中国历史研究院：对口支援，疫情下的制度优势

【文/中国历史研究院】

新冠肺炎疫情暴发以来，一批批医护人员主动请缨、日夜兼程奔赴疫情严重地区，各地开足马力生产紧缺物资，各行各业统筹调配资源驰援湖北。2月7日，在国务院联防联控机制新闻发布会上，国家卫健委宣布建立16个省支援武汉以外地市的一一对口支援关系，以“一省包一市”的方式，全力支持湖北省加强对患者的救治工作。

消息一出，众人叫好。对口支援不仅体现着中央和各地对于被支援地区的责任感、热心肠，更是我们抗击疫情、对症下药的“老法宝”。

习近平总书记多次强调，“疫情防控要坚持全国一盘棋。”建立对口支援机制，正是在党中央统一领导、统一指挥、统一调度下，坚持全国一盘棋的细化措施。

其实对于对口支援机制，我们并不陌生。汶川特大地震、援疆、援藏，这种由地方政府“结对子”，实施一对一帮扶的政策性行为，曾在经济援助、灾难援助、医疗援助、教育援助等方面发挥着巨大的作用。

一

对口支援（即结对支援）是区域、行业乃至部门间开展跨边界合作与交流的有效形式，通常泛指国家在制定宏观政策时为支持某一区域或某一行业，采取在不同区域、行业之间形成结对支援关系，使双方区位或行业的优势得到有效发挥的一种政策性行为。作为一项具有鲜明中国特色的财政资源横向转移和区域合作机制，对口支援的概念在20世纪60年代初就已出现。

新中国成立之初，为解决城乡之间、区域之间发展不平衡和全国资源分布不均衡问题，按照“全国一盘棋”的指导思想，中央政府依靠计划经济体制对各种资源进行全国性调配。在此期间，虽然没有明确提出全国性对口支援的政策概念，但一些城乡间、地区间的支援协作已形成一定的规模。

1、城市支援农村。由于中国革命走的是“农村包围城市”的道路，中国共产党和农民的关系非常密切。新中国成立之初，每到农忙或洪涝旱情，城里的组织部就会分派各个部门去各村帮忙收割或抗洪抗旱。随着不断的实践与发展，工农协作、厂社协作成为20世纪50年代末城市与农村之间比较广泛应用的支援模式。

50年代末，山西经纬纺织机械厂与曙光公社采取工厂包公社、对口支援的新形式，在修配机械、供应农具、培训技术人才以及建设副食品生产基地等方面取得突破。1960年3月20日，《山西日报》发表了以“厂厂包社对口支援——论工业支援农业技术改造的新形势”为题的社论，认为对口支援是一种工农结合、城乡结合、厂社协作的新形式，充分肯定了经纬纺织机械厂支援人民公社所采取的“对口支援、一包到底”的举措。

1960年4月下旬，山西省陵川县工业支援农业，在厂社挂钩的基础上，又实行了多行组合，以片建网，以网包片，综合支援，大大推进了工业支援农业的工作。

2、沿海支援内地。自20世纪50年代中期开始，省际间较大范围的协作与支援工作也逐渐铺开，这主要体现为上海、天津等东部沿海发达地区对陕西、新疆、内蒙等西部落后地区和边疆省区的援助。

以上海对陕西的支援为例，从50年代中期到60年代初，上海派出金融、建筑、电力、机械、高教等行业的数万名干部、工人和知识分子支援陕西建设，为陕西的经济发展和社会进步作出了重要贡献。

至20世纪70年代，对口支援主要发生在城市支援农村、沿海支持内地两个领域。依靠计划经济体制对各种资源进行全国性调配，在各级国家机关的协调下采取各种帮扶措施。

二

1978年是新中国成立以来最严重的干旱年之一，在此次抗旱过程中，湖北省采用对口支援的方法抗旱，通过《人民日报》在全国进行宣传。作为当时干旱的重灾区，湖北全省划分为黄冈、孝感等六个抗旱战区，湖北省委组织武汉、黄石等大型厂矿企业对口进行支援。武汉负责对口支援黄冈地区，全力以赴地支援浠水、新洲、黄冈等八县的抗旱斗争。湖北对口支援抗旱经验的提出，标志着对口支援灾区政策的正式形成，并作为先进做法和经验在全国进行宣传推广。

湖北此举的成功施行，也让地区间的对口支援逐步在全国各地得以推广应用。同时，不同行业和企业之间的包干对口支援，也成为对口支援灾区政策的新的重要形式。

**1979年4月25日至5月11日，中共中央在北京召开全国边防工作会议。在此次会议上，中央政府第一次明确提出对口支援政策。**对口支援政策的提出，体现了中央对边疆工作的充分重视。

针对边境地区多为经济欠发达的少数民族地区的现状，会议最终制定了东部经济发达的省市对口支援自治区和少数民族比较集中的省市（云南、贵州、青海）的具体方案：北京支援内蒙古，河北支援贵州，江苏支援广西、新疆，山东支援青海，天津支援甘肃，上海支援云南、宁夏，全国支援西藏。由此，对口支援首次以国家政策的形式正式确定下来。

