“地方保护主义”“人情案”“关系案”怎么破？【政法大咖的超级网课】_风闻

**编者按：**党的十八大以来，政法系统如何贯彻落实习近平法治思想，推进司法体制改革？改革的重点是什么？又有哪些启示？司法改革为什么改？改了什么？怎么改？

中国政法实务大讲堂再次开课！12月13日，中央政法委副秘书长景汉朝围绕“我国司法体制改革的路径、重点与启示——以司法责任制改革为主线”这一主题，与中国政法大学200余名师生交流互动。

景汉朝认为，我国的司法改革如火如荼，成就辉煌，为全面依法治国，为推进国家治理体系和治理能力现代化作出了重要贡献，在有些方面向世界贡献了中国方案、中国智慧。他将司法改革概括为“三条线”。一条“纵线”：司法改革的脉络与目标；一条“横线”：司法体制改革的内容——以全面推进司法责任制改革为主线；一条“圆线”：司法体制改革的原则和启示。讲清司法改革走过了什么样的路；讲透司法责任制改革有哪些重点；讲明司法改革要坚持什么。

中国长安网、中央政法委长安剑获得独家授权，将为每场授课的精彩内容“划重点”，并陆续推送节选自授课现场的精华视频，把政法大咖与顶尖法学院师生紧密互动的“小沙龙”，变为亿万网友学习的“大网课”。现将本场讲座内容节录如下：

最近，召开了党的十九届五中全会和中央全面依法治国工作会议。五中全会指出了到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会的目标，中央全面依法治国工作会议明确了习近平法治思想在全面依法治国工作中的指导地位，为推动全面依法治国，进一步深化司法体制改革指明了方向和路径。从上世纪80年代开始，特别是党的十八大以来，我国的司法改革如火如荼，成就辉煌，为全面依法治国，为推进国家治理体系和治理能力现代化作出了重要贡献，在有些方面向世界贡献了中国方案、中国智慧。司法改革为什么改？改了什么？怎么改？具体讲可以概括为“三条线”。

一、一条“纵线”：司法改革的脉络与目标

（一）司法改革的发展脉络与逻辑

    伴随着改革开放的滚滚洪流，我国司法改革于上世纪八十年代迈开了坚定的步伐。根据几十年来自己亲身参与的改革实践和顶层设计，我认为这些年的改革，有个清晰的发展轨迹和逻辑规律：从改革内容看，经历“由小到大”“由简单到复杂”的过程，体现为从强调当事人举证责任——庭审方式改革——审判方式改革——诉讼制度改革——司法体制改革——政治体制改革。我国原来的司法体制建立在计划经济基础之上，当时经济比较落后，交易少、纠纷少，法院、法官办案“大包大揽”，基本是自己调查取证、辨别真伪、裁断案件。改革开放后，经济交往日益频繁，各类纠纷案件不断增多，过去民商事案件由法院、法官调查取证无需开庭就直接作出裁判的方式，已不能适应形势任务的变化，改革首先从重新分配调查举证的任务即强调当事人举证责任开始，由当事人调查取证并向法院提供证据。当事人提供的证据真假难辨，这就要开庭举证、质证、辩论，从而导致庭审方式改革。民商事案件由不开庭到开庭，这是巨大的历史进步。开庭之后，又出现了法官的权力到底有多大，如何行使，能否当庭认证、判决等问题，这涉及法官与庭长、院长、审委会的权力再分配，这就进入审判方式改革阶段。随着改革深入，又出现新问题，如当事人在诉讼中的权利及其保障，代理律师与当事人的关系，律师的权利、作用，检察院及其检察官的地位、角色以及法官检察官、当事人律师等之间的相互关系等。针对这些问题进行一系列改革，即进入诉讼制度改革阶段。诉讼制度的进一步改革，同时伴随以信息技术为代表的新一轮科技和产业革命蓬勃发展，数字经济高速增长，给司法工作带来诸多新课题、新挑战，需要从基本的诉讼构架、司法人员管理模式，资源配置、管理机制、司法结构等方面给予回应，即进入司法体制改革阶段。司法体制改革实际是政治体制改革的重要组成部分。上述几个阶段是彼此联系、相互交叉、量变到质变的渐进过程。由此可见，司法改革的发展轨迹与逻辑，完全符合马克思主义经济基础决定上层建筑的基本原理。

