科工力量：油气勘查开采对外开放，能成为一剂强心针吗？
【文/科工力量 柳叶刀】
1月9日，自然资源部在《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见》新闻发布会上表示，我国将向符合条件的内外资企业全面放开油气勘查开采市场。
长期以来，中国油气行业形成了上下游一体化的国家公司经营模式。在上游领域，国内具有探矿权和采矿权资质的企业只有中石油、中石化、中海油和延长石油。
以往国内油气体制改革总体以下游放开为主，包括炼油产业开放，对外贸易逐渐放松管制，以及成品油批发、仓储和零售等业务的开放。由于油气上游涉及国家油气资源和矿业权，与能源安全密切相关，相关部门一直持谨慎态度。
2017年我国成为世界最大原油进口国，2018年又成为世界上最大的天然气进口国，石油天然气对外依存度逐年上升，如何保证国家能源安全已经迫在眉睫。
为此，在石油系统内部，在尝试矿权内部流转。国内的石油在东、西部地区储量存在明显差异，西部石油储量大、地域广、勘探程度低，而东部地区后备资源不足，但技术力量雄厚，流转之后正好可以形成东西互补。
2017年，在中石油的勘探区块中，分别有鄂尔多斯、四川、柴达木三大盆地及部分外围盆地共16个探、采矿权区块从长庆油田、青海油田、西南油田等公司流转到大庆油田、辽河油田、华北油田以及玉门油田。
从生产的角度看，国内的勘探开发面临着老区块挖潜难度越来越大，新项目（非常规、稠油、深海）开发的技术难度增大的问题。目前，国内的少数几家国有企业享有油气勘探开发权，市场竞争主体少，容易造成竞争不足，开发效率低，成本高等问题。
积极鼓励民资、外资进入开发领域，目的是为了使中国能源摆脱对外依赖的现状，但是从现实情况看，对内外资开放油气勘探开采业务真的能成为“一剂强心针”吗？
“油老板”会回来吗？
1994年，中石油曾与陕西省政府签订了一份石油开采协议，从中石油长庆油田分出1080平方公里的矿区给地方，随后，地方政府又引入了民营资本，从而诞生了中国最早的一批“油老板”。2003年，延安、榆林两市有偿回收了私人投资油井的“经营权、管理权、收益权”，从而终结了“油老板”时代。
如今的情况是，国内能源巨头已掌握了质量和开采效益最高的上游片区，其他潜在的非常规油气资源开采则面临更复杂的地质条件限制。
新疆在2015、2017年举行了两轮常规油气区块的公开招标出让，其面向的是非国有石油公司。这两轮公开招标的区块除柯坪北外，都是“三桶油”退出的区块。业内人士认为，这些公开出让的区块多不为“三桶油”看重，在目前的经济技术条件下开采价值不太高，所以才拿出来招标。
心甘情愿地退出高效益油气片区谁都不愿意，况且体制内企业还曾为了矿权“动武”。2017年，延长石油曾经与中石油长庆油田为了矿权而发生“武斗”，当时延长石油在榆林地区境内进行油气勘查、开采作业，并取得了政府相关文件以及用地手续。在作业过程中，长庆油田出面阻挡，双方发生冲突。由此推测，民企顺利进入油气勘探开采业务难度可想而知。
放开油气资源探矿权与采矿权，也并不是有意愿的企业都能参与，而是设定了一定门槛。比如要求取得油气矿业权资格，在中华人民共和国境内注册资产不低于3亿元，仅3亿元净资产这一条就将很多民营企业拒之门外。
目前，全国已登记的油气资源勘探开发区中，约95%以上由“三桶油”控制，民企获得探矿权寥寥无几。如果在未探明的区域勘探或开采，民企或缺乏实力。
对外资吸引力有多少？
对于此前长期由“三桶油”和延长石油垄断的上游勘探开发领域，即使像BP、壳牌、雪佛龙等国际巨头来中国勘探开采，前提必须是和“三桶油”合作。不过，这条规定在《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019版本）》被删除，外资在国内勘探开采油气资源不再有任何限制。过去几年，油气领域每一次对外开放，相关外资企业都反应迅速。2018年7月，我国取消外资加油站超过30家需要中方控股的限制。政策出台后，壳牌中国随即宣布，计划于2025年在华加油站从1300座扩大到3500座。BP宣布计划用5年时间，从740座加油站新增至1000座。
