王锐：警惕“文牍政治”成为滋生官僚主义的温床

【文/ 王锐】

在晚年所撰写的回忆里，曾经以学者身份加入南京国民政府并担任重要职务的史家蒋廷黻，认为国民党政权日常行政的一大弊病就是只重公文，不重实质：

我曾将中国政府譬喻为宝塔。依法，所有的文件都要由最下一层逐级呈到最上一层，然后再由最上一层退回最下一层。此种处理程序当然是很浪费时间的，同时还产生另外一种弊端：那就是冲淡了每个人的责任感。大家都处理了文件，至于一件工作是否已经做了、做得是否好倒没人关怀了。

他们真正注意的是公文的遣词用字是否得当，缮写字体是否秀丽，印章是否盖得端正……这种积弊的来源是很久远的。几世纪来，中国的知识分子都是耍笔杆，他们肩不能担，手不能提。在学校他们学的是绍兴师爷那一套。他们认为：一旦把公文写好，工作就完了。这种积弊大部分还保留到现在。

蒋廷黻所描述的这一现象，相信不少有过实际工作经验的朋友多多少少都会心有戚戚焉。他将此现象的原因归结为中国传统，这其实是受到五四新文化运动以来批判传统的风潮之影响。而从今天的角度出发，为了让我们的政治风气更加良好、行政效率更加优化，对于这种“文牍政治”就需要从更为全面的角度进行一番剖析。

政治公文的大量出现，与官僚阶层成为政治活动中的重要角色有关。按照今天的研究，西周时期中国已有较为完备的官僚体系，设官分职成为政治生活中的重点。到了战国时期，随着早期郡县制在各诸侯国的推行，统治者需要一批具有专门治理才能的群体来进行政治管理。随着东周时期的社会转型，知识与技能不再像过去那样只在封建贵族之间流传，而是让社会大多数人都可以通过学习来掌握。这样就出现了许多与统治者没有亲缘关系，但具有一定行政才能的士人。之后秦统一中国，汉继承秦制，秦朝提倡“以吏为师”，汉朝独尊儒术之余不忘推行“律令之学”，这就使得源于战国时期的官僚政治就成为中国数千年政治传统中的重要特征。

在此背景下，政治公文的意义便凸显了出来。首先，中央的政令传于各个部门与地方行政机构，需要通过书于竹帛的公文来进行，在这个意义上，秦始皇的“书同文”政策对于维系中国的大一统格局具有举足轻重的意义。其次，地方将一定时期的当地综合状况上报中央，也需要以表谱簿录的形式呈交后者，作为考核地方行政优劣的主要凭借。复次，统治者为了选拔人才、为了听取大臣对时局的意见，都需要后者将自己的意见写出来，以奏疏、论说等形式达于天听。最后，一个稳定的政权需要有效保存先前的各种行政记录，因此相关档案的搜集与整理也是政治行为中不可或缺的组成部分。可以说，由于能相对有效的借助各式公文来传递政治信息，使得中国历史上许多王朝得以延续较长的时间，在古代的社会条件下保证了社会的基本安定。

正是具备了这一特征，在最近又被一些媒体重新拾起的《政治秩序的起源》一书里，福山所说的：“中国成功发展了统一的中央官僚政府，管理众多人口和广阔疆域，尤其是与地中海的欧洲相比。中国早已发明一套非人格化和基于能力的官僚任用制度，比罗马的公共行政机构更为系统化”，才称得上是一种比较准确的历史描述。

据报道，武汉方舱医院看书的新冠肺炎患者，拿的是福山《政治秩序的起源》。

因此，一种好的政治公文，就必须具有以下几个特征：首先，准确性。即能够用较为精确、明晰的语言把需要描述的数据、名称、情况表达出来，有利于日常行政有条不紊的展开，便于各种信息以畅达的方式传递。古人所说的文章风格中的“法家之文”，指的就是这些特点。

其次，针对性。即在描述或建议的文字中，针对具体的现象或问题来展开，并且言之有物，使人阅读之后能获取许多有效信息，并能在此基础上形成较为准确合理的政治判断。

最后，扼要性。即能够用比较简洁的文字把需要描述或评论的内容表达出来，在文章中没有太多的套话与冗言，也没有各种浮夸、修饰的修辞。

以上三点绝非只是文章评判上的标准，而是国家机器能够正常运作的重要条件。也正因为这样，在古代不同时期的铨选制度里，都会注重对文字表达与文章技巧的考核。而古代之所以有大量的“政书”类典籍，也是为了让那些有志加入各级政府中的士人掌握如何写合格公文的技巧。

在现代政治活动中同样离不开政治公文。韦伯认为：“官僚制一旦完全得到确立，就会成为最难以摧毁的社会结构。因此，作为理性组织权威关系的工具，官僚制曾经是，而且至今仍是官僚机器控制者头等重要的权力工具”。虽然，他在其社会学体系里极力区分古代的“家产制”官僚与现代社会里的“官僚制”，前者听命于传统信仰与个人庇护，后者奉客观的、理性的行政指令行事。这种区分是否过于泾渭分明，甚至如此区分古今是否有其必要，其实颇值得商榷。但是，值得注意的是韦伯对于现代官僚制特征，尤其是具有行政精确性与技术性的描述。在他看来：

官僚制组织的发展有一个决定性的原因——它在纯技术层面上始终优越于任何其他形式的组织。高度发达的官僚机器和其他组织相比，犹如一套机械装置和非机械化产生方式的关系。精确、迅速、明晰、档案知识、连续性、酌处权、统一性、严格的隶属关系、减少摩擦、降低物力人力成本，在严谨的——尤其是独断形式的的——官僚制行政中都可以达到极佳状态。与任何团契行政、荣誉行政或业余行政方式相比，训练有素的官僚在所有这些方面都处于优势地位。

