"悬浮"的社会组织: 扎根社区缘何沦为运作空转? | 文化纵横_风闻

［导读］相较于近年来国内类型丰富、充满活力的公益实践，中国公益理论的本土化工作才刚刚起步，积累严重不足。中国公益理论面临着与后发国家社会科学发展相似的困境，需要从多个面向推进相关思考和研究。《文化纵横》2020年12月号的公益专题将从社会发展的角度探讨公益组织：公益组织作为塑造社会生活的一支力量，是如何在社会网络中与政府、企业等其他社会主体互动、协作，进而推动中国社会发展的呢？

陈锋的文章关注社会组织参与社区治理的表现，通过分析社会组织的资源供给逻辑和社会组织参与社区动员的路径，揭示出新公共管理理论和社会工作理论在中国实践过程中遭遇的困境，以及中国群众工作经验的重要性。

本文为敦和基金会资助修远基金会的“中国公益实践与理论的本土化转型”项目的阶段性成果。文章刊于《文化纵横》2020年12月刊，仅代表作者观点，特此编发，供诸君思考。

✪ 陈锋 | 北京工业大学文法学部

**▍**问题的提出

社会组织作为国家与社会治理的重要主体之一，是国家与社会治理现代化不可或缺的重要力量。党在十八届三中全会决议中提出，“创新社会治理体制，改进社会治理方式，激活社会组织活力”，明确了社会组织在社会治理中的角色。十九大报告则进一步指出社会组织参与社会治理的方向，“打造共建共治共享的社会治理格局……推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。

同时，中央出台一系列法规政策，以推动、扶持、培育社会组织发展，推广政府购买服务。2016年底，《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》出台。意见指出，政府要通过政府购买服务安排部分新增公共服务支出，其中，向社会组织购买的比例原则上不低于30%。这一政策为社会组织发展与社会组织参与社会治理提供了重要契机。在地方层面，基层政府为推动基层治理创新，纷纷投入大量资金推动政府向专业社会组织购买社会服务，支持社会组织参与社区治理。

政策界与学界均对专业社会组织参与社区治理寄予厚望，期待通过这一途径实现社会治理结构的优化、社会服务的专业化以及公共服务效率的提升。一些地方政府在社会治理创新的背景下总结出一些引导社会组织参与社区治理的典型案例，从中可以看出社会组织在社区治理中发挥的部分积极作用。但**从整体来看，社会组织的迅猛发展与参与社区治理效果上的有限性形成了强烈反差，多数社会组织仍然面临无法深入社区的嵌入性问题与服务能力较低的专业性问题。**一些社会组织甚至体现出强烈的市场化的谋利性与体制化的行政依附性，甚至在政府购买服务背景下形成巨大的分利空间。社会组织作为参与社会治理的主体，反而成为需要被治理的对象。这一状况何以出现，需要深刻反思。

社会组织作为中国社会基层生长出的组织形态，对其的理解往往从它与政府的关系中展开。一方面，它面对自身的发展困境，与政府发展出“分类控制”“控制与支持”“发展与控制”等关系；另一方面，政府治理机制转型，客观上为推动基层组织发展提供了重要契机，但同时强化了社会组织体制化与市场化的双重异化属性。这一属性进一步传导到社区治理，影响了社会组织参与社区治理的效果。例如，政府大力推行购买服务，以项目制管理社会组织，这些治理方式及其内生的事本化特性使社会组织脱嵌于社区，很大程度上背离了原初的目标。但是，上述视角在分析社会组织参与社区治理问题上仍然属于外部视角，我们更需要进一步讨论外部影响何以内化，从微观层面揭示社会组织嵌入社区的机制与效果。

嵌入反映的是社会组织与社区的关联、融合程度。主要指标包括，社会组织在多大程度上能够把握社区需求、了解社区的文化观念和价值规范、拥有社区居民的信任和关系网络资源，以及扎根于社区。在理想意义上，嵌入意味着社会组织成为社区治理不可或缺的一环，不仅提供服务，而且能够融入治理体系，处于核心领域，独立自主地发挥作用。

**专业社会组织之所以未能嵌入社区治理体系，往往和社会组织与社区之间的互动相关。**从专业社会组织的角度而言，问题多在于社会组织的人员高流动性、较低的专业性以及较强的市场营利性动机，导致社会组织自身稳定性有限，未能获得社区的信任，缺乏参与社区治理的竞争力。对作为嵌入对象的社区来说，多数社区基于自身或公或私的利益考量，倾向于将社区利益内部化，有意脱嵌。部分社区虽然也倾向于政府购买服务，但具有把行政任务和公共服务“甩包”的倾向。社区与社会组织之间并未建立平等协商、互助合作的主体关系。