如今，外资企业进入油气上游业务的限制取消了，但现实情况却是像前面所说的一样，大部分好的油气区块都已经被“三桶油”握在手中，其他企业想要获得此类区块的探矿权，就需要“三桶油”退出，多年来，这都是一块难啃的硬骨头。
国内曾举行过页岩气矿权公开招标，允许国有石油公司之外的外企进入上游勘探，联合勘探开发。但如今效果并不理想。三大石油公司也陷入“进退两难”境地，外界诟病其对外招标的大多为低品位油田区块，但如果拿开发较好的区块到市场上，则有国有资产流失之嫌。
2016年，国际能源巨头壳牌、康菲石油等先后退出了四川页岩气区块合作，退出的原因是认为四川页岩气项目暂时看不到大规模开发前景。壳牌集团一体化及新能源业务总裁魏思乐表示，壳牌在四川的三个页岩气项目中投资规模超过20亿美元。但壳牌的评价结果认为，这三个项目的地质条件无法进行大规模开发。
虽然根据美国能源信息署（EIA）数据，中国页岩气储量高达36.1万亿立方米以上，高居全球第一，而实际上这部分页岩气能够被勘探开采的非常有限。中国的地质条件复杂，导致开发成本高。
壳牌、康菲石油退出仅是其中一例，由于国内地质结构条件导致的开发难度较高，曾与中国开展页岩气田联合研究或勘探开发的埃尼石油、BP等国际石油公司也悉数退出中国页岩气领域**。**
各国矿权管理制度各有不同
在美国，对于进入油气工业的主体没有身份限制，但从其实际运行情况来看，美国国内仍然是实力雄厚的大公司拥有矿权为主，例如埃克森美孚、雪佛龙等。
在油气开发和其矿产开采活动出现前，美国的地下矿产通常与地表土地归属于同一所有者。经过多年的租赁、转卖、遗赠后，地表土地和地下矿产可能剥离，地表土地和地下矿产所有者可以是同一人或多人，甚至也可能将地下矿产按照深度划分，规定各层位的矿产属于不同所有者。
美国是典型的租让制国家，矿权所有者（联邦政府、州政府、私人或私有机构）通过拍卖、招标、谈判，把待勘探开发的油气区块租让给油气公司，后者在支付签字费、租金、权利金等费用后，就拥有了在一定期限内区块的专营权。
根据 2000年美国海洋资源委员会统计，联邦政府管理的土地面积达278 x 104km2 ，州政府约为80×104km2，其余土地面积为私有。私有土地占全国土地面积的比重为65.29％，以私有矿权为主体 ，是美国矿权制度与大多数资源国矿权制度最大的差异所在。
像美国这样的市场经济发达的国家，把发展油气矿业视为繁荣经济的手段。而像俄罗斯则把油气资源作为实现国家战略的手段，后者与前者相比，在矿权管理制度方面肯定存在差异。
俄罗斯的矿业管理制度经历了从苏联解体前的国家统一管理控制，到解体后的私有化，再到普京上台后的国有化转变。
1992~2000年，俄罗斯在能源工业领域推行私有化，结果是大量资源被外国公司控制，资源浪费严重。普京首次当选总统后，俄罗斯不断加强对国内能源工业特别是石油资产的控制，谋求能源工业对俄罗斯整体经济发展的拉动。目前，俄罗斯已有效控制了其国内油气公司。
当然发达国家之间的矿权管理也是有区别的，像美国与加拿大这两个国家，不同之处表现在于政府、州（省）及个人对资源的控制程度和联邦政府矿权管理职责。与美国相比，加拿大的油气资源更多地被省政府控制，联邦政府的职责更侧重于控制国内省间贸易和国际贸易，征收所得税，协调利益主体之间的关系。
结束语
从各国经验来看，各国矿权管理也并非一成不变。目前，国内为提高油气自给自足能力，提高市场竞争，调整政策允许民资、外资进入勘探开采领域，解除以往的严格限制。但是是否能想预想的一样，使油气上游业务充分活跃起来，还是问号。“三桶油”已经占据了绝大部分好的片区，其他企业看不到目之所及的效益，可能只会在原地徘徊。
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