王若愚：全国人大审议涉港法案，有些人不必再抱有幻想了

【文/观察者网专栏作者 王若愚】

对长期关注香港问题、关注《香港基本法》“23条立法”的人来说，今年“两会”释放出一个重磅消息。

十三届全国人大第三次会议第五项议程引发各界高度关注。（图/新华社，有裁剪）

5月21日晚，新华社发布十三届全国人大第三次会议议程，其中第五项为——

“审议全国人民代表大会常务委员会关于提请审议《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定（草案）》的议案”。

大会发言人在回答香港记者提问时表示：

“国家安全是安邦定国的重要基石。维护国家安全是包括香港同胞在内的全国各族人民的根本利益所在。党的十九届四中全会明确提出：‘建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制。’香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分。全国人民代表大会是最高国家权力机关。全国人民代表大会根据新的形势和需要，行使宪法赋予的职权，从国家层面建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，坚持和完善‘一国两制’制度体系，是完全必要的。”

这也就意味着自1990年《香港基本法》出台、2003年“23条立法”搁浅之后，解决香港维护国家安全问题终于有了明确的信号，进而吹响了彻底解决香港一系列乱象的冲锋号。

当然，要切实行使中央对香港的全面管治权，还有很多的硬仗要打。

目前来看，香港缺乏自行完成“23条立法”的能力

维护国家安全，是一个国家内所有区域和地方政府的共同责任。1990年出台的《香港基本法》，其中第23条明确：

“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。”

该条规范了维护国家安全的范畴，虽然有“自行”二字，但列入第二章“中央和香港特别行政区的关系”，决定了这一事项并不属于香港特别行政区政府自治范围，而是国家治理体系的重要组成部分。

那么，为什么当年《香港基本法》不直接对香港维护国家安全作出明确规定，而是留下这样的尾巴，要求特区政府自行立法？

这是因为起草基本法的人来自香港社会各界，其中就有代表港英政府和反对派利益的人，他们对内地始终怀有很大的抵触和防范情绪，认为直接进行国家安全立法会吓跑国际投资者，不利于维持香港的国际金融中心等地位。

谭耀宗希望本届特区政府可以完成立法。（图/京报网）

原基本法起草委员会委员、全国人大常委会委员谭耀宗介绍，因为有不同的意见，所以将这个任务交给特区政府去完成，将立法推迟了。他认为这体现了两方面意涵，首先是有困难、有难题，大家一起共同努力想办法解决；另外也体现了中央相信特区政府，相信香港人，尊重香港人的意见。

回过头来看，香港进行“23条立法”最可能通过的时机是香港回归早期，特别是在临时立法会和第一届立法会期间，建制派掌握三分之二多数，立法通过机会较大。

2002年，时任国务院副总理钱其琛表示，中央人民政府希望香港尽快落实“23条立法”。当年9月，特区政府颁布“23条立法”咨询文件，对叛国罪、分裂国家行为、煽动叛乱罪、颠覆国家罪、及窃取国家机密罪等5项罪名作出明确及清晰的立法。但当时处于第二届立法会，建制派占据60席中的39席，距离三分之二仅一席之差。

2002年9月，董建华颁布《实施基本法第23条咨询文件》。（图/港媒）

反对派认为一旦立法通过，他们与外部势力的勾连将受到极大影响，于是大肆造谣污蔑“23条立法”为“恶法”，通过后“香港人的人权和言论、新闻等自由都将受到限制”，甚至渲染“会被遣送到内地受审”，激发民众的恐惧心理。

2003年7月1日，香港爆发回归以来最大规模的游行示威活动。此后数日，建制派议员田北俊关键时刻临阵倒戈，宣布辞去行政会议成员，并公开反对立法。眼看难以拿到足够的支持票，法案注定无法在立法会通过，时任特首董建华被迫宣布撤回“23条立法”。

从2003年至今，“23条立法”成为香港政治中的一个“雷区”。虽然每任特首都表态说完成“23条立法”是宪制责任，是香港必须落实的任务，但一说到如何推进立法，则个个束手无措。在缺乏国家安全法的约束下，香港街头政治运动愈演愈烈，“港独”活动更加猖獗，肆无忌惮煽动、组织进行分裂国家行为，特区政府施政愈发艰难。