毋庸多言，要在日常行政中实现韦伯所说的这些特征，就离不开大量公文的存在，离不开对公文信息是否准确、传递是否及时的考核。如果做不到这两点，那么所谓的“技术优势”将难以体现。

正是因为在古今政治活动中，政治公文（或曰“政治文件”）都不可或缺，因此就要极力防范这种“文牍政治”从形式上到内容上都有可能出现的弊病，进而成为官僚主义滋生的温床。

首先，政治公文是服务于政治内容，而非为了凸显政治公文而牺牲政治内容。公文的存在是为了能够让各级政府迅速、全面的掌握相关信息，确保政令与政绩的下传上达，建立较为客观的分析、评判、考核、惩戒之标准。“治大国若烹小鲜”，所谓“小鲜”指的是各种现实生活中复杂的政治现象，而非公文里用文字写出来的子丑寅卯。如果本末倒置，把政治公文的地位放在首位，那么很可能将使这些目标都难以实现，甚至出现截然相反的效果，即以公文替代实效，以文字掩盖现象，把治理简化为撰写公文。如此这般，将无助于政治信息的传递，无助于优化行政效率，无助于实现基本的政治运作与政治整合。古人常说为政之道要注重“循名责实”，《荀子》和《韩非子》这两部著名的古代政治典籍里有大量关于现象与名词关系的辨析，从政治公文之功用的角度来理解，就是警告世人不要把公文摆在不当的位置，不要被公文蒙蔽了判断。一旦出现了这种现象，就极易出现官僚主义，把政治的准确性、时效性、完整性消耗殆尽。

其次，认识到政治公文在政治活动中的作用，就必须注意如何才称得上合格的公文。1958年，在亲自主持起草的《工作方法六十条》中，毛泽东指出：

文章和文件都应该具有这样三种性质：准确性、鲜明性、生动性。准确性属于概念、判断和推理问题，这些都是逻辑问题。鲜明性和生动性，除了逻辑问题以外，还有词章问题。现在许多文件的缺点是：第一，概念不明确；第二判断不恰当；第三，使用概念和判断进行推理的时候又缺乏逻辑性；第四，不讲究词章。看这种文件是一场大灾难，耗费精力又少有所得。一定要改变这种不良的风气。

相反的，一旦任由他所指出的这些缺点在政治公文中流行，那么非但不能改变不良风气，恐怕还会进一步加剧不良风气。1942年在《反对党八股》一文里，毛泽东就列举了八条“党八股”的罪状：空话连篇、言之无物；装腔作势，借以吓人；无的放矢，不看对象；语言无味，像个瘪三；甲乙丙丁，开中药铺；不负责任，到处害人；流毒全党，妨害革命；传播出去，祸国殃民。往者不可谏，来者犹可追。这些特点，或许值得引起人们警惕。

最后，优化政治公文在政治活动中的作用，而非将繁冗的政治公文充斥于政治活动之中。在现代社会，国家治理需要顾及方方面面，每天都会有大量的信息出现，日常行政，特别是基层日常行政在工作量上就会增加许多。如果不注重优化政治公文的数量，精简不必要的公文往来，那么基层公务人员将面临异常繁重的工作压力，需要在日常填写、审核、回复大量公文。

网友绘制的“基层干部改造设计图”

虽然随着技术手段的增进，许多过去需要大量人力资源的活动可以借助新技术来完成，但仍有许多事项在现阶段必须要由具体的人去处理。就此而言，假如公文数量未能减轻，反而加重，那么很可能会造成许多适得其反的后果，无助于实现理性、高效、连续性、统一性等现代政治的基本特征。更有甚者，很可能出现前面所提到的现象，即为了凸显政治公文而牺牲政治内容，不但让许多勤勤恳恳的基础公务员叫苦不迭，各种官僚主义作风也会随之而生。

总之，认识“文牍政治”，必须站在反对官僚主义的高度上来进行。在1956年召开的中国共产党第八届中央委员会第二次全体会议上，毛泽东指出：“我们一定要警惕，不要滋长官僚主义的作风，不要形成一个脱离人民的贵族阶层”。1965年，他重上井冈山。“千里来寻故地，旧貌换新颜”。据当时主要陪同人员之一的王卓超回忆，毛泽东对他说：

一想到建立红色政权牺牲了那么多的好青年、好同志，我就担心今天的政权……官僚主义作风反了多次，还是存在，甚至比较严重，官僚主义思想也比较严重。打击迫害、假公济私的事有没有？这样的事情，你们知道得比我多。但报喜不报忧，这也是官僚和封建的东西。做官有特权、有政治需要、有人情关系。县官不如现管，假话满天飞，忽“左”忽右、形左实右，这些很容易造成干部的腐化、蜕化和变质，苏联就是教训。

回顾中国现代史，中国共产党在党的建设中时刻注意反对官僚主义，毛泽东等党和国家的领导人对官僚主义与脱离群众的问题十分敏感，不断尝试在制度设计与日常实践中杜绝这一现象。今天，在实现国家治理现代化的过程中，需要借鉴吸取这些宝贵的历史经验，在政治实践中不断克服官僚主义所可能产生的危害，避免“文牍政治”的各种弊病，让政治公文真正发挥其正面功用，使信息传递与上下沟通更为顺畅，行政效率不断得到提高，这也是反对官僚主义、形式主义的应有之意。