冯川：群众满意率低下，12345政府热线服务工作困境怎么破？

【文/观察者网专栏作者 冯川】

疫情来袭，全国上下严阵以待。而在医院、社区之外，看不见的12345政府服务热线俨然也成为疫情防控的重要“哨所”。

据《北京晚报》报道，近两个月来，北京12345政府服务热线的来电量持续高位运行。有数据统计，今年1月20日12时至3月20日12时，61天里，北京12345服务热线共接听涉及疫情来电54.4万个。如新华社所说，在此次疫情防控阻击战中，12345热线成为市民与政府的“连心桥”、疫情防控“又一哨”。

估计这次疫情让大众对12345政府服务热线有了新的认识和认可；而在疫情之外的平日，其实12345服务工作常面临一个难解的困境。

在位于北京亦庄的12345市民热线中心，工作人员在接听热线电话（资料图/新华社）

迟迟难以提升的群众满意率

12345政府服务热线，又称“非紧急救助服务系统”，最初是针对行政各条线部门的政务服务热线过多的问题，为方便市民记忆、提高政府的政务服务效能而设置的。在12345政府热线设置之后，行政各条线的服务热线得到整合，统一接入12345市长热线平台，再以12345热线中心为主轴，根据市民诉求通过派单和转接的方式向分管部门层层辐射。

各城市政府启用12345政府热线的时间与重视程度虽存在一定差异，但总体趋向于提升对12345热线的重视程度。

笔者在北京市某镇调查，12345政府热线的专职工作人员反映，他们的工作压力非常大。这种压力主要来自于北京市政务服务管理局对乡镇有关方面的考核。

具体而言，考核分为两类：一是基于纵向监督的考核，即上级要求乡镇每周需要将电话中所反映的热点问题进行统计、分析和分类；二是基于横向竞争的考核，即每周、每月都会对全市235个区、镇政府的工单响应率和群众满意率分布进行排名，排名靠后的区、乡镇书记将会被纪委组织约谈，同时被扣发奖金。

在被上级考核的诸项指标中，一般乡镇都能完成对热点问题的统计、分析和分类；而工单响应率在排名中也并不具有显示度，因为一般而言由上级平台派发的工单都会在乡镇相关部门得到响应。在排名中竞争最大、悬殊最突出、也更多集中了乡镇干部怨言的指标，是群众满意率——12345工作满意度考核，成为拉开乡镇之间排名差距的关键。

政府对工单反映问题办结时限的强调，和群众满意率的迟迟不能提高，这两方面共同构成了12345政府热线服务工作的困境。

“群众满意率”究竟是什么？

据2018年北京市非紧急救助服务中心对该年度12345政府热线服务工作群众满意率的调查结果，群众在供暖、市容环卫和房屋修缮这三个方面的满意度较高，而在违法建设、农村管理和供水这三个方面的满意度较低。

从回访确认的统计项目上看，上级管理部门为了监督和考核下级执行部门对“接诉即办”的落实情况，将12345政府热线涵盖的所有工作成效都通约为“群众满意率”来表示。

然而，在应对拨打12345政府热线的诉求人所展开的不同工作之间，其成效究竟是否可以通约，这本身就值得怀疑。其原因在于，不同工作为诉求人所带来的不同“满意”状态，就未必可以通约。

总体上可以将“满意”状态区分为两类：

第一类“满意”，即通过转化公共品的物理状态，使某个能够得到客观评判的问题得到解决，让诉求人产生满足感之后所获得的评价。

而所谓“能够得到客观评判的问题”，通常是肉眼可以识别的、简单易处置的物理性问题，比如煤改气后片区住户反映通不了气、排水管堵塞、垃圾回收处的垃圾未清理、路灯不亮等等。在这些例子中，天然气管道、排水管、垃圾回收处、路灯等都属于公共品，不具有排他性和竞争性，并且与之相关的利益是超出个人利益范围的、具有一定共同性的集体利益。

这类问题可以得到清晰的事实认定，在发现问题之后也可以迅速有针对性地得到解决，其解决方式就是转化物理状态——通气、解除堵塞、转移垃圾、让路灯亮起来等等。该类问题的处置，能够真正满足12345“接诉即办”的要求，也能够真正反映12345“接诉即办”政策的社会功效。

