吕德文：地方主官不能只是行政专家，还要有政治担当

【文/吕德文】

**现代城市治理，某种意义上都进入了严重依赖专家系统和一系列专业知识技术的状态。**从现代城市的起源看，公共卫生很早就是核心的市政职能。现代医疗卫生和防疫，是一个典型的由专家及现代知识构成的系统。在政府履行防疫职能的过程中，专家和顾问的意见具有关键作用。之所以如此，是因为市政系统在一定意义上也具有了专业化特征。他们是普遍意义上的行政专业人才构成的整体，行政长官往往是行政专家，很难说是政治家。换言之，地方主官可能对政府系统内部的运作和常规程序较为熟悉，但未必能够应付复杂的社会诉求，不一定能够解决政治合法性问题。

武汉是中部地区的科教文卫中心，卫生防疫方面的技术和人才储备是比较充足的。并且，武汉市的行政效率并不低。这些年，武汉的城市建设突飞猛进，城市治理水平也在迅猛提高。经过“满城挖”的时代，武汉已经告别了过去的“大县城”绰号，实现了治理迭代。理论上，武汉市是有较强的能力应对这次肺炎疫情的。

然而，疫情的扩散却表明，武汉市的应对并不尽如人意，进而遭致了舆论的广泛批评。以至于，武汉市市长周先旺1月27日在接受央视专访时表示，只要是有利于疫情控制，他和市委书记愿意革职以谢天下。那么，如何理解基础能力不差却未及时转化为治理效能这一悖论？

**在一般意义上，官僚系统是“无人统治的系统”，其常规运转是按照专家设定的程序进行的。**因此，疫情防控不力，很大程度上源自于官僚系统的失灵。官员要负多大责任，前提在于理清官僚的主观能动性和官僚系统常规性之间的关系。

以1月23日决定封城之日作为时间节点，武汉的肺炎疫情防控存在两个明显不同的阶段。**前一个阶段是常规防控阶段，武汉市政府并未动员官僚体系，更未动员社会。**在官僚体系内部，只是增加了疫情防控的责任，如卫生部门加强了疫情监测，市场监管部门封闭了感染源（华南海鲜市场），公安部门则打击了8名造谣者。在对社会的沟通上，始终以维护社会稳定避免社会恐慌为政策目标，强调疫情可防可控。**而后一个阶段是运动式治理阶段。并且，“运动”的程度直接提升到最高级别：战时体制。**这意味着，城市运转以疫情防控为中心，重新组织了官僚系统，并有极强的管控社会的特点。战时体制的突出特点是，治理目标单一化，官僚体系军事化，市政权力集中化。

在中国的灾害治理史上，灾害治理通常以“运动”的形式出现。然而，“运动”可否成功，却是建立在一系列技术条件和主观能动性基础之上的，是以官僚体系长期保持准备状态为前提的。这就意味着，官僚体系何时进入“运动”状态，是地方主官在综合衡量各种技术条件及权衡多种治理目标的情况下出现的。迄今为止，湖北省和武汉市的主要官员所遭遇的批评，归结于一个原因，就是没有及时宣布进入灾害治理的“运动”状态。

关键之处在于，技术并非万能，专家系统并不能代替政治决策。12月30日，武汉市在发现新型冠状病毒后，国家卫健委高级别专家组就进驻武汉。专家虽无法替官僚系统做决策，却对决策产生了关键影响。从科学角度看，专家组一直强调人类对新型冠状病毒的认识还非常有限，但专家组根据临床案例，前期给出的意见是可防可控；一直到19号钟南山等专家去武汉之前，专家组都不能确定新型冠状病毒会人传人。在这种技术条件下，行政主官做出保守或激进的选择，其实都是合理的。保守一点的话，把疫情想得乐观一点，官僚体系就按常规运作，按照疫情发展的情况调整策略。激进一点的话，就把疫情想得坏一点，早一点调动官僚体系，即便不直接进入“运动”状态，怎么着也得进入半运动状态，所谓的“外松内紧”就是这个意思。

非常遗憾的是，武汉市选择了一个最为保守的方案。客观上，官僚系统有其惰性，并不愿意轻易改变其常规运作，这是地方主官不愿意轻易进入“运动”状态的潜在原因。但更重要的原因是，临近春节，这是一个非常重要的社会时间。众所周知的是，这个时间节点既是普通市民欢乐祥和的时刻，亦是地方两会等举办的重要时刻。事后，广受批评的几件事都和这个特殊的社会时间有关。比如，百步亭社区举办万家宴、省委省政府举办团拜会、春运开始却不采取必要措施、两会期间疫情信息公布不及时。从常规视角看，这些活动看似简单，但无不具有特殊的象征意义。要取消这些活动，市委市政府是需要特定的合法性理由的。更重要的是，如果在没有说得过去的理由下贸然取消这些活动，怕是会与当时的政府稳定为主的政策目标相背离，从而引起不必要的联想和恐慌。

事实上，取消公众聚集活动、采取适当的人流管控措施、及时公布疫情信息，这都是官僚体系“运动”的应有的题中之义。只不过，武汉市是一个千万人口级别的特大城市，有五百万流动人口，真要采取断然措施，显然不是市一级可以决定的。这其实是很考验地方主官的主观能动性的。如果地方主官的主观能动性较强，怕是不需要启动“运动”状态，也是有足够的政策工具来采取预防措施的。比如前期的宣传全面传达专家的意见，把不能排出新型冠状病毒人传人的信息有效传达到社会，并在火车站配以体温测量，就可以在维护社会稳定和预防病毒传播这两个政策目标之间找到平衡点。

1月23日，武汉宣布“封城”，这多少有点让人愕然。一方面，这一举措极其罕见，千万级人口的城市“封城”，更是人类史上未出现过的；另一方面，哪怕是在确定可以人传人之后，之前的宣传导向也一直是避免恐慌，专家组也仅仅是建议外面的人最好不要到武汉，武汉的人如无特殊情况也不要出去。但无论如何，这一决策有点出乎意料，官僚系统从常规状态直接进入“运动”等级最高的战时体制，出现一些问题，也是预料之中的事。比如，预期中的恐慌如约而至，封城决定后的一早，超市出现了抢购；加油站人满为患。乃至还有不少私家车“逃离”武汉。更为麻烦的是，十万感冒患者蜂拥而至医院，导致医疗资源严重不够，至今未能彻底解决这一问题。可以说，几乎每一个封城措施，都带来了一些潜在问题。究其原因是，“战时体制”和城市有机体之间存在天然矛盾，弥合这一矛盾，不仅需要体制之完善，亦需要市民生活方式的转变。对此，武汉市显然没有做好充分准备。

“封城”的决策和之前的决策之间，存在明显的“间断”特征。合理解释是，这是因为决策环境和政策目标发生了根本转变。专家组的专业判断已经较为明确，人传人是可能的，且明确建议要适当隔离传染源。这就意味着，防疫的政策目标亦从单一的维护社会稳定转向不惜一切代价防止疫情扩散。甚至于，决策的主体也可能发生了改变。

不过，**幸运的是，随着“运动”状态的激活，官僚体系的效率正在快速提高，防疫资源在不断充实；官僚系统“无人统治”的缺陷也在迅速改善，地方主官频频与大众见面。**我们相信，随时处于准备状态的市政体系一旦运动起来，专家系统也会有准确定位，其治理效能必定会发挥出来。

本文转载自“探索与争鸣”微信公众号，原标题为《“无人统治”的系统：武汉疫情防控问题何在 | “封城”现场直击①》。