崔凡：美国取消对香港的差别待遇，影响有多大？
【文/ 崔凡】
几位朋友微信征求我对美国改变对香港待遇问题的看法。期末阶段教学和研究工作一件一件压得喘不过气来，本来没有打算写这个问题，结果有朋友电话来问，口头回答之后，我干脆查对了一下数据和信息，把我口头表达的看法记录了下来。
一、香港的单独关税区地位
香港的单独关税区地位首先是由《基本法》等中国法律规定，经中央政府认可的。按照世界海关组织《京都公约》的定义，一个关税领土指的是一国《海关法》全面实施的领域。根据《基本法》，中国的《海关法》在香港地区不适用，香港适用其单独的海关法规，中央政府认可香港单独关税区地位。
根据世界贸易组织《1994年关贸总协定》第26条，单独关税区可以成为世贸组织成员（在1947年关贸总协定文本中为“缔约方”）。1986年4月23日，中英双方联合宣布香港成为关贸总协定单独的缔约方。从此以后，中国中央政府一直对香港单独参与多边贸易体系事务表示认可。中国香港在1995年1月1日成为世界贸易组织创始成员。
香港参加了关贸总协定乌拉圭回合谈判，也参加了世贸组织所有的多边谈判，是所有多边贸易协定的成员，也是《政府采购协定》和《信息技术产品协议》的成员。香港与所有世贸组织成员之间相互具有协定义务。
二、美国对香港的贸易与关税待遇
从上面的介绍我们可以看出，香港的单独关税区地位和世贸组织成员地位，并不是美国给予的。如果美国不愿意给予香港相应的待遇，在世贸组织中应该援引“互不适用”条款来处理，但这一援引应该在对方成为创始成员或者加入时进行，而不是在之后进行。按照世贸组织协议，美国应该遵守其与中国香港在多边贸易体系中的所有协定义务。
条约应该遵守，不过，美国存在一个国际法与国内法之间关系的问题。国际条约在美国国内有时候可以直接纳入适用，有时候需要间接转化适用，这是一个复杂的法律问题，我们在这里不赘述。
美国的《乌拉圭回合协议法》（URAA）非常明确地界定了世贸组织法与国内法的关系。《乌拉圭回合协议法》（URAA）第102（a）条明确规定，WTO协议如果与美国的任何法律不一致，则其不产生效力。这里的美国任何法律包括已有的法律和之后生效的法律。
《1992年美国香港政策法》是美国处理与香港关系的一部法律。根据这一法律，无论中国是否成为特定国际条约的缔约方，美国尊重香港的单独关税区地位和关贸总协定缔约方（后为世贸组织成员）地位。美国继续给予香港最惠国待遇地位，承认香港的原产地证书，视其为不同于中国大陆的原产地。据此，历史上，在《多种纤维协定》中，美国进口的原产于香港的纺织品与服装有不同于原产于中国大陆的国别配额。
2019年10月15日美国通过的涉港法案要求，国务卿每年向国会提交报告，评估香港是否足够自治，以决定其是否继续根据《1992年美国香港政策法》享有不同于中国大陆的特殊待遇。今年5月28日，美国国务卿向国会提交报告，认为香港已经没有足够自治。
5月29日，特朗普在白宫新闻发布会上表示：“I am directing my administration to begin the process of eliminating policy exemptions that give Hong Kong different and special treatment,”即“我正在指示行政部门开始取消给予香港差别与特殊待遇的政策豁免的程序。”
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这里的“差别与特殊待遇”指的是与中国大陆不同的待遇，而非世贸组织中给予发展中经济体的“特殊与差别待遇”（Special and Differential Treatment, S&DT）。在关税、反补贴等贸易事务上，美国历史上从来没有给过中国大陆发展中国家的特殊与差别待遇。但美国曾经给予香港普遍优惠制待遇，这是一种给予发展中经济体的特殊与差别待遇。
不过对于这一待遇，早在1989年1月1日香港即被宣告“毕业”不再给予。因此，按照世贸组织协定，美国给予中国和中国香港的待遇都是最惠国待遇，是一视同仁的。虽然是两个不同的关税区，原产于中国大陆的产品和原产于香港的产品，在美国进口时的最惠国关税是一样的。
三、美国关税政策变更的影响
问题的关键在于美国目前对中国征收了违反世贸组织协定义务的高关税，但对于从香港进口的产品仍然按照世贸组织协定，征收平均大约为3.5%的最惠国关税，相应地，香港也一直对美国给予最惠国待遇，对从美国进口的产品征收零关税。如果美国取消给予香港不同于中国大陆的待遇，则原产于香港出口到美国的大部分产品有可能被额外征收7.5%到25%的高关税。
从香港出口到美国的产品，如果原产于中国大陆，并且是在征税清单内的产品，已经被征收了高关税；如果原产于中国大陆和香港以外的地区，则不会被加征关税；这两部分都不受这次政策变化的影响。