特别是2019年香港发生修例风波，“冲击中联办”、“污损国徽”、“焚烧国旗”等活动时常发生，暴力分子不断践踏危害国家主权安全、挑战中央权力和《香港基本法》权威的底线，严重威胁“一国两制”在香港的实践和香港的繁荣稳定。

从现实来看，香港社会很难有能力完成“23条立法”。

一是建制派难以在立法会掌握绝对多数。

完成“23条立法”，需要掌握立法会三分之二的绝对多数席位，而建制派目前掌握的票数还不足以达到这个目标。去年底区议会选举，建制派只获得了15%的议席。今年将进行新一届立法会选举，从目前形势看，建制派掌握的席位数大概率会缩小，届时掌握三分之二多数、通过“23条立法”更难看到希望。

2019年香港区议会选举，建制派大败（图/港媒）

二是内部信心不足。

“23条立法”已经成为香港社会高度敏感的政治议题，不少建制派人士谈到“23条立法”，都有很大的畏难情绪，认为“条件不适当，很难推进”。谭耀宗近日接受采访时表示，“立法没有时间表”，“有时有些东西要弄清楚，急不来”，“相信今年难以完成，只能寄望明年”。港区全国人大代表、行政会议成员叶国谦坦言，这一届特区政府完成立法较为困难，但强调政府不能坐等时机，希望尽快完成。

三是反对派必然全力反对。

去年6月，特区政府修订逃犯条例、堵塞法律漏洞的立法行为，在反对派的大肆煽动、妖魔化之下，演变成持续至今近一年时间的“反修例运动”，让香港社会受到深远伤害。一个只是司法协助方面的案件，只要与内地挂钩尚且造成如此风浪，一旦特区政府重启“23条立法”，香港反对派必然疯狂反扑、强势狙击，立法会审议法案将旷日持久、拉布不断，接头运动也会此起彼伏。

综上，香港社会自行“23条立法”的可能性很低，即使勉强立法通过，在各方角力之下，其质量也难以保证。如果一直苦等特区政府“自行立法”，只会让形势更加糟糕，导致问题愈演愈烈、直至积重难返。对此，我们必须有清醒的认识。

全国人大常委会将直接进行立法

虽然中央授权特区政府进行“23条立法”，但在特区政府回归23年后依然无法完成这一宪制责任、导致国家安全之门长期洞开的情况下，中央有权力也有责任收回这样的授权，在宪法和《香港基本法》规定的范围内，建立健全在港维护国家安全的法律制度和执行机制。这是全国人大决定直接进行香港国家安全立法的法理逻辑。

《香港基本法》规定，全国人大常委会可就限于国防、外交等不属于香港特区自治范围的法律，在基本法附件三中作出增减，由香港特别行政区在当地公布或立法实施。这就给出了全国性法律在香港实施的两种方法：

其一，特区政府在当地公布。1997年7月1日，时任特首董建华颁布行政命令，将列入附件三的8部法律进行公布，直接在香港实施。

其二，特区政府通过本地立法的形式，使之与香港香港的法律体系和政治文化相契合，更便于实施。但立法过程一般比较复杂，而且反对派会予以强力抵制。

香港暴徒一边高举美国国旗，一边践踏中国国旗（图/东网）

以《国旗法》、《国徽法》为例。1997年7月1日，全国人大通过决议，将这两部法律列入附件三。同日，香港临时立法会采取本地立法的形式，出台《国旗及国徽条例》，其中对践踏国旗、国徽的惩处措施予以明确。“修例风波”发生以来，已经有数名被告因为焚烧国旗、将国旗丢入海中而被判有罪，凸显了这部法律的重要作用。

2017年10月1日，《国歌法》在全国实施，11月全国人大常委会通过决定，将其列入附件三。此后，特区政府参考《国旗及国徽条例》模式，采取本地立法的形式，推动《国歌条例》在香港贯彻实施。

但这一法律在立法会遭遇反对派的重重阻击。《国歌条例草案》在2019年1月提交立法会首读和二读。相关的法案委员会其后召开了17次会议，历时超过50小时，仔细审议《国歌条例草案》的每一个条文。