由于城区居民在对接社区的12345政府热线中所反映的诉求多属于这类问题，在12345政府热线工作成效的综合评分排名中，所辖范围大部分属于城区的大量区政府名列前茅，将乡镇挤压到中间位置以后。乡镇工作人员将这一现象戏谑地解释为“白领和泥腿子没法比”。

第二类“满意”，即通过转变诉求人的认知和观念，让诉求人产生满足感之后所获得的评价。

因诉求人的认知和观念所引致的问题，通常不能通过物理技术迅速且成效显著地予以解决，或者说，是靠外力的主动介入和物质的增量输入也无法“被解决”的问题。靠改善政府服务质量、提高政府服务效率、增强政府服务能力，仍然无法妥当应对基于诉求人的个体认知偏差而产生的问题。

基层干部基于自身开展行政工作的立场，通常将诉求人通过12345政府热线所反映的问题称为“无理诉求”，并将经常提出无理诉求的当事人称为“刁民”。

如果诉求人基于个人利益的个体认知不发生转变，基层政府也不会主动寻求获得诉求人的“满意”，因为若暂时满足了他们，他们就会继续提出更多的“无理诉求”。而当诉求人所反映的问题始终得不到令他们“满意”的答复时，这些问题就会不断生产出大量重复工单。

被基层干部判定为“无理诉求”的问题，包括反对土地流转政策、要求对有争议的土地进行确权、要求疏通自己田里的水、醉酒后要求政府接送其回家等等。

这类问题只能靠诉求人转变思维方式而自行解决。只有当诉求人因“理解”和“接受”使问题消失时，12345工作才能取得来自诉求人的“满意”评价。当前乡镇在12345政府热线工作中的群众满意率之所以迟迟不能提高，症结的关键就在于存在大量此类“满意”无法达成。

“群众满意率”背后的公私政治

诉求人是否“理解”和“接受”所涉及的认知对象，包括两个方面：一个方面，是公共政策本身；另一个方面，则与诉求人对责任承担者的体认有关。

对于公共政策是否能够理解和接受，归根结底反映的是诉求人对“私人利益”与“公共利益”关系的认识问题；而诉求人是否能够理解和接受对责任承担者的主体确认，其实质反映的是对“自我责任”与“政府责任”之边界划定的认识问题。

在不规则的乡村社会，有关选举、土地、低保、拆除私搭乱建、补贴等事关其切身利益的政策的调整，都是对私人利益与公共利益关系的调整。所维护的利益属性不同，使得诉求者与基层行政人员围绕公共政策各自形成相互对立的观念和认知。此外，还有些涉法涉诉、信访转化而来的牵涉个人间、个人与集体间的问题，诉求人对政策文件表示不赞成，对法院审判结果表示不服，其基本逻辑也是如此。

12345政府热线记录的上述工单内容，典型反映出少数村民为了维护私人利益的优先性而不顾及集体利益的现象。在诉求人的认知中，私人利益与集体利益是不可调和的，并且私人利益要优先于集体利益。12345政府热线成为了他们表达对公共政策的实施和利益调整的抵制情绪的平台。

如果要提升这部分拉低整体群众满意率的村民对12345政府热线工作的满意率，不是靠提高基层政府的公共服务能力，恰恰相反，只有通过放弃公共服务，让公共利益被这部分村民的私人利益所支配才能达成。

当事人若认为在认知层面无法理解和接受对解决某一事务的责任承担者的划定，即当事人与基层行政人员在责任承担者的体认方面存在分歧，当事人也无法对12345政府热线工作表示满意。由于诉求人的责任体认产生混乱，诉求人往往将政府提供“公共服务”的职能扩大理解为也可以为其提供“私人服务”。私人服务原本应该由市场机制或由家庭组织提供，而当政府有关部门拒绝为其提供私人服务时，诉求人就表示不理解、不接受。

比如，某镇12345政府热线的工作人员就告诉笔者，有的村民被蜜蜂蜇了也拨12345，这时政府热线接听人只好劝其自己去医院。又比如，有的村民田中有水流不出去，原本自己用铁锹铲几下土就可以解决问题，却也拨12345请求村干部为其解决。

