赵华胜：上合组织如何在抗疫中发挥更大作用？

【文/中国论坛特约专家 赵华胜】

在这次新冠病毒大流行中，上合组织的所有成员国、观察员国和对话伙伴国无一幸免，这挑起了上合组织应在共同抗疫中发挥什么作用的话题。

一个许多人也许不太了解的事实是，在上合组织的合作议程中，防疫是很重要的一项，一直受到很大的重视。

早在2007年，在上合组织第六次政府总理会议上，温家宝总理就提议要加强边境地区传染病防治合作。2008年，根据俄罗斯的建议，上合组织在莫斯科召开了首次成员国卫生防疫部门领导人会议，专门讨论防治传染病问题。此后，这个会议成为以防治传染病为主题的专门机制，每两年左右举行一次，到2017年共举行了5次。2009年，上合组织发表了《上海合作组织地区防治传染病联合声明》，规划了防疫合作的重点方向和方式，包括加强卫生应急合作，完善边境等地区的传染病的流行病学监控体系，及时透明地交换传染病暴发信息，开展合作研究，在药品、诊断设备、医疗器械和疫苗等方面相互提供支持等。2010年，根据中国的倡议，召开了首届上合组织卫生部长会议。2013年，根据中国的建议，制订和通过了《上海合作组织成员国传染病疫情通报方案》。最高峰是在2018年的青岛峰会上，上合组织首次以成员国元首的名义发布了《关于在上海合作组织地区共同应对流行病威胁的声明》，从而将防治传染病提高到了上合组织合作议程的最高层次。声明认为在上合组织地区存在爆发流感、鼠疫、严重急性呼吸道综合征（SARS）、出血热、霍乱及其他严重传染性疾病的可能，并为此感到深切的忧虑。声明表示要进一步完善多边合作机制，保障各国做好应对传染病威胁的各项准备，建立可靠信息的交流机制，提升各国及时防治流行病突发情况的潜力，开展联合科学研究、研发新的传染性疾病诊断和预防药物，等等。

不过，尽管上合组织对防治传染病如此重视，并出台了一系列合作措施，但在这次抗疫中，上合组织的存在感却不强。当然，在新冠疫情爆发后，上合组织成员国相互支持，通报情况，提供物资援助，互派医务人员前去帮助，上合组织秘书处也积极活动，与各成员国保持沟通，组织社会捐助，4月1日上合组织举行了医务视频会议，5月13日又举行了非例行外长会议。不过，总的说来，上合组织在这次抗疫中的作用不甚显著，低于许多人的预期。

这有几方面的原因。

这次抗击新冠疫情的一个突出特点是国自为政，国际和地区组织被边缘化，尤其是在初期阶段。从这个角度说，上合组织的表现也属正常。

上合组织自身也存在一些能力上的弱点。其实这也是一个老问题，那就是政治性宣示有余，而执行力不足。有好的规划和设想，但在落实上较为欠缺，事实上，许多已提出的合作措施在这次抗疫中没有充分表现出来。

上合组织没有可支配的公共资金和物质资源，它既没有可能向成员国提供物质援助，也没有可能拨出资金帮助成员国恢复经济。在这一点上，它与欧盟不能相比。

上合组织没有“权力中央”，它的最高权力机构是元首理事会，但元首理事会一年只开一次。上合组织不享有多少成员国让渡的权力，在元首或总理理事会不召开的情况下，它不能独立做出重大决定。它的常设机构秘书处只是一个行政机关，不是权力机构。

这些都限制了上合组织在应对突发疫情中的发挥。即使是未来，也不能期望它在类似的事件中起到中心作用，这是不现实的过高期望，因为它没有这种功能。

不过，这不是说上合组织不能有所作为，也不是说它没有可改进之处。

上合组织防疫合作的功效不只在疫情期间，其实，它更重要的工作是在平时。上合组织已有一系列合作规划和构想，问题是能否得到真正落实。如果这些措施能够落实到位，那就将是合作防疫的重大成绩，在疫情突发时合作也会顺理成章。防治传染病合作将是今年上合组织圣彼得堡峰会的重要议程，相信这次峰会将会拿出新的合作规划和措施，但更重要的是要有一套保证其落实的制度。

上合组织的一个重要功能性问题是缺少应急机制，难以在重大突发事件发生时做出应有的反应。尽管上合组织宪章有关于非例行会议的规章，但这尚不是应急制度。过去这些年一再显示，在发生重大突发国际事件时，上合组织因其制度设置，它通常仍是按日常状态运行，与正在发生的重大事态若即若离。它通常所做的就是由秘书处做出回应，但秘书处的声明仅是一种一般性表态，不是成员国的集体决策和协调行动，对事态影响不大，这也使合组织显得似乎缺位，影响了上合组织的威望。上合组织需改变这一状况。在当今“黑天鹅”事件几乎已成常态的情况下，在突发重大事件下的表现已成为显示和检验地区组织的作用和能力的重要方面。因此，上合组织亟需形成应急反应制度，这不是权宜之计，而是长期发展需要。应急制度是一套涉及多个方面的机制系统，需要进行认真研究和大量配套措施。但作为临时性的第一步，首先要使上合组织在发生重大突发事件时启动起来。应简化形式和仪式，不拘常规，工作风格，效率优先。可考虑赋予年度轮值主席国以特别责任，在发生重大突发事件时，主席国有责任牵头提出倡议，包括建议举行各种级别的磋商会晤，沟通思想，协调政策，采取决定，使整个组织活动起来。只有首先活动起来，才能显示它的存在，并发挥作为地区组织的作用。