2019年10月15日，立法会内务委员会选举新一届正副主席，民建联主席李慧琼由于志在竞逐连任，因此将主持会议权力交给郭荣铿，没想到在长达7个月的时间内，经过反对派连番拉布，仍然未能选出主席。直到立法会主席动用法律赋予的权力，指定财委会主席陈健波主持选举，才于5月18日选出李慧琼任主席。

香港立法会上演“全武行”，艰难选举出内务委员会主席（图/香港文汇报）

反对派拖延主席选举，正是为了阻碍《国歌条例草案》二读，企图让这个他们宣称的“限制言论自由”的“恶法”，随着本届立法会的结束而直接宣告失效。李慧琼当选主席后，也表示将优先处理《国歌条例草案》，预计5月27日恢复二读，使之尽快出台。

香港维护国家安全立法，反对派一直高度关注，在中央确定进行直接立法后，一旦需要香港采取本地立法的形式推进落实，必将会遭遇重重阻碍。因此，《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定（草案）》，对建立健全什么样的法规，以及执行机制都作出了明确，即一方面告诉香港需要执行什么样的国家安全法，另一方面又明确了香港应该如何去执行。这说明中央在进行立法前已进行了充分的研究论证，十分了解香港的法规制度，完全可以实现“无缝连接”。

据《环球时报》报道，南开大学台港澳法研究中心执行主任李晓兵称，《决定》经全国人大审议通过后即是最高权力机关通过的具有法律效力的文件，接下来可以由全国人大常委会根据《决定》开展具体的立法工作。《立法法》规定列入全国人大常委会会议议程的法律案，一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决，而全国人大常委会会议一般每两个月举行一次,通常都在双月的下旬，会期大致一周左右，如果有特殊的需要，经委员长会议决定可以临时召集常委会会议，这意味着“港版国安法”的立法程序最快可能在半年内完成。

届时，“港版国安法”将由全国人大常委会决定列入《香港基本法》附件三，直接在香港施行，省去了特区政府再进行“本地立法”的环节，既十分高效，又避免节外生枝。困扰内地和香港23年的“23条立法”问题，即将得到解决。

凸显解决香港问题的新思路

香港问题的核心并不是内地和香港的关系，而是国际战略博弈、大国利益角力——香港是美西方势力策动“反中乱港”、进而向内地输送“颜色革命”的桥头堡和前沿阵地，现在蹦跶在前台的反对派、暴力派分子，频频密会外国驻港领事馆高官、赴欧美进行游说汇报，背后的西方“金主”也若隐若现。

因而，就香港国家安全问题进行立法，要害是切断外部势力插手香港事务、操纵代理人从事危害国家安全行动的渠道，对香港暴力派产生釜底抽薪的效果，从而开辟中央治港的新境界。

从近几年来中央的一系列大动作，我们不难看出治理香港已经有了一系列新的理念、新的思路，其效果也不断累积显现。

一是既要授权更要收权。

就“23条立法”而言，以往总有“既然已经授权给香港，那么就只能依托香港来完成”的思路，目标奔着先占据立法会绝对多数再推动“23条立法”，结果从区议会到立法会选举，场场苦战未见进展，问题解决遥遥无期。此次转换思路、收回授权，由全国人大直接立法，取得了一锤定音的效果。

2017年特首选举结果（图/港媒）

今后，在类似特首选举等活动中，一旦特首选举委员会出现反对派力量掌控半数的情况，亦可依据《香港基本法》第四十五条“香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命”的规定，思考改变特首产生办法。

二是权衡中美摊牌的可能性，不惜一切代价来解决香港问题。

以前筹划解决香港问题，总会担心美国会采取强硬举措，包括根据《香港人权与民主法案》，取消香港的特殊关税优惠和进出口条件优待、对香港实施经济制裁、打击国际金融中心地位等，因此总会“投鼠忌器”。

不过，在中美经贸摩擦的大背景下，尤其是新冠肺炎疫情导致中美对抗持续加剧、美国全方位打压华为、新闻联播主持人连连揭批美国政客的情况下，中美关系正在快速降温。这种情况下，出手解决香港问题，可能带来的损失可以想象，也在承受范围之内，可以理解为避免长痛而必须忍受的短痛。