1987年4月，党中央、国务院在批转《中央统战部、国家民委关于我国民族工作几个重要问题的报告》中进一步指出：“发达地区应继续做好对少数民族地区的对口支援。这是一项历史使命，应当坚持做好。”东部经济发展省市普遍专门成立了支边工作机构，并通过任务形式向地市分解，把对口范围从省市对省市拓展为地市对地市。例如，江苏和广西互相确定的对口支援城市为：南京支援南宁，无锡支援柳州、北海，常州支援南宁、梧州，苏州支援桂林、梧州，南通支援桂林，连云港支援北海。全国性的政策支持、财政资金支持以及经济发达地区与民族地区的对口支援全面铺开。

此时的对口支援，既包括纵向层面的国家集中力量对民族地区以及老、少、边、穷地区的支援，也包括横向层面的经济发达省份对所对口的经济欠发达民族地区的支援。对口支援已成为促进民族地区加快发展的重要途径之一。

在东部经济发达地区对西部经济欠发达地区开展对口支援的同时，省内不同地区之间、行业与行业之间以及上级机关与县乡定点挂钩等其他形式的对口支援也开始兴起，包括省内不同地区之间的对口支援，卫生、教育、科技等同行业之间的对口支援，上级机关及科研、大专院校等与县、乡的定点挂钩。

三

20世纪90年代以来，党中央、国务院多次重申继续搞好对口支援工作。对口支援的领域从经济发展扩展到了社会发展，向工业、农业、商贸、科技、人才、文教、卫生、扶贫、劳务等各个领域辐射，并逐步形成相对固定的基本格局。全国各个地区的各种支援形式和支援内容不断向各个领域拓展，在相互交错中形成了一个网状的支援格局，成为多领域、多层次、多形式、多内容的帮扶。

在卫生方面，早在1983年8月，卫生部、国家民委、劳动人事部就印发了《关于经济发达省市对口支援边远少数民族地区卫生事业建设的实施方案》，要求“卫生部门对边远少数民族地区的支援，应当按照中央的部署，与经济技术方面的支援和协作同步进行。”2002年1月发布的《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》（中发〔2002〕13号），要求建立对口支援制度，“组织城市和军队的大中型医疗机构开展‘一帮一’活动，采取援赠医疗设备、人员培训、技术指导、巡回医疗、双向转诊、学科建设、合作管理等方式，对口重点支援县级医疗卫生机构和乡（镇）卫生院建设。”

在教育方面，在20世纪80年代东西部的对口支援中，国家就多次从内地选派大学、中学教师到西藏、青海、新疆从事教育教学工作，支援当地发展教育事业。1993年2月，中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》强调，要“认真组织和落实内地省、市对民族地区教育的对口支援。”到2001年5月10日，教育部下发了《对口支援西部地区高等学校计划的通知》（教高〔2001〕2号），北京大学、清华大学等13所东部高校被指定为支援高校，采取“一对一”的方式，对西部13所高校实施支援和全方位的合作。

**在扶贫协作方面，1999年，中央提出了西部大开发战略。在随后国务院出台的一系列推进西部大开发战略的政策中，对口支援成为其中的重要内容之一。**在对口支援工作不断深化的过程中，东部与西部不同省份之间的对口帮扶关系逐步得以确立，形成北京支援内蒙古，天津支援甘肃，上海支援云南、宁夏、新疆，山东、辽宁、沈阳、湖北、武汉支援青海，江苏支援广西、新疆，广东、河北支援贵州的对口支援格局，实现资源优势互补。

四

对口支援，是我们在全国一盘棋、集中力量办大事原则指导下，探索出来的重要方法、成功经验。

1992年，三峡移民工程正式启幕。131万人远离故土，在新地重建家园。从移民工作初始，国家有关部委、各对口省市纷纷向库区人民伸出援助之手，为三峡库区的城乡建设“保驾护航”。三峡工程是中国也是世界上最大的水利枢纽工程，是治理和开发长江的关键性骨干工程。三峡工程库区移民涉及湖北、四川两省19个县（市），这些县（市）多数地处贫困山区，移民数量大，安置任务艰巨，为解决三项工程库区移民和再发展问题，党中央、国务院作出了全国对口支援三峡的重大决策。1994年，全国26个省、直辖市及大中城市重点支援三峡工程库区重庆、湖北的23个搬迁淹没县区，初步形成了全国支援三峡库区移民、一个省对口支援库区一个县的格局。三峡工程的对口支援工作，逐步形成了以政策支持为重点的国家部委对口支援，以招商引资为重点的省市对口支援，以解决移民就业为重点的主城区对口支援的工作格局。

