潘攻愚：特朗普“断粮”世卫，暴露了家中缺粮的窘境

【文/观察者网专栏作者 潘攻愚】

美国当地时间4月14日下午，是新冠状病毒疫情在美国蔓延进入到一个“历史节点”的时刻。18点左右，约翰·霍普金斯大学发布最新数据，显示全美确诊病例突破了60万大关，如果说这个数字是当天疫情发展曲线推演的必然结果，那么一个小时之后，特朗普在白宫记者会上官宣暂停资助世界卫生组织，还是稍微让人感到有些诧异。

以近乎“经济制裁”的方式把疫情防控不利的锅甩给世卫组织（以下简称WHO），特朗普的这个操作带有某种程度的“反差萌”：他号称自己年薪1美元，却要给年薪17.2万美元的世卫总干事割席断供。然而现实地看，他这个表态，依然还是有相当程度的“底气”的。

首先，美国是WHO的最大资金来源国，但同时又拖欠了近2亿美元的会费；其次，WHO官方数据显示，美国需要向WHO交纳的“评定会费”（assessed contribution）占到各成员国总量的22%，几乎是排名第二至第四位的中国、日本、德国三国的总和。也许特朗普有理由说，拖欠的会费和美国的预算年排期有冲突，而且已经向WHO交纳了一部分按美元评定的会费，但无论如何，美国拖欠的这部分WHO款项，占到了总会员国拖欠额度的70%左右。

特朗普指责WHO对美国分享信息不够，但2月份他在干什么呢？美国网友在社交网络上绘制了他的2月份日程表：在家睡觉，打高尔夫，举办各种选举筹款酒宴，组织“让美国再次伟大”选民集会……

债主与债户的“主奴辩证法”，再加上美国本来就是WHO最大金主这样一个事实，让特朗普可以适时地见机行事，向谭德塞叫板，甩锅附带示威。不妨开启特朗普式的商人算计模式：美国向WHO的人均资金贡献度是中国的几乎12倍，那么WHO每向中国分享一条信息，就应该对等给美国12条，但“WHO没有向美国及时分享疫情信息，没有及时提供防疫政策建议”，那么这一个月多以来一直和WHO龃龉不断的白宫，宣布把隔空嘴炮升级为实质性断粮，对“懂王”特朗普来说，貌似很合情合理。

WHO的钱都是哪里来的

在此有必要稍微阐述一下WHO的经费构成。和联合国安全理事会和儿童基金会等其他组织一样，WHO按照会员国的财富和人口状况计算评定会费，而且是每两年核定一次预算，重新计算每个国家应缴的评定会费。

进入21世纪以来，美国在这一项经费贡献上一直独占鳌头，兢兢业业地奉献总的五分之一到四分之一不等的评定会费，而我国由于国力的上升，按照最新一次WHO双财年的评定，占比首次超过了10%。而且笔者需要再着重说一句，美国在联合国很多下属机构下面经常以“老赖”的面目出现，拖欠会费是常事，但是在特朗普当政之前，给WHO掏钱倒是一贯爽快。作为WHO的主要组建倡议者，美国一直把WHO当做彰显自己医学卫生科学之昌盛，为全人类健康谋福利的一块金字招牌，经常拖欠会费的其实是非洲一些比较穷的国家，如中非、乍得、冈比亚和一些经常闹内乱的中东各国。

WHO的经费来源，最值得研究的其实并非评定会费这一项，而是另外的捐款（donation），因为这一部分数额弹性大，来源广，敏感度高。捐款额度超过评定会费的其实不止美国一家，还有日本、德国等等，但后者这一部分是前者三倍多的，美国独此一家。上一个双财年，美国各种基金会和民间组织给WHO的捐款就达到了7亿2千万美元，其他四常国家再加上日本，在这个款项上也只能勉强达到美国的一半，所以我们不得不叹服美国民间向国际端的物质性输出能力。

如果我们把评定会费和捐款这两项拿出来做一个曲线图，就会发现虽然两者近些年都水涨船高，但占比在过去20年却发生了重大变化。2001财年，评定会费占到了WHO资金来源总额的接近60%，而到今天，这个数字却变成了23%，这意味着总的捐献占比几乎翻了一倍（从40%升到了78%）。以笔者愚见，这是私人资本全球化在过去20年来自我提升和强化的突出表征之一，但限于主题和篇幅，不在本文的讨论之列。

WHO内部“美元霸权”的松动

在查阅WHO评定会费规则的时候，有一项表述极为值得注意：

如会员国年评定会费总额为20万美元或更多，则会费一半按美元评定，一半按瑞士法郎评定。如会员国年评定会费总额低于20万美元，会费应全部按美元评定。

WHO的预算按照美国和瑞士法郎进行双货币结算不是一开始就有的，而是始于2014-2015双财年，之前则完全按美元结算。这个做法，主要针对的是WHO收入和支出货币不匹配的问题，此现象在2008年全球金融危机之后愈演愈烈，最终倒逼WHO在2014不得不重新审计，进行财务改革。

WHO的总部设在瑞士日内瓦，长期以来工作人员的吃穿住行，以及总部的硬件翻新都需要以瑞士法郎结算（比如2006年正式启用的总部大楼造价为6600万瑞士法郎），但不断增加的额外预算主要来自捐款这一项，美国又是捐款大户，这导致货币不平衡增加，瑞士法郎对美元的汇率波动直接决定了WHO钱袋子实质上是鼓还是瘪的。2013年，WHO总的财政支出相当于12亿美元等值的瑞士法郎，但总的会费却只有9.49亿美元，剩下的捐款则主要靠美元结算。