（二）司法改革的目标

党的十八届三中全会决定要求，“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”

**——要正确认识公正与效率的辩证关系。**理性分析看，不能简单地说越公正越好，也不是效率越高越好。如审级制度，单纯追求司法公正，审级越多越公正，但必然影响司法效率；单纯追求司法效率，审级越少越高效，但必然影响司法公正。不能偏废某一方面，要实现司法公正与效率的最佳平衡。

**——要科学分析树立司法权威的路径。**树立司法权威，司法机关的司法产品要实现公正与效率的最佳值，被社会公众所认可。要在全社会形成尊重司法、崇尚司法的风气。

二、一条“横线”：司法体制改革的内容——以全面推进司法责任制改革为主线

党的十八大以来，在总结前些年司法改革特别是“放权于合议庭”改革的基础上，将推进司法责任制改革作为司法体制改革的“牛鼻子”，总的考虑是遵循司法规律，落实“让审理者裁判、由裁判者负责”，按照权、责、利一致的原则，把能力过硬的人员选拔到法官、检察官岗位上，赋予办案权力，并对自己决定的办案结果负责，同时相应提高司法人员待遇、健全职业保障，优化司法人力资源配置，明确办案权责，以提高司法质量、效率和公信力。

（一）司法责任制改革的主要内容

**一是实行司法人员分类管理。**根据法院、检察院的职业特点和各类人员岗位不同，类似于医院的医生、护士、行政管理人员，实行司法人员分类管理和单独职务序列，把法院、检察院工作人员分为法官检察官、司法辅助人员、司法行政人员三类。其中，法官、检察官分别代表审判机关和检察机关专司审判权、检察权，司法辅助人员是协助法官、检察官履行审判、检察职责的工作人员，包括法官（检察官）助理、书记员、司法警察、司法技术人员等。司法行政人员包括政工党务、行政事务管理人员。在此基础上，按司法规律配置司法人力资源，对法官、检察官实行员额制，推动法官检察官革命化正规化专业化职业化建设。

**第一，**法官检察官等级与行政职级脱钩，实行单独职务序列管理，法官检察官等级为“四等十二级”，同时建立按期晋升、择优选升和特别选升相结合的晋升机制。

**第二，**合理确定员额比例。法官检察官员额比例控制在中央政法专项编制的一定比例内，突出办案能力和业绩，好中选优。同时，严格落实入额办案责任，特别是建立科学的分案、考核和公示、通报等制度，实现入额领导干部亲自办案、多办案、办大案难案。

**二是完善办案责任制。**向法官、检察官放权，明确法官、检察官的办案职权和责任，并实行办案质量终身负责制和错案责任追究制。法官制度改革类似医院的医生对患者有诊断权、处方权、治疗权，合议庭审理的案件，由合议庭负责审理裁判，一般的普通案件不再“层层汇报”。检察官作为办案组织的负责人，在检察长依法授权范围内，行使检察办案权并承担相应责任。

**三是健全司法人员职业保障制度。**根据司法责任制和人员分类管理需要，完善司法人员职业保障制度，形成符合司法职业特点的保障和激励机制，确保权责利相统一，是全面落实司法责任制的重要内容之一。

**第一，**实行符合法官、检察官职业特点并与其单独职务序列配套的工资制度，并按照有关规定享受相应待遇。

**第二，**任何单位或者个人不得要求法官、检察官从事超出法定职责范围的事务；非因法定事由、非经法定程序，不得将法官、检察官调离、免职、辞退或者作出降级、撤职等处分。

**四是省以下法院检察院人财物统一管理。**习近平总书记指出：“我国是单一制国家，司法权从根本上说是中央事权。各地法院不是地方的法院，而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院。”对此，可从司法权的运行规律及其与行政权运行的区别角度理解。**首先，**司法权直接来自中央授权，各级法院、检察院的产生、组织和职权，诉讼和仲裁制度只能由全国人大及其常委会制定法律，地方立法无权规定。**其次，**司法案件管辖不受行政区划限制，根据法律统一规定的管辖原则确定。**再次，**一般来讲，除了当事人双方均在同一行政区内的以外，法院裁判只能适用全国性法律。**最后，**全国各级法院裁判的效力不受地域限制，在全国都具有法律效力。省以下法院检察院人财物统一管理的依据就在于“司法权是中央事权”这一论断。

