顾敏康：“港区国安法”如何在香港落地，关键是执行

【文/观察者网专栏作者 顾敏康】

5月22日上午，十三届全国人大常委会副委员长王晨向十三届全国人大三次会议作关于《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定（草案）》的说明。28日下午，十三届全国人大三次会议以高票表决通过这一决定。

这个草案带出了一个香港广大市民盼望已久的喜讯，就是人大开会将有一个涉港议程，一旦草案通过，全国人大常委会将立即启动相关程序，为香港制定《香港维护国家安全法》（下称“港区国安法”），打击香港极少数危害国家安全的罪犯，如恐怖分子、“港独”分子等，扎牢港区的国安大门。

目前，香港和国外的一些人士对《港区国安法》立法本身还存在疑虑，更有人士关注如何执法和落实有关机制的问题，以及其他一些附带问题。为此，本文用“若干问题”的形式表达笔者的一些观点。

《港区国安法》是全国性法律，与“23条”有何关系？

《港区国安法》的消息一出来，就引起强烈关注。香港的反对派、国外的政客立即给国安法立法加上一个罪名：破坏了“一国两制”！笔者当然不会同意这种指责，说这种话的人士不是没有领会“一国两制”的本质含义，就是故意抹黑。

为什么这么说呢？还得从“一国两制”的初心说起。香港《基本法》的序言说得很清楚：香港自古以来就是中国的领土，一八四零年鸦片战争以后被英国占领。一九八四年十二月十九日，中英两国政府签署了关于香港问题的联合声明，确认中华人民共和国政府于一九九七年七月一日恢复对香港行使主权，从而实现了长期以来中国人民收回香港的共同愿望。为了维护国家的统一和领土完整，保持香港的繁荣和稳定，并考虑到香港的历史和现实情况，国家决定，在对香港恢复行使主权时，根据中华人民共和国宪法第三十一条的规定，设立香港特别行政区，并按照“一个国家，两种制度”的方针，不在香港实行社会主义的制度和政策。

5月22日，香港特首林郑月娥召集个司局长、行政会议成员、警务处处长邓炳强等三十二人集体会见传媒。图自星岛日报

换句话说，香港回归之前，本来就实行与内地不同的制度，香港回归之后，为了保持香港的繁荣稳定而允许其继续实行不同的制度，但前提是香港在“一国”之内实现不同制度和高度自治。按正常理解，国家安全法应当覆盖整个领土（包括香港在内），但是考虑到香港实行不同的制度（包括法律制度）及体现香港高度自治，《基本法》第23条将维护国家安全的立法权授予香港，这既是一种信任，也是一种责任。

同时，将国安立法授予香港，并不等于中央放弃国安立法权和国安监督权。也就是说，自1990年《基本法》制定，并于1997年1月1日起实施，全世界都知道中国是要制定港区国安法防范七种罪的，只不过技术上是由谁制定的问题。但是，由于反对派和国外势力的阻扰，23条在香港本地立法越来越困难，国家安全门户大开。为了维护国家安全，从国家层面专门制定一部全国性法律在香港适用，是一个主权的应有之意，没有违反“一国两制”。西方一些国家（尤其是英美政府）揣着明白装糊涂，现在出来指责一通，是十分无理的。

全国人大常委会即将制定的《港区国安法》，是一部全国性法律，针对四种罪行：分裂国家、颠覆政府、外国干预和恐怖行为。制定完之后将列入《基本法》附件三，由香港政府公布实施，这也是符合《基本法》第18条第二款之规定的。例如，在1997年7月l日第八届全国人大常委会第二十六次会议上，在征询香港基本法委员会和香港政府的意见后，通过将以下全国性法律加入列于《中华人民共和国香港特别行政区基本法》附件三的全国性法律：（1）《中华人民共和国国旗法》；（2）《中华人民共和国国徽法》；（3）《中华人民共和国领海和毗连区法》；（4）《中华人民共和国香港特别行政区驻军法》；及（5）《中华人民共和国领事特权与豁免条例》。因此，当时的香港行政长官董建华公布：列于各附表的上述全国性法律自1997年7月1日起在香港实施。

当然，由于这部全国性法律是为香港量身定做的，在立法过程中，不仅会征询香港基本法委员会和香港政府的意见，也会广泛听取港区全国人大代表和香港全国政协委员的意见，更会考虑普通法的一些原则和做法。

目前，部分香港市民可能还不太能理解《港区国安法》与《基本法》23条之间的关系，这是可以理解的，毕竟大部分市民不是法律人。

可以这么说，《港区国安法》与香港23条立法之间存在交叉与互补的关系。《港区国安法》重点解决四种罪，即分裂国家、颠覆政府、外国干预和恐怖行为，而23条有七种罪，即叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆政府、窃取国家机密、外国干预、本地政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体勾连。可见，两者只是部分交叉。

《港区国安法》针对的四种罪都是当前在香港正在发生的危害国家安全的行为，尤其是“港独”和恐怖行为。相信《港区国安法》的出台实施能够为香港制暴止乱奠定坚实的基础，使得香港可以尽快建立健全国安机制，便于香港进一步推动23条立法。所以说，全国人大常委会的这部法律意义重大。

