何建宗：国安立法启示——因误会而结合的基本法23条和45条

【文/ 何建宗】

全国人大决定授权人大常委订立《港区维护国家安全法》，香港各界反应强烈：既有热烈支持，盼望香港可以从此由乱变治；也有不少人表示反对甚至愤怒，认为中央违反“一国两制”的承诺，香港将会变成“一国一制”。

如果我们撇开各种情绪化的反应，冷静地回顾和思考回归以来的政治争议，我们会发现：大部分的争议都与《基本法》当中的中央和特区关系有关，尤以基本法第23条和45条为甚。这两条条文经常被香港人相提并论，也许是一个误会。

这两条条文有几个共同特点。首先，它们都是“未来式”，既指明未来发展的方向，但又缺乏具体时间表，当中的不确定性很大。以基本法第23条为例，它要求特区政府“应自行立法”，禁止7种危害国家安全的行为。这些行为都是威胁国家安全的严重罪行，例如叛国、分裂国家、颠覆中央人民政府等等。一个国家（无论是单一制或者联邦制）把国家安全交给地方政府立法十分罕见，而没有立法时间表更是闻所未闻！

诚然，这项特殊的安排是中央尊重香港行之有效的资本主义制度，理解香港实行普通法的特点和港人可能对由中央立法有顾虑而作出，但国家安全法就像一道家门，就算社区一直治安良好，一个家也不可能没有家门或者“夜不闭户”（最近流行的说法是“无掩鸡笼”），否则到了盗贼临门，一切都已经太迟。

基本法第45条则指出行政长官由中央任命，而产生办法则“根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标”。这条“未来式”加“开放式”的条文也是各国宪法所罕有。大部分宪法有关国家机构和选举制度都只会列出修改的程序、门槛和修改的限制。

但这一条连同第68条关于立法会的普选条文，一方面回应了起草期间不少市民对普选的诉求，但同时却使基本法自颁布以后即陷入永无止境的有关“双普选”的争论当中，每一次争论都撕裂社会一次，也损害中央与香港的关系。澳门基本法没有这条普选条文，在2009年通过国家安全立法后，基本上没有什么来自基本法的政治争议，安定的社会环境为其后10年的经济腾飞提供了良好的条件。

第二个共同点是，两项条文都直指中央与特区的关系，都关系到国家的核心利益。国家安全是任何国家得以和平发展的最重要基础和大前提，属于中央事权。中央容许香港（和澳门）自行立法是对特区的信任。但不幸的是，由于国民教育长期缺失以至对国家的认同感普遍不足，很多港人都倾向把维护国家安全与保障个人权利对立起来，导致这条有泛民私下都表示可接受的法案在2003年被迫撤回。

第45条有关特首普选的内容，则涉及香港作为地区的首长采取独有的“普选+任命”的产生方式。但由于香港直辖于中央，提名门槛的高低则关系到是否由爱国者治港和中央对特首的实质任命权。反对派执着于毫无筛选的特首选举，最终剥夺了市民一人一票选特首的机会。

维护国安应无条件 不是可交易的东西

第三个共同点至关重要，也是所有撕裂和争议的焦点，就是个人权利和国家利益的关系。多年以来，香港人强调基本法对个人自由和权利的保护，但却对集体的义务以至对国家利益的维护普遍漠视甚至抗拒。不少香港人甚至把自己放到一个与中央讨价还价的位置。多年以来反对派甚至部分建制派都有23条与45条的“交换论”：

即如果港人获得普选特首的权利，则基本法23条可以商量；也有人假设如果特区愿意通过23条，则中央对特首普选的条件，包括8·31决定都可以放宽。近年甚至有偏建制派的智库提议23条和45条同步谘询，以吸引港人接受23条立法。

这次中央根据基本法第18条直接为特区立法，表明上述“以23换45”或者“以45换23”的思维完全是部分香港人的一厢情愿。国家安全在任何时刻对于任何国家都是头等重要的事情，维护国家安全是香港特区的应有责任，这应该是无条件的，不是一个可交易的东西。把23条立法跟双普选挂钩，首先就是对于中央政府不信任，并试图以普选作为抗衡中央对香港行使权力的手段。多年来中央对普选和国安立法的立场是一贯的，只是部分香港人对中央缺乏了解而对形势误判而已。

法律界处理国安法态度 值得关注

这次人大直接为香港立法的方式表明，危害国家安全在香港不是“未来式”，而是“现在进行式”。中央依法行使权力去维护国家安全和保证香港的长治久安，是必要和及时的。至此，香港人应该明白，多年来有关基本法第23条和45条的关系是个也许不太美丽的误会，反映香港人多年来重个人权利轻国家利益、重两制轻一国的思维。长期以来，香港各界包括法律界都存在选择性拥护基本法的奇怪现象：例如重特首普选而轻国安立法，强调维护普通法传统但却排斥人大释法的权力。不少“选择性拥护”的人属于根据基本法第104条宣誓的主体，实在使人大惑不解。这次国安立法是香港这个普通法地区首次执行和审理大陆法的条文。香港的法律界是以开放和负责的态度去处理国安法，还是继续排斥大陆法和中央依法拥有的权力？这是值得我们继续关注的。

香港人必须紧记，“一国两制”的精髓或者“初心”，是香港的一制既有异于国家，但也有益于国家。多年来的政治争议，都可归结为一点：香港的制度与内地的差异可以有多大，而差异的幅度会否大到影响国家利益和香港本身的利益？只有珍惜“两制”，不滥用香港的一制损害国家的利益，“一国两制”才能真正行稳致远。