经济和国内消费，确实还是拉动目前经济增长的动力。
在目前的经济形势下，国际形势变幻莫测，地摊经济这种基层的经营模式门槛相对较低，资金的流动性相对较强，回款比较快，经营内容的弹性也比较大。现在再加上国家的政策扶持，形成了一个风口，让基层零售业的发展有了一定机遇。实际上就是一种“添柴加火”的效应。
当然，也有人唱衰地摊经济，认为现在提倡地摊经济是国家想着去库存。我觉得不能这么看这个问题，因为在此过程中民生可以得利，又能兼顾盘活过剩产能，促进劳动力、资金流动，带动上游一些企业的发展。可以说是一举多得。因此，相关消息释放之后，零售业概念股大涨，生产“地摊神车”的五菱汽车，一天之内，市值从5亿港元变成了11亿港元。
第三，就是给低收入群体和失业人群一条生路，这是经济发展和社会安全的底线原则，这一点大家都能理解。
观察者网：相较于从前，在当下这样一个互联网全面铺开的时代里，地摊经济会呈现哪些新业态？
**樊鹏：**地摊经济的存在、发展需要条件，一方面市场中不存在大资本垄断货源、运输、销售渠道等情况，另一方面所处城市要具有相应的基础设施条件。原来人们印象中地摊经济的业态，可能绕不过这些情况——违法占道、脏乱差、被城管驱赶、卖假货和伪劣品、从业人员以40岁以上没有专业特长或学历偏低的贫困群众为主。但现在地摊经济迎来了新机遇，也相应呈现了新特点。
依照我自己的观察，地摊经济在中国市场经济体系和结构中的这种层次性特征，没有变化，它还是微观的、基层的，还是成本相对较低、分散经营的，也还承担着扶贫救急的功能。而且它的社会功能还大于经济功能，比如说它可以丰富市民文化，满足竞争需求。但确实也应该看到它有这些新特点：
首先，更加规范，经营空间和经营方式受政府更多指导和规划，形成了新场景、新业态。例如有些城市把地摊纳入不同的商圈、社区，进行规划。
苏州某城区发布的夜市摊位申请要求
其次，新型的地摊经济，正在和互联网经济、平台经济相互融合共生。在直播“带货”出现后，更是如此。有人会觉得，现在大家都去开网店了，还会有人摆地摊吗？我们要看到互联网电商的出现是把“双刃剑”，有其局限性。电商在创造了新的空间和销售渠道之余，也垄断了销售渠道，网络销售把同行的利润压到最低。大资本控制的实体零售巨头，以远远低于小经销商的价格疲乏销售，对小经销商造成生存压力。
江汉路上的地摊主一边摆地摊一边直播，图自楚天都市报。
而且，互联网取代不了地摊经济，因为人们的精神生活光靠互联网是满足不了的。地摊经济就可以凭借自带“烟火人情”的特质对它形成补充。我们看到现在重提地摊经济之后，大家都欢欣鼓舞，尽管这是在网络上进行表达，但我想在线下的生活中，只要具备条件，大家都会去体验一把。
互联网经济和地摊经济的互补效应，还表现在网络进货快，可以多渠道销售等方面。现在很多摊主不用再像我刚才讲的那样南下进货，可以直接通过阿里巴巴进货，这就降低了地摊主的时间成本。
第三，经营主体年轻化，地摊成为了青年创业的一个空间。我搜集了一下相关资料，在各地都有通过地摊融入城市的文化商圈，然后通过自我包装来实现创业腾飞的例子。比如说南锣鼓巷有个“地摊王”，这个人很有意思，他毕业于奥地利维也纳大学，而且他自己有很多爱好。他就经营着8个地摊，靠着高峰期自营，外加出租，积累起了丰厚的资金。
虽然这是个例，并非所有地摊主都有这样的收益，但我们可以看到地摊已经变成了一种创业空间，一些年轻人通过这方寸之间的一个摊来实现自己的创业梦想。
观察者网：目前已经有上海、济南、南宁、郑州、南京、成都、合肥等27个城市明确鼓励发展地摊经济。有人担心放开地摊经济，是否会让多年以来市容市政的建设成果付诸东流？对此，您是怎么看的？
**樊鹏：**应该不会，这取决于城市管理的思路和治理能力。对此，我们可以稍微回顾一下历史。
比如在80年代，那个时期国家针对地摊经济就建立了相应的监管体制，只是比较粗放。当时焦乃积创作了一个小品，陈佩斯、朱时茂主演的，叫《烤羊肉串》。这个小品讲述了无照经营烤羊肉串的小摊主，想尽各种办法躲避工商人员查执照的故事，很细腻地反映了当时基层社会的小个体工商户，游离在国家政策的空白地带做生意的情况。所以到了90年代后，就形成了一种放管结合的管理模式，但实际上是零和博弈。为什么这么说呢？
我国市场经济不断发展壮大的过程，包括城市发展的模式，同地摊经济的本质属性产生了极大的矛盾。因为我们城市的发展主要是依赖出口导向，依靠地产、金融业发展带动城市崛起的，所以在城市建设、城市管理、市容市政建设、持续的市场监管体制改革（食品）等方面着力很多。比如要建大商场，那就要清理地摊。