推进省以下地方法院检察院人财物统一管理，目的是防止地方干扰，保障法院检察院依法独立公正行使司法权，要注意遵循司法规律，防止简单地“上下一体化”，影响审级制度和司法公正。同时，考虑到我国不同地方司法保障水平差别比较大，各省区市在推进财物省级统一管理上可以从实际出发，因地制宜。

（二）司法责任制改革要有制约监督机制作保障

**一是建立防止权力干预司法的制度。**针对我国熟人社会、人情社会人情案、关系案、金钱案易发的问题，中央出台了有关文件，明确对于领导干部过问案件的，一律记录、全程留痕，并按规定定期向有关部门通报；有违法违纪情形的，一律追究责任，从而为领导干部干预司法划出了“红线”。现在不能违规过问、插手案件已成为领导干部的共识，“打招呼”、“批条子”的基本没有了。

**二是推进司法公开和信息化改革。**阳光是最好的防腐剂。这些年来，我国的审判公开力度空前，走在世界前列。例如，最高人民法院建成四大在线公开平台：

**第一，**审判流程信息公开平台。全国所有省级法院全部建成辖区内三级法院统一的审判流程信息公开平台，案件当事人及其诉讼代理人自案件受理之日起，可以凭有效证件号码随时登录查询、下载相关案件的流程信息、材料等，程序性诉讼文书可以通过网络电子送达。

**第二，**庭审公开。通过中国法院庭审直播网，可以随时选择观看全国法院正在直播的案件、点播观看庭审录像、获取庭审直播统计信息，不仅发挥了社会监督作用，而且成为“全社会法治公开课”的重要课堂。

**第三，**裁判文书公开平台。除涉及国家秘密、未成年人犯罪等规定情形的外，其他裁判文书一律在互联网公布。截至2020年11月底，已公开裁判文书10868万份，访问量突破520亿次，用户覆盖全球210多个国家和地区，成为全球最大的裁判文书网。

**第四，**执行信息公开平台。实现了执行过程全公开，比如：

——“一网打尽”。建立完善网络执行查控系统，通过与公安部、民政部、人民银行以及3900多家银行联网，全面掌握执行人在全国范围内存款、金融理财产品、证券等16类25项信息。

——“一个黑名单”。最高人民法院联合60多家单位建立失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制，采取限制购买飞机票、购买列车软卧和高铁一等座以上车票等方式，让失信被执行人“一处失信，处处受限”。

——“一个网拍”。推行网络司法拍卖，让拍卖更加公开透明，防止暗箱操作和腐败行为，大大提高了司法拍卖的工作质量和效率，降低了当事人的拍卖成本，解决了财产变现难题。

**三是推进当庭宣判工作。**当庭宣判有效挤压关系案、人情案的存在空间，是实现公正与效率的重要方式，也能树立良好的法院和法官的形象。我在地方法院工作时，就曾强力推进当庭宣判工作，效果较好。我兼任最高人民法院第四巡回法庭庭长时，继续大力推进这项工作，重大民商事案件当庭宣判率达到比较高的比例。同时，第四巡回法庭还制定了一个规则，即所有法官不能审理自己“老家”地方的案件。

**四是解决同案不同判的问题。**放权于法官检察官后如何防止“同案不同判”问题，是社会普遍关注的问题。对此，最高人民法院采取了很多举措。比如，“法信”平台可以通过线上检索到之前大量的相似案例，还可提供一站式专业知识解决方案、类案剖析、同案智能推送等服务。

