而立之歌②｜王安德：土地批租的“破冰”效应

**【编者按】**1990年4月18日，党中央、国务院决定开发开放浦东，浦东的历史自此掀开了新的一页。为什么是浦东？浦东30年来的成功实践带来了哪些启示？上海市社会科学界联合会、中共浦东区委宣传部联合制作“而立之歌”12集系列短视频，带领我们一起探寻浦东开发开放30年“创新之钥”。

第二集：土地批租的“破冰”效应

采访嘉宾：王安德（时任上海市土地批租办副主任、陆家嘴开发公司首任总经理）

土地批租面临的三大障碍

主持人：1980年10月3日，解放日报头版刊发了一篇题为《十个第一和五个倒数第一说明了什么？——关于上海发展方向的探讨》的署名文章，引发了广泛关注。一时间，“改革开放大潮下的上海将往何处去”成为当时1100万上海人的时代之问。

作为中国最大的工商业城市，当时的上海承担着全国财政的1/6，国民生产总值的1/9。如此形势下，上海要实现经济的腾飞，还能从哪儿挖掘出潜力呢？“端着金饭碗讨饭”，这是当年形容上海的一句俗语。而土地资源可谓上海最大的“金饭碗”。正是对土地批租的成功运用，为浦东开发早期的顺利推进提供了宝贵的支撑。但当时，这一制度从无到有却面临各种障碍。

王安德：“土地使用制度改革”，是一个比较完整的名称，我们一般俗称就叫“土地批租”。当时，推行这项改革面临的障碍主要有三条，一条就是在土地使用上面，国家法律不允许任何组织和个人出售、出租土地。第二个是观念上，特别是在上海，很多人一讲到“租”字，就跟租界连在一起。另外一个困难是没有市场信号，国内全部在计划经济下面划拨土地划拨，房屋都是建完以后分配的。所以，从法规上、观念上和市场机制上都是零。

实现破冰的“3+1”支撑

主持人：土地使用制度改革迫在眉睫。可是，土地批租没有先例而且面临巨大障碍。那上海（浦东）是如何从法规、观念和市场机制上实现“破冰”的呢？

改革开放，不仅要大胆试、敢于闯，而且要有理有据。又一次，上海走在了全国的前列，在土地使用制度改革上，研究发现了“3+1”的支撑。

王安德：第一，我们研究了当时世界各地通行的物权法中关于所有权的概念。所有权里面，实际上有四个附加权，包括了占有、使用、受益和处分。我们的宪法规定土地归国家所有，它强调的是所有权。四个附加权应该可以分别地做出一些规定性的动作。这是一个最重要的支撑。

第二个支撑是，那个时候已经有了一个《中外合资经营企业法》，已经允许中方企业拿土地来作为股权投入，而且可以从股权当中分到利益。

第三个支撑是，我们还研究了世界上十几个国家土地使用权的法规，他们通常也把所有权和使用权分开。这些研究为以后法律上把物权的概念分开，找到了依据。

还有一个支撑是什么？就是马克思主义的地租理论，它说在土地公有制的情况下，政府可以收取合理的地租。

所以，这个“3+1”的支撑是我们突破的一个最大困难，或者是障碍，使得大家脑子豁然开朗，找到一个方向。

“土地批租”的作用和意义

主持人：1988年8月8日，虹桥26号地块50年使用权以2805万美元的价格被转让。这是上海首次试点土地批租制度，更是新中国历史上第一次以法规为保障，通过国际招标成功转让土地使用权，这标志着新中国土地真正成为重要的生产要素在市场流通，开启了我国土地使用制度深刻变革的序幕。

王安德：“土地批租”的作用和意义，我认为归纳起来主要有两条。

第一条，土地，作为一个生产资料和要素，回归到市场经济的本来位置、本来面目。这样就创造了一个机制，这个机制可以把国际资本、国际运作的法规，把里面的生产资料和经济价值，实现市场化。这是这次土地使用制度改革最本义的东西。我们开发的本意是找回“金饭碗”的价值。这个“金饭碗”本身不是要装多少钱，而是要把“金”，它的这个特色，它自身的价值，找出来。

第二个是积累资本，为城市发展提供动力。土地使用制度改革为我们上海的城市发展、浦东发展、陆家嘴建设，创造了一个机制性的条件，使得我们在这个过程中游刃有余，把一个最美好的城市贡献在大家面前。

主持人：浦东开发开放从其定位来说，从来不局限于一城一隅。土地批租并非始于浦东开发开放，但是它从点的改革，从几块地的改革，变成一个系统的体制，却正是由浦东改革的大潮推动并形成的。一个创新，只有从点到面、从举措到制度，具有可复制、可推广性，才能产生巨大的改革效应。土地批租的“破冰”效应也正在于此。