本文将进一步讨论社会组织资源供给异化的外部传导机制与社会组织参与社区动员的内部路径和效果，分析社会组织如何悬浮于普通社区居民并脱嵌于社区，进而从“回归社会”这一社会组织的公共价值使命，探讨社会组织嵌入社区治理的基本理路。

**▍**市场化、体制化与关系化：社会组织资源供给体系的异化逻辑

从资源供给体系上看，目前专业社会组织参与社区治理的资源主要依赖政府购买社会服务的资金，多通过项目制的方式进行。这一模式源于新公共管理理论，主张通过市场机制推动政府改革，让私营部门与其他社会主体参与公共服务的供给，引入竞争机制，从而提高服务供给的质量和效率。但是，在具体实践中，政府购买社会服务这一资源供给体系与运作方式却发生了一定的异化，主要遵循市场化、体制化与关系化三重逻辑，瓦解了社会组织服务的“社会性”特征。

一是市场化逻辑，即完全以契约形式与政府合作，实现资源的市场交换。

其中，少数社会组织通过自身的专业性服务赢得了社会的认可，逐步获得政府的信任，具备一定的平等协商能力，因而形成较稳定的合作模式，有着相对可持续的资金保障来源。部分社会组织虽然也严格遵循与政府签订的社会服务协议，但其核心目标在于“盈利”，在行动中具有强烈的工具理性取向，体现出事本主义的特征——在社会服务中仅仅关注契约中涉及的服务，甚至仅仅是活动，以便留痕。

具体表现为，以结项评估指标达标为目的，而非以回应居民需求与解决社区问题的社会服务目标为宗旨，对于长久构建社区网络也缺乏兴趣。此外，许多社会组织以市场需求为驱动，并没有明确的组织定位，并未扎根于某一服务领域、发展自身专业特色，而是完全根据政府需求整合团队和资源，甚至在自身不具备服务能力时，充当“中介”的角色，进行服务的二次发包，从中赚取差价。如此一来，其服务由于非专业性与非社会性，不为社区与地方政府信任。这使得政府购买社会服务的可持续性降低，社区服务的不稳定因素增加，社会组织自身的生存危机进一步凸显，部分社会组织在激烈的市场竞争中被逐步淘汰。

**二是体制化逻辑，即主要以地方政府的行政意志为导向，形成单向度的资源依赖。**政府购买社会服务虽然在地方社会治理创新中被频频提起，但这一制度之所以能普遍推行，是在政府职能转变的背景之下政府自上而下推动行政改革的结果；而在政府推动的过程中，也呈现出明显的层级差异。有的研究指出，国家在构建社会组织发展的制度环境中呈现“模糊发包”的治理机制，地方政府往往缺乏改革的深层动力。但是，随着地方政府受到的制度约束与财政约束不断增强，而灵活性与弹性不足，基层政府更注重通过发展社会组织来解决自身遇到的难题，进而形成“借道”机制，对社会组织进行“隐蔽”控制。因此，在“借道”机制下，政府购买服务只是一种变相的行政扩张，社会组织参与社区治理遵循的仍然是地方政府“体制化”行政所主导的逻辑，通常以满足地方行政目标为首要需求，难以在社区服务中彰显其社会性与专业性。

再比如，需求评估是社会组织参与社区治理的基础工作，也是填写政府购买服务申请书中的必要部分；然而，当前社会组织的需求评估却多体现为基于政府（社区）需求的导向，而非以社区民众需求为本。在项目申请前，部分社会组织受时间、关系等多种因素限制，几乎未能针对普通居民开展实质性的需求评估，主要依靠文献查询、网络问卷调查或访谈几名社区精英了解情况，导致需求评估的真实性与可参考性价值较低，进而影响整个服务项目的设计导向，使其与群众的需求不相匹配。

**三是关系化逻辑，指社会组织积极建构并依赖政缘关系网络，以形成资源的利益交换。**政府购买社会服务的大力推行，意味着政府将大量资金投向社会，形成巨大的利益场，因而吸引了各方力量的关注。国家就政府购买服务自上而下制定了严格的监管制度，比如招投标和评估制度，以实现对项目发包与结项的监督。这一技术治理的逻辑虽然在一定程度上有助于实现“程序正义”，但并不能保证实现“实质正义”，甚至造成了以形式主义的方式实现程序合法性、进行变相且隐蔽的权力寻租的空间。笔者在调研中发现，当前一些社会组织的负责人在进入这一行业之前是体制内的公职人员，他们敏锐地发现政府购买服务的“商机”；一些社会组织则通过各种渠道，与负责政府购买社会服务的相关人员联络，进行“争资跑项”。这些社会组织负责人凭借既有的和建构的政缘关系网络，可以获得相对稳定的资金保障，为政府内部的权力寻租提供了便利通道。