不同层次市场主体的冲突、地方发展目标、地方政府管理任务这一系列因素都和地摊经济这一微观市场主体的本质属性之间的相互冲突，上演了一系列碰撞、对抗，持续了二三十年。这也反映了我国市场经济发展、城镇化发展道路上的内在矛盾、冲突。
而到了后期，对地摊经济的管理也越来越严格。一方面，我们对地摊经济没有形成有效的管理机制，地摊在长期无序管理的状况下，引发了不少社会问题，为了解决问题，不少城市选择严格监管、限制、取缔等方式来整治地摊经济。另一方面我们基于城市发展的目标，特殊的定位，也没有在城市发展的战略层面来考虑地摊经济的问题，更缺乏精细化的政策工具实施管理。
现在，在总理的号召下，地摊经济重新复苏了。我们的管理模式也随之发生变化。成都在这方面做得很好，而且体现了一定的超前性。到五月底的时候，他们全市增加就业岗位10万个以上，中心城区餐饮店铺复工率超过98%，而且市容和环境卫生秩序目前总体良好。所以，目前没有理由说放开地摊经济会对前期的市容市政整治造成极端伤害。
而且我觉得这对城市建设会有逆向推力，因为地摊经济实际上是城市基层治理的一个“微观界面”。它是地方的整个治理体系，和基层社会对接的重要接触点。地方的管理水平、以人为本的水平、保护基层微观市场主体的水平等等，都能从中得到体现。如果你做不到，其实现在就是倒逼你在城市管理的“微观界面”上进行改革调整。
苏州相城区，申请摊位、排队抽签现场。
我觉得在这方面，成都的经验值得研究。在铺开地摊经济之前，成都就让3万余名城管和协管人员走进街道、小区、市场、商铺，去跟基层接触交流，听大家的建议，破解管理上的难题，还逐步建立了摊点摊区设置引导机制、商贩摊主清洁卫生责任机制、群众投诉现场快速处置机制等等。在这些前期调研的基础上，5月28日，成都推出“五允许一坚持”升级版，结合当前实际情况，进一步推动“地摊经济”向常态化、规范化发展。
从发展趋势来看，城市治理有一个“正反合”的过程：从自然放任，到强力规范，再到重回自然商业生态。这不意味着我们将重回上世纪80年代那种放任的状态，而是说将地摊经济的发展建立在规范管理、科学管理、创新管理基础上，依靠精准管理、非常规管理、柔性管理和审慎包容监管，通过城市管理和治理改革释放制度红利。
观察者网：您刚才提到地摊经济具备低成本、分散经营的特点。在城市中，实体商业最大的压力就来自于高额的租金和流转费用，地摊经济能在多大程度上缓解这些问题？
**樊鹏：**对于地摊经济的优势，有人说是“钻空子经济学”，也就是说微观市场主体选择地摊经济，主要就是为着“地租0成本”和“相对弱监管”。网上还有人开玩笑说，那我可不可以占据一两米的道路画个方块，我就天天等着收停车费？
也有人说地摊经济本质上是利用了公共资源从而享受到低租金的待遇，比如摆路边摊，剃头师傅在小区公共空间做生意，都是占用了公共道路资源。我觉得不需要进行道德绑架，这其实也是一种制度红利。
但是地摊经济不可能从根本上缓解实体商业的压力，因为实体商业发展的问题是一个系统工程，需要配套的政策扶持。也有人形容地摊经济和实体商铺之间的关系是“无照经营”同“合法经营”的竞争冲突，地摊经济反而还有可能对现存的实体商业造成威胁。但我认为可能上升不到这种零和博弈的状态，地摊经济火了，大家逛街消费的氛围形成了，对实体商业也是利好的。
利用地摊经济去库存的摊主。
观察者网：尽管“摆地摊”在网络上成为了一个网红梗，但在现实中，城市管理者似乎对地摊经济的态度是比较谨慎的。一些观点认为发展地摊经济应该因地制宜、因城而异，一线城市似乎就不应该发展地摊经济。因为这和城市的发展目标、定位，以及城市建设的既定议程是不符的。对于这个问题，您怎么看？
**樊鹏：**我不同意一线城市不需要地摊经济的说法。地摊经济、底层经济是一个城市商业生态的必须品，也是市民生活空间的必需品。所以，我觉得我们在这个过程中要吸取两个教训：
第一个教训是经济形态的高端化对基层社区、社会是有损害的。香港的沙田就是一个典型的例子，过去在那里有很多小店，油条和各类小吃都能买到。但现在的沙田广场已经变得“珠光宝气”了，过去的小店已经被金店、奢侈品店给挤走了。
