于洪君：历经磨难，俄罗斯宪法仍在路上

1993年12月12日，俄罗斯新宪法历经磨难，终于问世。根据这部宪法，俄罗斯是一个采用共和政体、实行联邦制的民主、法制国家。俄罗斯联邦与俄罗斯两个国名意义相同。人、人的权利与自由是最高价值。承认、遵循、捍卫人与公民的权利和自由是国家义务。全民公决和自由选举，是人民权力的最高的和直接的表现。新宪法规定，俄联邦实行立法、执行、司法三权分立原则。国家承认意识形态多样性、政治多元化和多党制。任何意识形态不得被确立为国家的或强制性的意识形态。社会团体在法律面前一律平等。禁止成立目的或行为旨在以暴力改变宪法制度基础、破坏俄罗斯联邦完整性、破坏国家安全的社会团体。禁止建立军事性组织，禁止煽动社会、种族、民族和宗教纠纷。任何宗教不得被规定为国家的或强制性的宗教。

俄联邦国家权力的机构设置、权限划分、运行原则及相互关系，就是以这样一些思想为指导的。叶利钦就是凭借这部宪法，在执政的最后七年实现政局基本稳定的。

总统作为宪法制度保障人拥有巨大权力

1993年宪法通过后，国际社会普遍认为，俄罗斯已经成为不同于美国的总统制国家。就国家权力设置而言，俄罗斯有些像法国，但总统的权势大于法国。

根据这部宪法，俄罗斯也不设副总统。总统以普遍、平等、直选方式经秘密投票选出，任期4年。凡年满35岁，在俄境内居住不少于10年的俄罗斯公民，均有权当选总统。但同一人不得连任总统两届以上。总统因辞职、健康原因不能行使职权或被罢免，可提前卸任，由政府总理代行职务。此后三个月内举行新总统选举。代总统无权解散国家杜马，无权确定全民公决，也无权提议修改和补充宪法。

根据这部宪法，俄联邦总统作为国家元首，是国家武装力量最高统帅，是宪法、人和公民的权利与自由的保障人。总统按照宪法程序，采取措施以维护宪法和主权，维护国家独立和完整，保证国家权力机关协调运转并相互配合。总统根据宪法和法律确定国家内外政策基本方向，在国内国际代表俄罗斯。

俄罗斯总统的巨大权力，集中表现为人事任免权和重大事项决策权。根据宪法，总统有权：征得国家杜马同意，任命联邦政府总理、接受政府辞呈；主持政府会议；向国家杜马提出联邦银行行长人选和解除其职务；提出联邦宪法法院、最高法院、最高仲裁法院院长和总检察长人选；根据总理提名任命副总理和部长；组建和领导国家安全会议；组建总统办公厅；任命和解除总统全权代表；任命和解除武装力量高级指挥官；与两院协商任命驻外代表；确定国家杜马选举或解散杜马；依法规定确定全民公决；向国家杜马提出法律草案；签署和颁布法律；向联邦议会发表年度咨文；利用协商程序解决权力机关的分歧等。

此外，总统还有权：中止各联邦主体发布的违反联邦宪法和法律、违反俄联邦国际义务和公民权利与自由的文件；主持对外关系，开展谈判并签署国际条约；解决提供国籍和政治避难、实行赦免问题。在联邦遭受侵略或面临侵略威胁时，依法在联邦境内或部分地区实行战时状态、紧急状态，或发布在全境具有约束力的命令和指示。

关于弹劾和罢免总统，新宪法严格规定：总统只能由议会上院即联邦委员会罢免，但要以下院即国家杜马提出的关于总统叛国或从事其他重大犯罪活动的指控为依据。而国家杜马的指控，须附有最高法院关于总统犯罪的判结书和宪法法院并于指控符合法定程序的判结书。

从程序上说，杜马指控总统犯罪，须有1/3以上成员提出动议，并有2/3议员支持。联邦委员会最后决定罢免总统，也须有2/3的支持票，并要附有国家杜马的结论。联邦委员会关于罢免总统的决议，须在杜马提出指控后三个月内做出。否则指控视为无效。由于这些规定，俄罗斯议会事实上很难弹劾和罢免总统。

既相互协调又彼此制衡的国家权力设置

根据这部宪法，俄联邦议会为常设性的立法机关，分上下两院。上院称联邦委员会，由各联邦主体（各共和国、边疆区、自治州、自治区、州、直辖市）的国家权力代表机关和国家权力执行机关各派1人组成。下院称国家杜马，由450人组成，任期4年，普选产生。同一人不得同时为上下两院议员。但首届联邦委员会和国家杜马任期为两年。