上述事例反映出一个共同倾向，即部分村民在生活中放弃了在那些本应由自己处理和解决的问题上的自我责任。在这部分村民的观念中，本应自治的生活区域已主动向公权力开放。从政府的角度来看，这部分村民的观念中已然出现自我责任和政府责任的边界错位，在行动中就表现出“等靠要”、“好吃懒做、赖天赖地”、“自己不去解决，都坐等政府帮忙解决”的倾向。

在接到这样的工单后，12345工作人员并不会越俎代庖，而是告诉其解决办法令其自行解决。在这个过程中，行政的参与度非常小，也没有给出让诉求人逐渐转变其个体认知的空间和时间，因此“群众满意”很难达成。

如果要提升这部分村民对12345政府热线工作的满意率，同样不是靠提高基层政府的公共服务能力，而是不断突破公共服务中的“公共”二字，无底线地开放“服务型政府”的服务边界。

服务型政府应往何处去？

“服务型政府”提出后的一个重要政策后果，可能是导致“私人利益优先、政府责任至上”的公私政治格局确认下来。一方面，公共利益在私人利益面前，从强势转为弱势；另一方面，政府责任由虚转实，继而从生产领域扩及生活领域，最终打破分隔政府责任与自我责任的“家庭之壁”。而12345政府热线，就是在这样的公私政治格局之下开展工作的。

然而“政府责任至上”与“私人利益优先”之间其实是存有内在张力的。对“公”的至上性和“私”的优先性的同时强调，导致部分群众在“私”的定位上发生认知混乱，也使服务型政府的工作开展陷入困境——面对过分主张私人利益，和过分放弃自我责任的诉求人，12345政府热线的工作人员一方面需要应对上级政府对工单反映问题办结时限的强调，另一方面，又需要守住公私政治的底线，忍受迟迟无法提高的群众满意率排名。

12345政府热线工作的群众满意率迟迟不能得到提高，恰恰反映出基层行政工作者仍然在坚守公共政策的底线，在为达成提供公共服务的最终目的而与分散的私人利益进行艰苦的博弈，在主动坚守着诉求人自我责任与政府责任的公私边界。

面对在“私”的定位上发生认知混乱的群众，守住公私政治底线的基层行政人员所要做的不是进一步提高服务能力以强化其认知的错位，而是花费时间亲自或动用诉求人的亲戚朋友通过私人情感转化诉求人的认识，引导诉求人正确理解和接受调整后的公私政治格局。解释和转化诉求人认识，通常需要双方发生若干轮互动，需要花费一定时间。

接单与回访时间间隔太短，显然不适于客观公正地评估相关部门的工作。为了应对工作困境，基层行政人员发展出诸如平衡满意率、表达规范化、保留证据链等策略手段，使服务型政府建设发生目标偏离。

以上述分析为基础，笔者试对服务型政府发展的未来走向提出以下三点建议：

第一，在考核中不能“一刀切”地用“群众满意率”来评价基层所有工作。

“群众满意率”固然象征着上级政府对基层行政回应群众需求能力的重视，但我们必须注意到群众“满意”本身的不可通约性。

第二，不能片面重视以“接诉即办”为代表的工单办结时限。

“服务型社会”的理念固然讲求政府提供公共服务和回应群众诉求的效率，然而并不是所有的群众诉求都能靠政府单向度地提供公共服务、增量输入公共资源而得到满足。

服务型政府的建设，应该让基层行政工作者拥有充分的时间、底气和工作环境以坚守公私政治的底线，而不是让这些坚守政府“公共性”原则的基层行政工作者在频繁的考核和排名中不但毫无获得感、反而受尽委屈。

第三，要明确政府责任的扩张边界，加强群众教育。

政府的无限责任只会进一步强化群众只讲权利、不讲义务的认知，使群众对政府责任的边界产生误认、主动放弃自我责任，不利于社会主体性的塑造和社会活力的激发。

教育群众明确其在新时代的义务和责任，为群众发挥主体性提供组织平台，是服务型政府在未来的发展中不容忽视的责任。

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