【中国稳健前行】构建城乡基层治理新格局

编者按：突如其来的新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力现代化的一次大考。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，常态化疫情防控和经济社会发展“双统筹”稳步走向“双胜利”，彰显“中国之治”生动实践和显著优势。为进一步深入学习宣传贯彻党的十九届四中全会精神，更好坚持和完善中国特色社会主义制度，推动制度优势更好地转化为治理效能，中央网信办与求是杂志社共同组织“中国稳健前行”网上理论传播专栏，邀请思想理论界专家学者撰写系列理论文章，在求是网陆续推出，敬请关注。

内容摘要：基层治理作为国家治理的基础性环节，既是城乡居民社会生活共同体的“微细胞”，也是城乡社会网络的“微单元”。不仅关涉到党执政的群众根基是否稳固，也影响国家治理的基层运行是否稳健。基层治理是党联系群众的“最后一公里”，也是人民群众感知党的执政能力的“最近一公里”。我们必须深刻领悟城乡基层治理与国家治理、社会治理的内在逻辑，重视发挥城乡基层治理在疫情防控和经济社会发展中的重要作用，努力将制度优势转化为加快推进城乡基层治理体系和治理能力现代化的强大动能。

基层治理是国家治理体系和治理能力现代化的构成要素和重要基石，党的执政根基在基层，国家治理的神经末梢在基层，人民对美好生活的感知在基层。党的十九届四中全会《决定》提出“健全充满活力的基层群众自治制度”、“构建基层社会治理新格局”，精确指明了基层群众自治制度在人民当家作主制度体系中的重要作用，精准部署了构建基层社会治理新格局的重点任务和实现途径。

坚持党建引领，实现协同治理

党的领导是中国特色社会主义的最本质特征和中国特色社会主义制度的最大优势，也是打赢疫情防控人民战争、总体战、阻击战的根本保证。在抗疫最前线，各级党组织统揽的城乡基层治理机制迅速转化为指挥统一、整体联动、快速响应、执行有力的联防联控机制，党的领导迅速转化为社区疫情防控的政治保障，基层党组织迅速转化为疫情防控坚强堡垒，出现了抗击疫情中干部挺在前、党员上一线、党心聚民心、万众一条心的局面。实践证明，只有坚持党对城乡基层治理的全面领导，才能充分发挥中国特色社会主义的制度优势。只有找到了党建引领城乡基层治理的有效途径，才能更好发挥政府治理能力、激发社会协同能力、提升群众参与能力，实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动，构建协同治理格局。

习近平总书记强调：“党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松。”基层治理作为国家治理的基础性环节，既是城乡居民社会生活共同体的“微细胞”，也是城乡社会网络的“微单元”。既是城乡社会问题发生的“微源头”，也是城乡社会综合治理的“微系统”，不仅关涉到党执政的群众根基是否稳固，也影响国家治理的基层运行是否稳健。

首先要破解基层治理体制难题，构建“大党建”格局。各级党委要通过推动基层治理体制变革、均衡配置权责、调整利益格局、优化组织架构，破解党建引领城乡基层治理中涉及的体制、权力、利益等难题。

其次要探索以党组织为核心的网络化协同治理机制。明确城乡基层治理中各类主体的权责边界，搭建多方议事协商平台，强化党的领导、依法授权、规范运行，把基层党组织领导城乡基层治理核心地位法定化、内涵具体化、路径明晰化。探索创新党对基层行政组织、自治组织、群众组织、新社会阶层的领导方式，确保党对城乡基层治理的领导无空白地带、无缺位错位。

第三要健全系统完备的“强党建”能力提升机制。通过“固阵地”，加强党在城乡基层治理领域的政治保障、组织保障、资源保障；通过“提能力”，提升党在城乡基层治理中的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力。

坚持群众参与，实现共同体治理

群众参与基层治理，是中国特色社会主义民主政治的重要内容，也是尊重和发挥人民群众主体作用的有效方式。党的十九届四中全会《决定》提出了“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”，构建“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体。从主体、路径、目标三个维度勾勒了社会治理制度的内在逻辑和要素构成。在这场抗击疫情的人民战争中，保障“群众生命安全、人民身体健康”始终是国家决策的首要目标，“动员群众、依靠群众、为了群众、保护群众”始终是战疫行动的关键环节。正是因为我们坚持把党的领导、社会协同、群众参与转化为防控疫情的“聚合动能”，成功实现了城乡社区由常态化的社会治理“微单元”转型为紧急状态下的疫情阻击“防毒墙”，实现了常态下的“社区生活共同体”转型为“群防群治共同体”，从而彰显了“以人民为中心”共同体治理模式的强大威力。

基层治理是党联系群众的“最后一公里”，也是人民群众感知党的执政能力的“最近一公里”。党和政府各项政策能否在基层落地开花结果，关键在于是否坚持了“以人民为中心”的根本价值理念，是否做到了尊重民意、汇集民智、凝聚民力、改善民生，是否真正让人民群众成为基层治理的广泛参与者、最大受益者、最终评判者。

弘扬党密切联系群众的制度优势，创新群众工作机制。城乡基层治理不仅要保障党的组织机构全覆盖，更要通过有效的制度设计与机制创新，把党的领导根植于基层、植根于群众，始终做到为了群众、深入群众、相信群众、依靠群众、引领群众，提升基层党组织在群众中的影响力和号召力。