因此，在关系化逻辑主导下，一旦社会组织参与社区服务的动机发生异化，资源递送就容易出现耗损，服务质量通常也会大打折扣，甚至可能形成分利集团；普通社区居民缺乏自下而上参与监督的路径，往往成为最为被动的受众。

**▍**精英化与悬浮化：社会组织参与社区动员的内卷化困境

城市社区内部的陌生化问题一直被视为社区治理的重大困境。因此，如何有效地动员社区居民、重建社区共同体，就成为许多理论与实践工作者的共同目标。国内外的社区营造或社会建设基本在这一情境下展开。

社区动员首先需要依托或建构基础性的社区信任体系。社区信任体系是社会组织参与社区治理的重要社会基础，脱离这一信任纽带，社会组织便会悬浮于社区而空转。乡村社会有着相对稳定的血缘与地缘关系作为村民之间的联结纽带；而在城市，伴随单位制的解体与房地产的商品化，业缘纽带解体，地缘纽带的根基脆弱不堪，社区居民之间缺乏有效的联结纽带，使得社区信任体系先天不足。同时，社区居民由于职业、阶层、年龄的分化，在需求、品位、闲暇等方面均有诸多差异，社区作为城市系统中的有限组成部分，民众的主要需求无须依托社区来满足，城市社区缺乏共同的媒介或纽带将陌生的个体联结起来。

从城市的社区实践来看，当前，社会组织参与社区治理主要有两条路径：一是直接为特定群体提供专业化的社会服务，比如开展针对失独老人、空巢老人、贫困家庭等弱势群体的特殊服务；二是通过外来社会组织孵化和培育内生于社区的社会组织，进而挖掘与培育社区积极分子。

第一条路径针对弱势群体的需求，开展一些专业化的心理咨询和资源链接服务。在理想状态下，这些专业服务对于提升弱势群体的生活质量与获得感具有一定的促进作用，但整体而言，目前大量的社会组织仍然存在专业化不足的问题。由于这类服务过于专业化且针对的群体具有较强的特殊性，多数普通民众无法感知社会组织参与社区治理的直接效果。第二条路径指向社区民众，意图通过培育内生的社区型社会组织满足社区居民的闲暇娱乐需求，并带动部分居民参与公益服务。随着资金资源的注入，加之专业社会组织的指导，社区型社会组织获得了较快发展，尤其在数量上显著增长，特别是文娱类组织。社区型社会组织的骨干通常也是社区的积极分子，往往兼任党小组组长、楼门长、居民代表、社区志愿者等多重身份。

也就是说，社区动员中的积极分子群体与社会组织的骨干相对固定，而且是互构的。这一批人的年龄主要分布在55~65岁，以女性为主；多数具有党员身份，并具备较强的领导、组织、沟通能力，甚至曾担任过一些领导职务；他们本身或具备一定的文艺特长，或热衷公益，相较于其他社区居民，属于有钱有闲的群体。

依托社会组织孵化与培育社区型社会组织时，识别社区的积极分子，进一步在社区注入资源，一定程度上有助于社区和专业社会组织的稳定，进而强化与社区积极分子的关系。然而，目前的情形并未充分体现出社区积极分子、社区型社会组织的骨干能够发挥二次带动作用。当前，社区型社会组织自身的活动本身具有开放性不足和精英化的趋势，除了少数大众类的歌舞类组织能够吸纳一些人参与，多数绘画类、陶艺类等趣缘类组织由于具有一定的专业性，吸纳的社区居民十分有限，多数普通居民被排斥在外。因此，虽然从表面上看，专业社会组织通过孵化与培育社区型社会组织，成为挖掘社区积极分子、建立社区内联结纽带的重要路径；但这种多重身份的叠加恰恰暴露出社区动员的精英化取向以及社区动员中的“虚假参与”问题。社区动员最终异化为社区精英的动员，这些精英未能发挥作为中间媒介的二次动员作用，带动更多普通居民参与社区治理；相反，社区的精英动员使得社区精英悬浮于民众之上，形成社区动员的精英替代问题。