如何在香港“落地”，关键在于执行

我们都知道，香港和内地还是存在不同之处，《港区国安法》出台前后均会面临挑战。首先，反对派不会善罢甘休，他们已经在炒作“一国两制”已死，而且会发动一系列的街头运动。5月24日（星期日），香港再次出现严重暴乱行为。“港独”分子以及一批反对派政客，打着所谓“反国安法”的旗号，在全港多区进行疯狂破坏。港岛区一度陷入瘫痪，多名市民遭到血腥袭击，黑色恐怖主义阴云再次降临香港。同时，国际上也有反对声音，尤其是美国政客要求撤回国安法立法，并扬言报复。

然而，诚如港府所言，“港独”越是疯狂、手段越是凶残，也就越证明国安法的必要性和迫切性。

维护国家安全是全世界每个国家必然会做的事情，是天经地义的事。美国国安法律20多部，极其严厉，而且美国还动不动用国安法制裁他国政府、企业和个人，现在却指责中国全国人大制定的国安法，典型的“双重标准”、无理霸道的行为。

相反，我们还应当看到《港区国安法》在香港的支持程度。香港紫荆研究院委托香港社会科学民意调查中心，就全国人大常委会制定《港区国安法》，访问了1810名市民意见，结果有超过57%受访者理解订立“港区国安法”的决定，有71.7%受访者表示，“贯彻落实好《基本法》，对于保持一国两制和维护香港繁荣稳定具有重要意义”。另有64.7%受访者认为，“作为中华人民共和国辖下的一个特别行政区，香港有责任维护国家安全，确保国家利益不受损害”。这些民意表明，反中乱港者无法阻扰《港区国安法》在香港的实施。

毫无疑问，这部法律制定之后，还有一个如何在香港“落地”的问题，关键在于执行。因此，笔者认为，先要考虑机构建立的问题，可以参考2018年9月澳门特区政府颁布的“澳门特别行政区维护国家安全委员会”法规，成立专门维护国家安全委员会，负责统筹协调政府部门推进维护国家安全的配套立法、促进执法及宣传教育。

在具体执行机制方面，由于国安案件复杂、敏感和涉密，需要高度的专业性，可考虑从三个方面的完善：第一，成立特别执法队伍，专门负责国安案件的调查和逮捕等工作；第二，成立特别检控队伍，专门负责国安案件的检控工作；第三，设立特别法庭，专门负责审理国安案件。

目前香港司法机构中有不少外籍法官，有人提出参考澳门做法由属于中国公民的法官审理国安案件。笔者并不完全同意，因为香港情况与澳门情况不同，主要是澳门在回归前就培养了一批属于中国公民的法官，因此建议将考虑的重点放在专门培训方面，只有通过培训的法官才能持证上岗、参与审理国安案件。

全国人大在草案正文第四条指出，中央人民政府维护国家安全的有关机关根据需要在香港特别行政区设立机构，依法履行维护国家安全的相关职责。这是“一国两制”的新发展，出现了维护国家安全的“双轨制”，这是合情合理的。这里首先要看“根据需要”和“何时需要”？因为《港区国安法》出台后，港府必然会先行成立有关维护国家安全的机构，所以中央政府在港府建立国安机构是之后还是同步，都需要视香港实际情况而定。其次要看依法履行和如何履行，尤其要考虑“一国两制”的方针，考虑《基本法》的相关规定，考虑与香港执行机制的衔接与合作，等等。

黄之锋曾赴美鼓吹所谓《香港人权与民主法案》 图自法新社

美国观察中国的“前哨站”将被拆除

全国人大涉港议程一公布，美国以及西方的一些政客马上跳出来说三道四，尤其是美国反应最大。为什么会这样？笔者曾经撰文指出，美国政府最担心的是损害自己的两个利益：第一，美国可能失去全世界最重要的观察中国据点，这一直是美国在香港的“核心利益”。美国驻香港的领事馆人员就有将近1000人，说明其十分看重香港这个特殊的地方。第二，可能美国的一些政治组织不能长驱直入，对香港进行全方位渗透。

过去，美国在非法“占中”和“修例风波”中不断插手香港事务，更是明目张胆资助反对派搞破坏。因此可以断定，《港区国安法》出台后，美国直接插手香港事务会受到极大限制。但问题是：如果这就是美国的利益，而这些利益又侵害了中国的核心利益，为什么中国要保护美国的这些利益呢？美国一方面要求中国政府搁置全国人大立法，另一方面又威胁制裁。

但是，要知道，中央政府决定这么做，应该也早已对美国的反应做好了应对措施。当然，在外交层面我们还必须据理力争，反驳西方国家的无理指责。

目前，美国的威胁制裁，主要就是取消香港独立关税地位。这肯定会对香港带来影响，比如香港的国家金融中心地位会受到影响，香港外贸也会受到限制等等。关于这个问题，本来应该多听听经济学家的意见，但是我想中央政府决定出台《港区国安法》时，也一定已经考虑到来自这方面的压力。

诚如早有作者指出：香港的特殊关税地位，不是美国对这座自由港的恩惠，它的本质是互利性质。实际上，香港对美出口，只占香港出口总额的8%，如果美国不承认香港的单独关税区地位，那么这8%会全部被美国征税，这对香港整体出口有影响，但不是毁灭性的打击。另一方面，美国对港贸易顺差，每年高达300多亿美元，取消香港特殊关税地位，也会伤害美国自己，何况美国这么做也会影响到在香港的美国企业。因此，从威胁制裁到实际执行，美国可能也还要考虑利益平衡的问题。

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