这种发展趋势对于当地群众的生活是一种威胁，推高了生活成本，对于社区和社区文化也是一种赤裸裸的摧残。香港的这种资本主义的商业生态，有它的社会基础，但是我们也要看到它对于社区凝聚、社会稳定是非常不利的。香港激进社会运动的背后，也有这方面的因素，也就是说底层在整个社会发展过程中不受益，“大河里有水，小河里干”。所以，我们在推动城市发展的过程中也要留意这样一种情况，就是人群是有层次的，因此发展空间和消费结构也要有层次，全部高端化，未必带来好结果。
第二个教训是“去工业化”、“产业高端化”也会带来严重的社会成本。对地摊经济的态度和措施，实际上反映了中国对“低端劳动力市场转型”的态度和措施。清理地摊经济，说白了就是认为城市不需要如此多的煎饼摊、烤串摊，那么这些人口怎么办？尤其是中西部地区，如果中西部城市发展采取这种措施，庞大的人口怎么办？当然一个方向是要把他们引导到创新经济、智慧经济中去。可是这些行业客观来讲是有技术和能力壁垒的，不是每个人都能从事的。
在这个问题上，我们要关注到西方国家的经验教训。美国、英国、德国等等发达国家在去工业化过程中都无可避免出现了大量失业，他们总体付出的社会成本较低，因为这些国家的人口规模相对较小、社会福利、再就业培训相应都有覆盖。比如像德国，他们的再就业培训搞得非常好，那么就可以把失业人口引导到一些新兴产业上去，但是中国的国情就不同了，我们的人口规模大、人口素质和文化水平有很大差异，社会福利系统差异性更大。在这样的情况下，大都市驱赶人群以及去工业化的“负面外部性”会向欠发达地区转移，兜底的不是北京、上海，而是我们的三四线城市以及欠发达地区。
观察者网：正如您所说，大都市极具流动性、活跃性和多元性。城市中既有高端的国际化社区，也有一些老旧新村、街巷，后者正是地摊经济活跃的区域。在您的观察中，盘活地摊经济之余，又要兼顾多维度的城市管理，这对于我们的基层管理者提出了哪些方面的考验？过去我们常说城市管理要精细化，避免“一刀切”式的管理模式，具体就地摊经济的管理而言，该如何做到这一点？
**樊鹏：**我们要认识到中国的发展是具有“层次性”和“不均衡性”的。城市是综合要素体，是社会权力复杂的结合体，在城市中，有高端要素，比如国际化社区，也有城市中产和社会弱势阶层。这带来的结果就是城市空间的分殊，有些区域非常高端，有一些则是比较草根的。
不同群体的生活习惯、消费习惯、文化品位也是有区别的。有些人喜欢安静、有些人喜欢热闹；有人喜欢高大上，有人喜欢接地气；有人用“视网膜”判断环境，比如说我目之所及一定是干净卫生的，有人则需要“烟火气”，按照布尔迪厄在《区分》一书中的观点，你的趣味就是你的阶级。相互冲突的时候怎么办？城市管理背后实际上是哲学的选择，是发展标准、社区标准的选择。
这里边就蕴含着一个经验——我们不能学习西方国家，把所有的人群按照阶级来划分空间版块，比如有的社区就是黑人住的，有的就是有产阶级住的。我觉得那是发达国家城市规划里一个很非常大的弊端。这个问题在我们国家表现得没有那么显著，我们也不能够通过城市的空间政治学、空间配置来让它显著化，那是不利于长期社会稳定的。
我同意发展地摊经济应该因地制宜、因城而异。一个城市的发展目标、定位同它所处的政治方位、区域方位、发展阶段、地区经济社会结构和消费习惯等密切相关。需要充分考虑各个城市的特点和居民习惯，探索出适合各自城市地摊发展路径才是上策。
但重点是城市管理要坚持包容的态度，要对不同的阶级、阶层、文化形态进行调和，高端要素和人间烟火气要相互兼容。所以，李克强总理在6月1日烟台考察的时候也提到：“地摊经济、小店经济是就业岗位的重要来源，是人间的烟火，和‘高大上’一样，是中国的生机。”城市是一个复杂的政治生态、社会系统。“水至清则无鱼”，是有道理的。
南宁中山路美食街，图自视觉志。
我曾经在欧洲驻外，走访过欧洲的许多城市。一些繁华的都市里，既有高大上的生活形态，也有丰富的基层市场，彼此是相得益彰的。在德国柏林，在西班牙马德里市政广场，在意大利佛罗伦萨，甚至在英国牛津大学这样的地方，都有几条街是集市。发展中国家地摊经济搞得好的也有很多，比如土耳其、泰国就是典型的例子。所以，我想包容性发展、嵌入式发展是很重要的。多元共存，交相辉映，让大多数人能够按照他们自己的方式生活，让所有的对幸福生活的合理追求都能拥有政策空间的支撑。不管是城市治理，还是国家治理，大方向都是人心所向、所喜、所盼，国家治理、万众民心才是未来改革的着力点。
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