按照宪法和相关法律，联邦委员会和国家杜马分别开会，但必要时可举行联席会议，以便听取总统和宪法法院院长的报告，或听取外国领导人演说。两院会议均公开举行，但在议事议程规定的情况下，可以秘密开会。如果宪法法院未有特别规定，两院决议获得简单多数票即为通过。

根据宪法，俄罗斯联邦委员会管辖范围包括：批准联邦主体间的边界变动；批准总统关于实行战时状态和紧急状态的命令；解决在境外动用武装力量的问题；确定选举和罢免总统的问题；任命联邦宪法法院、最高法院、最高仲裁法院的法官；任命和解除联邦总检察长职务；等等。

国家杜马管辖范围主要包括：对总统任命总理进行表决；解决对政府的信任问题；宣布大赦；对总统提出指控等。如果杜马三个月内两次对政府表示不信任，或政府要求杜马解决对其信任问题而杜马表示不信任时，总统既可解散杜马，做出举行新的选举决定，也可接受政府辞职。但杜马不得在选出后第一年内，或对总统提出指控而上院未做决定之前被解散，也不得在俄联邦全境实行战时状态或紧急状态、或总统任期届满前6个月内被解散。

根据这部宪法，年满18周岁且有选举权的俄罗斯公民，均可当选杜马议员。杜马选出后第30天举行首次会议，但总统可以在此之前召集杜马会议。议员按专职原则行使职权，除教学、科研和其他创造性活动外，不得从事其他有酬活动，不得在各联邦主体国家权力机关任职，不得成为地方自治机关代表。

这部宪法规定，俄联邦立法动议权属于总统、议会两院议员、联邦主体立法（代表）机关。宪法法院、最高法院和最高仲裁法院，可就其管辖问题提出立法动议。但提出关于税收、收费等问题的议案，应附有政府意见。也就是说，此类议案须经联邦政府同意，方能提出。一般情况下，上述议案获得简单多数即为通过。

围绕立法程序、上下两院关系以及议会与总统、总统之间的关系，宪法做了非常严格的规定。譬如：杜马有关预算、税收、集资、财政、外汇、信贷、海关、货币政策以及涉及国际条约、国家边界、战争与和平的法律通过后，须在5天内提交联邦委员会审议。联邦委员会以多数票表示赞成，即为通过。如果联邦委员会14天内未予审议，此法亦为通过。如果上院否定该法，两院要成立协商委员会，消除分歧后下院再审。下院重审时须有2/3多数表示赞成，方为重新通过。

议会两院通过的法律，要在5天内呈送总统批准。总统须在14天内签署并予以公布。被总统否决的法律，上下两院根据宪法规定程序重新审议。重新审议时，如两院均有2/3的多数表示赞成，该法即为通过。总统须在7日内签署并予以颁发。

最高执行权力与司法权力的机构设置与职权划分

根据这部宪法，俄罗斯联邦政府为国家最高执行权力机关。政府总理由总统任命产生，但须征得国家杜马同意。总理候选人须在总统当选或总理辞职后两周内提出，杜马否定候选人后，则须一周内提出。杜马当在总理候选人提出一周后进行审议。如果杜马三次否则总理人选，总统可自行任命总理并解散杜马。总理被任命一周后，须向总统提出关于联邦执行权力机关构成的建议，并向总统提出副总理、部长人选。联邦总理根据联邦宪法和法律以及总统命令，规定政府活动的方针并安排政府工作。

这部宪法规定，政府总理可以辞职，总统既可接受也可拒绝。当杜马以超出议员总数的多数票对政府表示不信任时，总统可宣布政府辞职，亦可拒绝杜马决议。如杜马三个月内再次对政府表示不信任，总统或宣布政府辞职，或者解散杜马。当总理要求杜马解决对政府的信任问题时，杜马如果拒绝表示信任，总统当在7天内做出政府辞职或解散杜马的决定。政府辞职或被中止职权时，总统可委托它继续工作，直至新政府组成。

这部宪法同时规定，俄罗斯的司法权相对独立。审判权只能由法院行使。不许成立特别法庭。年满25岁，受过高等法律教育，有5年以上法律工作经验的公民可成为法官。法官独立，不得随意撤换，人身不受侵犯，只服从宪法和法律。法庭案件须公开审理，在宪法和法律规定的情况下，也可秘密审理。诉讼活动须经双方辩论，并要在平等基础上进行，要有陪审员参加。除法律规定情况外，不得缺席审判。