**社区动员的精英替代问题造成的直接后果是，社区资源的增加并未带来社区治理的实质性改善，反而导致社区动员的内卷化困境。**近年来，各级政府虽然通过政府购买服务为社区注入了大量的资金资源，但社区民众的获得感并未增加。其根本原因在于，有限的社区资源主要流向专业社会组织与社区精英，较少惠及普通民众；社区民众的民意被社区精英阻隔，成为“被代表”的沉默对象，普通民众的基本公共服务需求因为“普通”而无法进入被购买的视野。针对社区精英的社会服务项目“高大上”且“有品位”，并且因其便利性和垄断性被不断放大与复制。尤其在社区治理创新的背景下，求新求异的活动更易进入地方政府与社区居委会的视野。许多外来社会组织也会主动迎合购买主体的需求，强化服务的“高大上”属性，将其打造为社区治理的亮点。如此一来，便出现少数人需求过度满足而多数人需求被忽略的局面。

虽然表面上社区参与形式多样，活动丰富多彩，社会组织众多；但实际上，**这样的社区治理模式只是社区精英的“游戏”，普通民众的缺席，社区参与程度较低。**长此以往，社会组织参与的社区动员将演化为仅仅针对社区精英的动员，这会造成社区资源分配的精英化与社区参与的利益化，甚至形成社区居委会、外生型社会组织与内生型社会组织相互塑造的分利秩序。社区精英的需求与利益不断得到建构、满足与强化，而社区普通居民的诉求却可能被忽略或无法得到有效回应，这一情形必然会导致社区进一步丧失直接动员民众的能力、社区居民认同度降低、社区动员陷入内卷化的困境。缺乏动员能力的社会组织也因此将失去最广泛的群众基础，难以长久扎根于社区。

**▍**社会组织再出发：回归“社会”与发现“群众”

21世纪以来，政府购买服务不仅被视为政府职能转变的重要体现，更被视为社会治理机制的创新。政府职能的转变为社会组织参与社区治理提供了重要的资源支持与参与空间，却导致了社会组织的资源供给体系出现市场化、体制化与关系化等多种形式的异化，以及在参与社区治理中出现社区动员的内卷化困境，最终影响到社会组织参与社区治理的效果。

上述模式源于对新公共管理理论的应用，其重点在于引入私营部门，激活其他社会主体，并主要通过市场机制提升公共服务的效率，进而取代传统的、僵化的、科层制的服务方式。但是，这一模式强调的“三E”（效率、效益、经济）标准本身与公共价值观相冲突，而且过度依赖私营部门，尤其是一些社会组织所标榜的公共精神。

在实践中，一些私营部门恰恰将公共服务视为市场中的商品，并放大公共服务这一商品的利润属性，而非公共属性。这使得在从政府主导模式转向市场主导模式的过程中，私营部门（包括社会组织）的不道德与腐败行为非但没有减少，相反随着与政府距离的增加而增加。同时，由于公共服务本身的特定限制，包括对服务内容、服务场域、服务对象的要求，使得公共服务领域很难形成以客观标准衡量效率与质量的完全竞争市场，也很难实现理想中的市场竞争后的最优服务。此外，新公共管理理论将被服务的居民比作顾客，实则把居民视作被动的被服务群体。这种认识不仅导致居民参与社会治理的主体性丧失，而且可能导致一些自利、缺乏公德的个体不断放大个体或少数群体的利益，加剧社会碎片化。

新公共管理理论关于政府、社会组织与服务对象的角色的设想，在实践中导致了诸多异化现象。这些异化既源于对既有政府治理方式的路径依赖，也源于社会组织纯粹以“盈利”为目的的市场化逻辑，以及被服务对象的原子化与离散化。这也提醒我们，应当跳脱出从理论到实践的补缺视角，基于中国的实践，反思公共服务的“公共性”价值基础，重新发现公共服务嵌入过程中的社会基础与组织基础——社区与社区中的“人”，进而借鉴有效的传统经验，形成合力，推进社会组织参与社区治理的可能。

在具体介入路径方面，当前社会组织参与社区治理的主要症结在于，社会组织的视野多强调“服务性”的社会工作，而缺乏“组织性”的群众工作，只见精英而未见群众。在这个意义上，社会组织不仅需要重新回归社会性的公共价值使命，而且需要真正回归社会，下沉社区，发现群众。