但美元的购买力在过去20年呈不断下降趋势，至WHO财政改革之前，美元购买力缩水了35%左右。笔者以浅薄的经济学知识勉强作如下类比：原来日内瓦的一个鸡蛋一块钱，WHO职员的工资十年涨了150%，大家拿着同样的津贴高高兴兴准备去买1.5个鸡蛋的时候，却发现鸡蛋的价格涨到了两块钱一个，这样，要买一个鸡蛋不得不再自掏腰包补一部分差价。严峻的货币风险形势下， 曾经让WHO一度决定完全抛弃美元，直接改用100%的瑞士法郎结算，这么搞的话，支出不平衡会被完全抹掉，也就不用考虑因为美元和瑞士法郎汇率的剧烈变化而导致的可能重新结算的窘境。

完全以瑞士法郎结算的草案出台后，欧洲各国尤其是欧元区国家拍手称快（事实上，草案背后的监督咨询委员会的主要推手很多都来自英法德三国），但世卫组织190多个成员国，南美、非洲绝大多数国家都把本国的货币购买力和美元挂钩，紧盯美元汇率，所以对该草案群起而攻之。最后表决的结果采取了折中方案，是美元和瑞士法郎各占50%，这种汇率风险对冲模式，从2015年开始正式实施直到现在。

总部不在美国的大型非政府跨国组织，WHO曾经是美元的唯一一个“自留地”

而且我们可以注意到，在联合国下属的各个组织中，总部不在美国本土的，原本只有WHO预算完全按照美元结算，但美元最终还是丢掉了这一块原本百分百属于自己的阵地。

想长臂管辖？WHO有的是“手铐”

观察者网众多网友在“特朗普宣布暂停WHO资金”新闻下面的评论中，提到这有可能是美国退出WHO的前兆，这个判断目前仍为时过早，但也并非完全不合理。美国退出联合国教科文组织之前，双方就会费问题就打了很长时间嘴仗，为美国的退出埋下了伏笔，以色列问题不过是当时的直接导火索。

这个伏笔同样出现在美国与WHO的关系上，我们注意到，早在新冠病毒疫情在美国大规模蔓延之前，特朗普就已经宣布准备在下一个WHO双财年大幅度削减评定会费，准备从上一年度的1.23亿美元锐减至5800万美元，当时就遭到了全美医生协会（AMA）的严厉谴责。

而且不少政论家早已经指出，削减WHO评定会费，是特朗普“美国优先”策略下的“国际道义边界收缩”的重现。特朗普执政团队已经意识到，美国在WHO的话语权逐年被稀释成为了不争的事实。与国际货币基金组织不同，WHO并没有采用加权投票制，而是成员国一人一票，且不单独对某些大国设特别否决权；而且从组织架构上，WHO奉行的是比较典型的超主权形态组织的三级行政体制，总部、区域代表处和国家代表处有点类似周天子的“分封制”，而非“编户齐民”一通到底的郡县制，总部和区域办事处都有行政负责人，某种意义上，总干事最多只能算几大区域办事处主任名义上的领导，因为区域负责人是按照地理划分下的某板块的几个国家选举产生的。

这种组织体系强调了医疗资源分配的平衡性，牺牲的是跨区域的协同性和互动感，相应地，也就彻底斩断了美国实施长臂管辖的邪念。

在克林顿和小布什时代，美国尚犹如诗礼簪缨世家下的阔公子，珠履盈门笙歌逾墙，有着雄厚的家底对WHO的条条框框表示不屑，但时过境迁，公子哥一掷千金的豪气已成过眼云烟，特朗普和他治下的操觚弄翰之辈，对WHO及其总干事谭德塞独断式的抨击指责，只能透着满满的市侩气息，纯粹把自己当成了WHO的“消费者”：我花了全家桶的钱，怎么只给了我一个鸡翅？

余论：桀犬吠尧，错不在犬，而在桀

当年北美H1N1流感肆虐之时，WHO一度有将其定义为“全球大流行”（pandemic）的想法，但白宫操弄政治大棒，强行按下WHO的颈项逼其就范，在猪流感问题上混了过去；而这次，特朗普执政团队反过来指责WHO对新冠病毒疫情在北美的发展缺乏前瞻和足够的预警，此一时彼一时，但桀之犬总会只认主人，不分善恶是非。

按照WHO《组织法》，拖欠会费是会被剥夺表决权的，但白宫显然已经不在乎这项已经让他们感到有些屈辱的权利。曾几何时，WHO是“山巅之国”宣示其为人类健康福祉而奋斗的情怀播种机，也是其深耕科研反哺政治道义的培养皿，但令人唏嘘的是，今日的特朗普政府已经无颜面对因疫情防控不利，而造成的本不该有的纽约大量的裹尸袋和埋尸坑，悍然宣布对WHO“断粮”，亲手砍倒了当年辛勤灌溉的初心之树。

比尔·盖茨在社交媒体上发声：“WHO的工作就是减缓新冠肺炎的传播速度，如果这项工作被停止，那就没有其他组织能顶上了。现在，世界比以往任何时候都更需要WHO。”

削砍国际组织预算，接连“退群”，这套程序虽然对特朗普来说已经轻车熟路了，然而与以往不同的是，这次他留下了一个巨大的悬念：WHO的美援大头是来自各基金会和非政府组织的捐款，单单一个巨富比尔·盖茨每个双财年向WHO捐的款项，就比整个美国的评定会费还要多一亿美元左右。几十年以来，比尔·盖茨的疏财仗义并没有让针对他的“打破医学科研平衡”的指责消声，反而“妨害学术中立”的帽子越戴越大，这一次特朗普在上面已经打了招呼要“断粮”，如果比尔·盖茨继续给WHO“供粮”，岂不是有资敌之嫌？

WHO与特朗普的这场连续剧的续集会怎样，让我们拭目以待。

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