三峡工程  图自中新网

2008年5月12日发生的汶川特大地震，是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广、救灾难度最大的一次地震，灾后恢复重建的任务十分艰巨。地震发生后，对口支援政策再次被启用，中央决定举全国之力加快地震灾区的灾后恢复重建，坚持一方有难、八方支援，自力更生、艰苦奋斗的方针，按照“一省帮一重灾县”的原则，合理配置力量，建立对口支援机制，组织北京等18个省市对口支援四川什邡等18个市县，并先后颁布《汶川地震灾后恢复重建条例》和《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》。这是中国在大范围重大自然灾害发生后，首次在全国范围内紧急启用对口支援政策。自汶川特大地震灾后重建工作的对口支援启动以后，为对口援建救灾常态机制积累了不少非常可贵的经验，对口支援被经常性地用于应对各种重大灾害，逐步成为一种常态化的资源统筹措施和跨区域救助合作机制。

**2009年，甲型H1N1流感从美国和墨西哥蔓延而来，在疫情防控过程中，我国再次在全国范围内启用对口支援政策。**到2009年下半年，我国甲流患者骤增，聚集性疫情明显增多，重症与危重病例持续增加，死亡病例不断出现，甲型H1N1流感病毒已成为我国流感的主要流行株，医疗救治任务十分艰巨。为统筹东西部地区医疗救治资源，2009年11月13日，卫生部办公厅发出《关于加强甲型H1N1流感医疗救治工作的通知》（卫发明电〔2009〕245号），决定建立甲流医疗救治省际对口支援机制。根据要求，各省级卫生行政部门组织制定了本辖区不同地区间、大型综合医院与基层医疗机构间、医疗机构不同专业间的对口支援办法。同时，各市卫生行政部门制定本辖区内不同地区间、大型综合医院与基层医疗机构间（三级支援二级、二级支援一级、乡镇支援村级）、医疗机构不同专业间的对口支援方案。

新冠肺炎疫情暴发以来，湖北其他城市，如黄冈市、孝感市，疫情不容乐观，传播程度甚至直逼武汉。这不仅是湖北的灾难，更是全中国的灾难。一方有难、八方支援，全国各地在中央的有力统筹调动下，充分发挥积极性和主动性，有力推动了疫情防控工作的迅速开展。

在2月7日举行的国务院联防联控机制新闻发布会上，国家卫健委相关负责人表示，除武汉以外的一些地市，医疗资源和病人需求之间也存在矛盾，因此建立16个省支援武汉以外地市的对口支援关系，以“一省包一市”的方式，全力支持湖北省加强对患者的救治工作，维护好人民群众的生命安全和身体健康。考虑到实际情况，实际支援并非“一对一”，具体的对口支援关系如图：

各省市对口支援湖北16个地级市  图自央广网

面对来势汹汹的疫情，针对湖北省不同地区疫情严峻、复杂、多发的态势，我国继续发挥集中力量办大事的制度优势，“对症下药”，采取对口支援，通过“强扶弱”的帮扶机制、划定“责任田”的定向方式为湖北提供援助，整体提升当地的医疗水平，缓解湖北各市医护力量和医疗物质短缺的局面，实现全链条检测、诊治、救治，让湖北各地市在精准有效的支援下尽早摆脱抗疫资源困局，提升疫情防控能力，遏制病毒传播，为全国乃至全球打赢疫情防控阻击战提供了有力战略部署，对夺取防控疫情的胜利起到了至关重要的作用。

制度优势是社会主义的最大优势，也是战胜疫情的最可靠保证。从三峡水利枢纽、西气东输、南水北调、西电东送、特高压电网等重大工程，到 1998年抗洪、2003年抗击非典疫情、2008年汶川地震救灾，都离不开全国一盘棋的全局战略。历史一再证明，全国一盘棋是社会主义制度集中力量办大事的显著优势。

对口支援，是新中国的创举，它既发扬了中华民族“一方有难、八方支援”的民族精神，还促进了区域融合和交流，搭建了不同地域人民友谊的桥梁。也只有中国才能在和平时期安排出这样的全面动员，这是中国特色的救援体制，也是中国文化的特色。

坚决遏制疫情蔓延势头，坚决打赢疫情防控阻击战，是所有人共同的目标。在党中央坚强领导下，万众一心，众志成城，就没有中国人民克服不了的困难、迈不过去的坎。接下来，我们要继续携手同心汇聚信心和力量，全力投身到这场疫情防控阻击战，我们会做得更好。打赢疫情防控阻击战，我们有信心，更有能力！

热干面加油！  图自网友@陈小桃

【本文综合整理自：钟开斌《对口支援起源、形成及其演化》、钟开斌《对口支援灾区：起源与形成》、超级学爸《对口分包，一场极具中国特色的病毒围剿战开始了》、南方网、半月谈、人民日报、中央广播总台中国之声】