在理论探讨与实践探索上，多有学者强调群众工作应当借鉴社会工作的专业方法。笔者认为，社会工作的本土化进程恰恰需要借鉴群众工作的方法，增强社会工作与本土社会的亲和性。事实上，社会工作与群众工作在价值理念、工作原则等多方面具有相当高的契合性与一定的互补性。比如，社会工作的专业服务理念强调“助人自助”，满足居民的需求并解决社区问题；党的群众工作强调一切为了群众，一切依靠群众，解决群众遇到的生活上或思想上的困难。社会工作从理念、理论到方法，有一套逻辑自洽的体系，并据此形成所谓“科学”与“专业”的话语。而群众工作与社会组织强调的专业分工不同，它并非以专业化作为解决问题的前提，形塑了低成本、中国特色的简约主义与非正式化的治理方式，在中国的治理实践中发挥了重要作用。

当前，一些社会组织运用的社会工作理论与方法，如个案、小组与社区工作等方法，在实践中不免存在教条主义的倾向，直接运用外来的理论与方法去切割中国自身的国情基础，未考虑其与中国的文化、社会结构与民众心理存在一定的隔阂，尚未实现本土化的融入与再造。例如，这些理论多建立在西方个体主义的心理基础之上，与中国家庭本位、集体主义的心理形成较不适配。方法的不当运用，也容易导致社会工作服务的表面化，如把“小组工作”单纯视为开展几次活动。在基本语言使用上，运用所谓“专业”话语常常使得社区工作者与民众之间产生无法亲近的隔阂。而借鉴群众工作方法，恰恰要求“一切从群众中来，到群众中去，从实践中来，到实践中去”，寻求与群众基础和社区基础相匹配的工作方法，遵循“实践-理论-实践”式的、社区本位的循环逻辑。

社会组织通过专业服务解决特殊群体的一些问题，在某些领域具有特定的优势，但其成本较高、覆盖面小，难以回应社区的基础性与普遍性需求。群众工作的优势在于其非专业性与群众性，少花钱多办事，既能办小事，也能集中力量办大事。社会工作借鉴群众工作的方法，动员和组织群众参与社区治理，既可以有效表达群众的公共需求，又可以大幅度减少社会组织的运作成本。同时，被动员的群众本身将不仅是社会组织服务的对象，还可能成为公共服务的供给者与监督者，在社区内形成“供给-组织-服务-监督”的内循环。

因此，社会组织参与社区治理可以借鉴群众工作方法；或者说，社会工作应与基层组织的群众工作相融合。一是应做到主动深入群众，了解群众，挖掘与识别普通群众真实的公共服务需求，唯下不唯上，唯实不唯书。二是应当擅于组织群众，通过群策群力解决社区的普遍问题，实现对社区普通精英与普通民众的双重动员。如此一来，社会组织便能在不断地深入群众、组织群众的过程中深入扎根社区，以有限的资源激发更多的社会力量，不断培育社会信任体系与社会监督体系，进而形成社区的社会资本，在改善社区治理的同时，实现社会组织的再造。社会组织一旦能够回归并深入“社会”，发现和组织“群众”，社会组织参与社区治理的正反馈也将成为可能。

—  2020年12月新刊目录  —

▍域外

罗斯福道路能拯救英国吗？

佘倩影　张佳俊

▍封面选题 “双循环：探寻中国经济发展新空间”

创建“消费-创新”新循环—— 2035经济新主题

张 平

疫情、衰退与冲突下的中国经济新发展

张 明

培育制造业生态体系：工业史视角下的“双循环” 

严 鹏 

走出萨缪尔森陷阱——打造后全球化时代的开放经济

高 柏

▍全球治理

国际权力结构变迁与世界卫生组织的发展策略

张传红　李小云

▍公益理论与公益实践

反思“第三部门”理论：扶贫中的政府与公益组织

王晓毅

悬浮的社会组织

陈　锋

▍专题：重新认识西方

“美国实验”与“美国危机”—— 特朗普现象背后的总统选举制度 

王 希

欧洲民粹主义的多重面孔 

张金岭

欧洲环保政治的兴起与限度 

叶开儒

▍新发展知识

被架空的援助领导者—— 日本战后国际援助的兴与衰 

徐　加　徐秀丽

▍学术评论

如何建设政治学的中国学派 

潘 维

▍世界观

什么是中亚？—— 地缘身份、内部结构与复线历史 

袁 剑

全球疫情下的中西方碰撞与“东升西降” 

高 程

▍经典重温

吴汝纶访日与近代中国教育改革 

杨一男

**本文刊于《文化纵横》2020年12月刊。**图片来源于网络，如有侵权，敬请联系删除。欢迎个人分享，媒体转载请联系本公众号。