按照此宪法，联邦宪法法院由19名法官组成。其职权包括：根据总统、议会两院、两院1/5成员、联邦政府、最高法院、最高仲裁法院、各联邦主体立法和执行权力机关的要求，裁定联邦法律以及总统、议会两院、政府的规范性文件是否合乎宪法；裁定各共和国宪法、各联邦主体的法律和其他规范性文件、联邦国家权力机关和联邦各主体国家权力机关以及后者相互之间的条约、俄联邦签署但未生效的国际条约等是否合乎宪法。此外，宪法法院还可能解决联邦国家权力机关之间、联邦国家权力机关与各联邦主体国家权力机关以及各联邦主体内部国家权力机关之间的争端。

宪法法院还可根据公民投诉或应法院要求，审核侵犯公民宪法权利和自由的具体案件中适用或应予适用的法律是否合乎宪法的问题。也可根据总统、议会两院、联邦政府、各联邦主体立法权力机关的要求，解释联邦宪法。还可根据议会两院要求，就总统叛国罪或其他重大犯罪指控做出结论。宪法法院认定违宪的法律文件或其条款，没有法律效力。宪法法院认定不符合宪法的国际条约，不得生效。

俄联邦检察机关实行统一的集中领导。下级检察长服从上级检察长。各级检察长服从总检察长。总检察长由议会根据总统提名任命。各联邦主体的检察长由联邦总检察长与联邦主体协商任命。其他检察长由总检察长任命。

宪法拥有自我保护功能，不得随意修改和补充

根据这部宪法的自身规定，对俄联邦宪法进行修改和补充，程序十分复杂。联邦总统、联邦委员会、国家杜马、联邦政府、联邦各主体的立法（代表）机关、不少于1/5的联邦委员会成员或国家杜马成员，可以提议修改或重审宪法条款，也就是说，只有这些机关或人员才拥有修宪动议权。

宪法同时规定，联邦议会不得重新审议关于宪法制度基础、关于人和公民权利与自由等条款。如果重新审议这些条款的议案得到议会两院3/5的赞同票，那就要召开宪法会议。宪法会议或是确认宪法不得修改，或是制定新宪法。由此产生的新宪法草案，须由宪法会议以2/3之票数予以通过，然后交付全民投票。如果半数以上选民参加投票，投票者中半数人表示赞同，新宪法即为通过。对宪法其他内容的修改，也须按照联邦法律规定的程序进行，并且只有在2/3以上的联邦主体立法机构批准后，方能生效。

世界上没有一成不变的事务，俄罗斯尤其如此。后来，俄罗斯实际上多次修改过宪法。例如，梅得维杰夫担任总统期间，总统任期由每届4年改为6年。克里米亚半岛回归俄罗斯时，宪法关于联邦主体的规定也有调整。有关国家杜马选举的宪法规定，也曾做过调整。这些调整，总的说来均未涉及宪法制度的根本原则。

今年1月10日，普京总统向国家杜马提出了宪法修正案。此案涉及到宪法制度的指导思想、俄罗斯的历史认知、俄罗斯语言文化的地位、俄罗斯经济和社会发展方向、俄罗斯在国际事务中的作用等一系列重大问题。由于普京拥有绝对权威，其修宪提案在很大程度上反映了俄罗斯社会的主流意愿，因此，3月11日，国家杜马三读（最后一读）审议此时案，在426名（缺席24人）参会议员中，居然没有反对票。除43张弃权票外，其余均为赞同票。

更有意思的是，杜马审议此案时，一位女议员临时提出的取消总统任期限制的提案，同时获得通过。普京当天在杜马发表讲话，表示他本人不同意在宪法中取消关于总统任期限制的规定，但同时也流露出宪法修订后，他可能再度参选的明确意向。国际社会对此至今热议不绝。

根据俄罗斯法律，俄罗斯宪法修正案在杜马三读通过后，需要交联邦委员会进行表决，此后还要征得2/3联邦主体立法机构的支持。完成这些程度后，再经宪法法院审查，最后提交全民公决。全民公决时间为2020年4月22日。如果参与投票的公民半数以上表示支持，修宪即为成功。

众所周知，进入3月后，肆虐全球的新冠疫情在俄罗斯迅速蔓延。同许多国家一样，抗击疫情冲击成了普京政府的首要任务。3月25日，普京不得不宣布推迟举行宪法公决。由于宪法公决何时举行不得而知，俄罗斯宪法此次重大修改，可以说还没有最后完成。

俄罗斯宪法修改仍然在路上！

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