三、一条“圆线”：司法体制改革的原则和启示

没有规矩，不成方圆。司法改革必须遵循一系列基本原则，确保改革沿着正确的轨道和方向推进。

**（一）坚持党的领导。**党的十八大以来，党中央先后成立全面深化改革委员会（领导小组）、全面依法治国委员会，加强对改革和依法治国工作的领导。截至2020年11月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会（领导小组）会议、中央全面依法治国委员会，共审议68个司法体制改革文件，构建了新时代司法体制改革的总体框架、顶层设计，明确了司法体制改革的主要任务和实现路径。今年10月底召开的十九届五中全会提出了到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会的目标，11月中旬召开的中央全面依法治国工作会议明确了习近平法治思想，为推动全面依法治国，进一步深化司法体制改革指明了方向和路径。实践证明，无论是司法体制改革的定舵把向、宏观设计，还是微观突破、落实落地，没有党的坚强领导，不可能实现。    

我国政治制度发展演变的历史充分证明，“三权分立”“司法独立”不符合我国国情，也不符合我国的宪法原则。党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。依法执政必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。党对司法工作的领导是管方向、管政策、管原则、管干部，不是包办具体案件。

**（二）坚持从中国实际出发。**深化司法体制改革，要始终立足我国的基本国情，立足我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，摸清广大人民群众对司法的需求和期待，吃透我国的传统文化和现实社会状况。

**一是各地经济社会发展不平衡。**我国是单一制且地域辽阔、人口众多，各地经济社会文化发展状况千差万别，许多问题“一刀切”很难行得通。比如，盗窃罪中“数额较大”的起算标准，是全国一个标准公正，还是“区别对待”公正？这就不是一个简单问题，需要深入研究统筹考虑。

**二是传统文化的影响。****第一，弘扬传承优良的传统文化。**习近平总书记指出，优秀传统文化是一个国家、一个民族传承和发展的根本，如果丢掉了，就割断了精神命脉。我国法治文化可以追溯到公元前三千年左右，古代许多思想、原则都很有价值。要坚持文化自信，弘扬传承优秀传统文化。**第二，熟人社会、人情社会。**我国是传统的熟人社会、人情社会，这有利于团结互助、互依互存、和睦共生。但对司法也有负面影响，易形成“地方保护主义”、“人情案”、“关系案”等。对此，我们建立了一系列制度，但如何从根本上彻底解决这一问题尚需进一步深入研究。**第三，“模糊文化”。**我国传统文化注重总结、概括、宏观等，而不太重视具体、分析、严格等，这种思维模式和习惯有利于熟人社会和谐相处，但对建设以立法讲究严谨、执法讲究严肃、司法讲究严密和守法讲究严格为主要特征的法治国家也有一定的负面影响。如何在司法改革中既吸收传统文化的精华，又推动法治建设发展，需下功夫研究。**第四，厌讼文化。**司法审判是解决矛盾纠纷的重要方式，但不是唯一方式，更不是最佳方式，它在功能、公正、效率、当事人满意度、维系当事人之间合作和谐等方面有很大的局限性。而且，我国一直重视“德行”的教化，道德的评判与惩罚往往是适用于解决民间纠纷的第一选择。调解等其他解决矛盾纠纷的非诉方式，具有简便、高效、成本低、当事人易于接受、利于维持双方当事人之间的关系等优势，更符合“厌讼”文化，应当大力倡导和推行。

**三是各国面临的具体实际问题不同。**各国的国情和面临的司法实际问题不同，司法改革也必须针对本国这些问题来推进。例如，和西方国家不同，中国法院坚持人民立场，承担查财找物的责任，穷尽一切法律手段帮助债权人执行，形成了执行工作的“中国模式”。近些年，各级法院向“执行难”发起总攻，充分发挥体制优势，创新思路，大刀阔斧，“基本解决执行难”这一阶段性目标已如期实现。再如，针对我国法律条文一般比较原则的特点，建立健全司法解释制度，形成在世界上独具特色的重要的司法制度。

司法体制改革是庞大的系统工程，需要坚实的理论支撑和正确的理论引领。希望理论界与实务部门共同努力，以习近平法治思想为指导，为深化司法体制改革，完善中国特色社会主义司法制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，做出应有的贡献！我们相信，中国法治建设的明天一定更加美好！