全国港澳研究会副会长刘兆佳21日在接受《环球时报》记者专访时表示，中央专门制定针对香港的全国性法律并放在《基本法》附件三在港实施，意在通过果断、强力的手段平息香港动乱，这充分显示出，为保护国家对港主权、防范特区管治权落入敌对势力手中，中央“将不惜代价，维护自己的基本利益和原则”。

刘兆佳分析称：

“此前，一部分人始终抱有幻想，认为中央政府害怕香港民意反弹和美国制裁，不会采取更果决的手段，因此他们无需付出很大代价就达到自己的政治目标”；“现在中国恰恰是以香港问题为例，向美国释放出明确信息：在涉及国家主权和政权安全的问题上，中国决不可能让步。这一强烈信号同样是对台湾当局和其他海外分裂势力的一种严肃警告。”

三是整合对港工作机构形成合力。

今年2月，国务院任免国家工作人员，全国政协副主席兼秘书长夏宝龙兼任国务院港澳事务办公室主任，原港澳办主任张晓明改办分管日常工作的副主任，香港中联办主任骆惠宁、澳门中联办主任傅自应兼任国务院港澳办副主任。夏宝龙、骆惠宁均非港澳工作系统成长起来的干部，这一任命体现了用人的新风貌，显示了治港的新理念新思路。

骆惠宁：决不能让香港成为国家安全的风险口。（图/香港中联办公众号）

香港《明报》评论称，这次调整显示中央更加重视港澳工作，港澳工作体制有重大调整。港澳办作为小组办公室会实体化、职能升格；港澳办及两个中联办实现一体化领导，有利于前后方协同。

四是进一步做实中央对香港的全面管治权。

香港回归23年来，由于内地长期秉持“井水不犯河水”的立场，尊重“两制”差异多于强调“一国”，造成了很多香港人心中只有“两制”而没有“一国”、只有“自由”而没有“义务”，甚至养成了“中央不能干涉香港事务”的想法。近些年来，香港教育、法律、司法、传媒等领域都染“毒”颇深，到了中央必须要出手、进行彻底根治的时候了。

持续1年时间的“修例风波”，充分暴露了香港的问题（图/新华社）

香港中联办转发紫荆杂志的文章称，中央在香港问题上长期保持了高度克制，在行政、立法、司法，人权、财权、事权等各个领域、各个环节的权力，并未充分行使或明示行使，加之反对派故意曲解，在部分港人中形成一些中央权力不必行使甚至不能行使的思维惯性。同时，对一些可以通过中央行使法定权力解决的问题，经由香港建制力量通过政治活动加以解决，反而造成被动。落实中央对港全面管治权既是中央的权力，也是中央的责任，对于维护国家主权、安全、发展利益以及保持香港繁荣稳定至关重要，同时也可以减少特区政府及建制力量所承受的压力。

文章给出了解决这一问题的几个思路：修改《香港基本法》，从维护国家主权、安全，以及维护行政主导等相关方面，着手讨论《香港基本法》的修改问题是未雨绸缪，防患于未然；就行使“中央指令权”确立相关的工作机制，或对依据基本法需要发出指令的事项明确向行政长官发出国务院令，在实践中形成工作机制；落实中央监督权，对经监督而不能在特区自治层级纠错的事项，应上升至中央政府发出指令及释法修法层级纠错，等等。

从中我们可以看出，全国人大关于香港国家安全的立法只是中央新治港方针的第一步，下一步中央治港方面还将采取一系列的有力举措，招招都会打到反对派的七寸。我们也可以预见，香港反对派及其背后势力一定会狗急跳墙，采取舆论抹黑、立法会拉布抗击、乃至鼓动民众上街“抗议”等多种形式进行阻击，未来维护香港繁荣稳定还有很多硬仗恶仗要打。

但笔者始终坚信，中央有坚定的决心、足够的力量、足够的法律工具来推进香港治理，督促香港完成“去殖民化”进程，彻底铲除暴乱的根源，实现真正的回归。

参考资料：

人民网评：《绝不容许香港成为国家安全的短板》；

环球时报社评：《全国人大版的香港国安法是保住“一国两制”的关键出手》；

紫荆杂志：《中央对港全面管治权应得到切实行使》；

张明：《关于香港基本法附件三所列全国性法律的若干思考》等。

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