构建党领导下的基层治理共同体。要在城乡基层治理的政策制定与执行中充分体现党的意志，广泛吸纳群团、社会组织、人民群众的意见建议，回应人民关切、保障居民权益、激发群众参与，实现基层运转有章法、服务群众有资源、居民协商有平台、社会参与有渠道，构建“人人有责、人人尽责、人人享有”的城乡基层治理共同体。

构建群众权利保障机制。要保障群众依法参与城乡基层治理的权利，完善制度化渠道，激发内生动力，开发参与潜力，提升参与能力。要保障群众公平享有基本公共服务的权利，构建机构健全、设施完备、主体多元、供给充分、群众满意的城乡基层公共服务体系，加快推进城乡基本公共服务的标准化、均等化、优质化。围绕人民群众对美好生活的向往，精确识别公共服务的需求侧趋势，精准实施公共服务供给侧改革，补短板、强弱项、提质量，切实增强群众获得感、幸福感、安全感。

坚持法治保障，实现集成型治理

依法治国、依法行政是中国特色社会主义法治体系的基本原则。党的十九届四中全会《决定》提出“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”，其中“自治”是本色，体现了城乡基层治理的本质属性和法定属性，影响着城乡基层社会的活力能否迸发；“法治”是主色，体现了城乡基层治理的工具属性和时代属性，决定着城乡基层社会的秩序能否维护；“德治”是亮色，体现了城乡基层治理的价值属性与特有属性，影响着城乡基层社会道德能否规范社会行为，促进社会和谐。只有清晰认知城乡基层治理中自治活力、法治秩序、道德规范相契合的源生内需与契合机理，才能通过角色定位、功能优化、政策调适和文化塑造，实现“三治融合”的集成型治理。

自治、法治、德治都是现代城乡基层治理的重要路径，但“三治融合”并非静态的简单叠加，而是要通过机制创新实现互动贯通，共融共生。

第一，健全充满活力的基层群众自治制度体系，提升基层民主的质量。要依法明确基层群众性自治组织的职权范围和规模，推行城乡基层公共事务准入制度和负面清单制度，确保其高效履行主责主业，实现减负增能。着力推进基层民主的制度化、规范化、程序化，依法保障居民参与选举的权利、表达需求的权利、维护利益的权利、提高基层民主的质量。

第二，健全公平正义的基层依法治理制度体系，提升基层法治的能量。要加快修订完善相关法律法规，为基层群众自治组织依法履职提供明确法律依据。提高基层干部群众用法治思维和法治方式解决社会问题，化解社会矛盾，维护社会秩序的能力。积极探索新时代“枫桥经验”的升级版和“市域社会治理”的创新版，努力将矛盾防治在源头、化解在基层。严禁基层治理中违法凌人等现象，努力让基层群众在每一部法律法规的制订中都能感受到公民的尊严，在每一次执法行为中都能看得到程序的正义，在每一件司法审判中都能感受到制度的力量。

第三，健全守正创新的德治制度体系，提高基层德治的含量。要大力发掘中华优秀传统文化中的正能量，充分继承革命文化的好传统，牢牢把握社会主义先进文化前进方向，培育城乡居民向上向善向美的社会风尚，凝聚社会向心力，促进社区认同走向社会认同。积极践行社会主义核心价值观，养成城乡居民文明、科学、健康的思维习惯和生活方式。建立健全社会道德评议机制和居民社会信用征信机制。激励城乡居民自觉约束社会行为，遵守社会秩序，恪守社会信用。

坚持科技支撑，实现智能型治理

科技支撑是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。十九届四中全会《决定》要求，充分运用现代科技和信息化手段提升社会治理整体效能，为我国社会治理体系注入了新内涵。这既是我国科技创新推动社会变革的必然，也是社会治理适应大数据时代信息革命大趋势的应然。

在这次疫情防控阻击战中，“健康码”、5G防疫智能机器人、远程诊疗“数据云”、公共服务“云平台”等大数据、人工智能新技术的应用发挥了很好的“精密智控”作用。不仅有利于超越时空局限为群众提供个性化、多样化、智能化的服务，也有利于通过数据共享促进社会沟通达成社会共识；不仅有利于通过数据分析识别疫情风险，提升预警能力，还有利于拓展群众参与空间，增加社会凝聚，提升社会向心力。

一是要搭建城乡基层智慧治理云平台。大力推进“大数据+基层治理”，扎实推进共享型“城乡基层治理公共资源大数据平台”建设。二是要整合城乡基层社会安全监控系统。提升社会风险识别、预警、应对的智能化水平。三是要持续加强智慧社区、智慧小区建设。加快人工智能、大数据、5G、区块链等与社区治理和服务体系的深度融合，实施“互联网+社区”行动。努力实现服务主体的多元化、服务对象的多样化、服务方式的智能化、服务内容的精准化、服务质量的标准化、服务机制的协同化。

自打响疫情防控阻击战以来，习近平总书记多次专程深入城乡基层社区调研指出“要着力完善城乡基层治理体系，夯实社会治理基层基础，推动社会治理重心下移，构建党组织领导的共建共治共享的城乡基层治理格局”。我们必须深刻领悟城乡基层治理与国家治理、社会治理的内在逻辑，重视发挥城乡基层治理在疫情防控和经济社会发展中的重要作用，努力将制度优势转化为加快推进城乡基层治理体系和治理能力现代化的强大动能。

（作者：姜晓萍 四川大学公共管理学院党委书记、教授）