原则上说，只有原产于香港的港产品受这次政策变化的影响。而按照香港的统计，2018年或者2019年，港产品出口到美国的规模每年都只有36.5亿港币左右的规模，换算成美元大体是4.7亿美元，考虑到有一部分产品不在加税清单上，目前受影响的货物大概也就是3.2亿美元左右（未考虑不同税号产品的分布，仅按平均分布计算）。
不过，单纯依靠香港的统计可能会低估这一政策变化的影响程度。加征关税是由美国加征，我们需要看看美方的统计口径。
按照美国际贸易委员会的统计，无论是狭义进口（进口后在美国使用和消费，不完全等同于联合国专门贸易统计口径）还是广义进口（所有进口产品，基本等同于联合国总贸易统计口径），无论采用包含进口费用但不包括进口税的CIF价格计算还是使用海关完税价格计算，美国从香港进口的规模在2019年都是在47亿美元左右，各种口径和计价方式差别不大。
那么在加税清单上受影响的货值可能是32亿美元左右，是按照香港统计口径的10倍。美国在统计进口的时候，如果原产于中国的货物贴有made in China标签，持有中国原产地证，即使是经过香港转口，也是被视为从中国进口的产品的，可能已经受到了加税的影响。美国统计的从香港进口的产品，理论上讲就是被美国视为原产于香港的，这一规模十倍于香港统计部门统计的港产品出口到美国的规模。
无论如何，这一部分产品涉及到香港的贸易利益，其中也可能有一部分涉及到中国大陆的生产与贸易利益但在此之前没有被加征关税。虽然这一规模十倍于香港政府统计的港产品出口规模，但相对于目前大约3700亿美元原产于中国大陆的受影响的产品来说，其规模1%都不到。
另一方面，美国对香港也有大量出口，而且是顺差。美国统计的对港出口和顺差，按照不同口径计算，数据差别非常大。按照总贸易广义口径计算，2019年美国向香港出口了308亿美元的产品，有大约260亿美元顺差，在美国所有贸易伙伴中，香港是第一大顺差来源地。如果按照狭义口径计算，2019年美国向香港出口了大约165亿美元产品，顺差约为118亿美元，是美国的第四大顺差来源地。而按照香港的统计，香港从美国进口的货物一年大约是将近300亿美元。
因此，如果香港对美进行反制，美国产品受影响的范围要更大一些。但是，香港做为一个长期零关税（四种应课税品除外）的自由贸易港，采用加征关税的方式来反制似乎是得不偿失的，因为这可能影响香港作为一个自由贸易港的地位和人们对它的信心。可以说，香港作为自由贸易港的地位，香港特区政府采取的政策比美国采取的政策的影响肯定要更大一些。
美国智库传统基金会发表的“2019经济自由度指数”显示，香港连续第25年蝉联第一位，得分为90.2分。图片来源见水印
四、美国对香港其他政策变化的影响
虽然目前美国的具体政策还没有出台，对从香港进口的产品征收高关税的可能性是存在的。从贸易的角度看，美国可能的另一个政策变化是出口管制。美国出口管制国家分类表中，中国香港被分在B组，中国被分在D组。B组是较少限制的国家与地区，D组是美国认为对其国家安全有潜在危险的国家和地区。因此，对于有些出口到中国大陆需要申领出口许可证的军民两用物品，如果出口到香港地区则可以不用申领许可证或者直接豁免。
取消给香港的差别待遇后，出口到香港也会面临和出口到中国大陆同样的出口管制。美国实施这一政策变化的可能性非常大。但是，由于美国近年来实际上已经大大加强了对香港的出口管制，特别是今年4月27日以来，美国商务部已经出台了出口管制修正案，因此，进一步取消香港和大陆不同的待遇，其实际效果已经比较有限了。
香港可能受影响的其他方面，可能和单独关税区的地位问题没有太大关系了。但是，如果美国认为香港已经没有高度自治了，不愿意给予香港和大陆不同的待遇，甚至不认可香港作为签约主体的地位，那么很多美港之间的协议都可能要重新审视。例如香港和美国之间的航空服务协议、双边税收信息交换协定（FACTA跨政府协议）、双边刑事司法协助协定等。美国是否会要取消这些协议还要进一步观察，毕竟这对美国利益的损害可能不亚于对香港的损害。
如果这些双边协议被一一取消，美国在香港的领事事务是否会受到影响，这也是一个问题。不过，由于外交事务属于中央政府管辖的事务，美国在香港设立领事机构的协议是中国中央政府和美国政府在1997年签订的，其有效性应该由双方的中央和联邦层面政府协商。
除此之外，社会上也有讨论美国的举措对在港中资金融机构使用SWIFT系统的影响，对香港的联系汇率制度的影响等。到目前为止，除了有美国加强中国赴美上市企业信息披露监管的措施之外，我们还没有看到其他的金融政策动向信息。
香港作为世界金融中心，金融领域的措施对其可能有较大的影响，对此我们缺乏研究，希望看到其他专业人士的分析。不过，原则上，香港作为世界金融中心的地位，受香港特区和中国大陆自身的政策和经济发展的影响可能还是更大一些。我们希望香港特区能够冷静面对当前的形势，坚持维护贸易自由、投资自由、汇兑自由、信息流动自由的自由市场经济体制，尽早度过难关，恢复经济增长。
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