澳門宜对出入境管理行政制度进行重大改革 _风闻

      习近平主席在庆祝澳门回归祖国二十周年大会暨澳门特区第五届政府就职典礼上的重要讲话，向澳门特区政府及全体澳人提出了四点希望。其中第一点就是要「坚持与时俱进，进一步提升特别行政区治理水平」。习近平主席指出，「要适应现代社会治理发展变化及其新要求，推进公共行政等制度改革，提高政府管治效能，促进治理体系和治理能力现代化。要把依法办事作为特别行政区治理的基本准则，不断健全完善依法治澳的制度体系。要善用科技，加快建设智慧城市，以大数据等信息化技术推进政府管理和社会治理模式创新，不断促进政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。」

行政长官贺一诚无论是在其《协同奋进，变革创新》的参选政纲中，还是在先后两次向立法会作年度施政报告及回答议员和记者的提问时，都强调必须公共行政改革不能停留在过去那种翻来覆去的部门分分合合，而必须进行部门功能性的整合，借助新的信息技术和手段，运用大数据，打造数字政府。按照「先立后破」的策略，以「整体性、精准性和稳妥性」为原则，加强公共行政改革顶层设计，制定整体改革规划。近期改革的重点是：理顺公共行政授权体制，完善政府组织法体系，以法律的形式明确政府不同层级的部门职权；加强司级机构决策和监督职能，优化部门架构设置，考虑先行整合经济、旅游、教育、新闻等部门。涉及跨部门重大事项，将透过行政长官与司长的政务会议协调解决。为此，推动了或正在筹划部分公共部门的重组，包括政府发言人办公室职能并入新闻局；政府总部辅助部门与礼宾公关外事办公室合并为政府总部事务局；经济局与科学技术发展基金、澳门电贸股份有限公司合并为经济及科技发展局；教育暨青年局及高等教育局合并；旅游危机处理办公室职能并入旅游局；能源业发展办公室的职能并入环境保护局。此外，计划将旅游局将会纳入经济财政范畴，以更好地推动旅游业与其他产业联动发展。

　　  而在前日的保安司长黄少泽向立法会引介保安范畴二零二一年度施政方针时，则提到修改《出入境管控、逗留及居留许可的法律制度》，预计明年初提交立法会审议，以填补有关逾期逗留、假结婚、假招聘等漏洞，使将来预防及打击出入境犯罪时有法可依。他强调指出，出入境安全也是国家安全的一部分，故要在现行出入境法律制度中加入相关措施，填补现时出入境法律的漏洞。

　　虽然黄少泽司长所提修订《出入境管控、逗留及居留许可的法律制度》，与习近平主席有关「促进治理体系和治理能力现代化」，及行政长官贺一诚推动的优化部门架构，对部分公共行政部门进行重组的策略无关。但如果比照将旅游局纳入经济财政范畴，以理顺关系的计划，却是存在着极大的关连，那就是很有必要将身份证明局，和贸易促进局（现在连同人力资源委员会）中有关审批投资移民及技术移民的职能，还有由其他一些政府部门执掌的相关职能，纳入保安范畴。

　　实际上，从黄少泽司长介绍修订《出入境管控、逗留及居留许可的法律制度》的背景及动机，是针对现时出入境活动已与十多年前完全不同，出入境管理工作压力日益繁重，现行法律执行过程问题越来越多，制度显现问题越来越明显，尤其是有关逾期逗留、假结婚、假招聘等违规以至犯罪活动越来越多，因而必须以修法来填补现时出入境法律漏洞来看，而且还特别强调出入境安全也是国家安全的一部分，这就显示，移民及居留等行政管理业务，带有强烈的「防预及遏止」犯罪活动有关。在理论上及实践中，这些管理工作虽然是属于文职，但更倾向于纪律部队，必须绷紧「反犯罪斗争」这根「弦」。因此，有必要趁着修订《出入境管控、逗留及居留许可的法律制度》之机，进行通盘考虑，参考邻近地区的安排做法，甚至澳门在回归前身份证明司成立前的长期经验，将相关职能纳入保安司名下管理。

　　  实际上，在过去，颁发身份证是由在治安警察厅属下的身份证明科办理的。直到一九九二年的身份证明发出制度颁布之后，才全部移交给身份证明司办理。此后，一九九五年又将原来属于纪录证明书的职能，移交给身份证明司。

　　而在香港，则从回归前到回归后，香港居民的身份证的颁发、换领及补发等业务，都是由保安范畴（现在是保安局）属下的人民入境事务处行使此项职能。此外，其所承担的其他一些职能，如获中央授权办理签发及换发、补发中华人民共和国香港特别行政区护照，办理中国国籍事宜，恢复中国国籍的申请等，都是属于人民入境事务处的职能。而在澳门特区，则是属于行政法务范畴的行政法务司名下。

值得注意的是，在内地发出单程证的业务，是属于国家公安部及其国家移民管理署的职能，并由各地地级公安局主办。因而对申请人进行严格的「政审」，凡是有被判处刑罚尚未执行完毕或者属于刑事案件被告人、犯罪嫌疑人的，有未了结的民事，人民法院决定不准出境的，因妨害国（边）境管理受到刑事处罚或者因非法出境、非法居留、非法就业被其他国家或者地区遣返，未满不准出境规定年限的，可能危害国家安全和利益，国务院有关主管部门决定不准出境的，还有法律、行政法规规定不准出境的其他情形等情形的人士，均不予批出前往港澳通行证亦即单程证。而且，即使是批准出境到港澳定居者，也必须到所在地公安派出所注销户口。

而澳门特区过去在处理投资移民和技术移民（此前还有置业移民）的申请时，由于「绕过」了公安机关，是当事人直接向澳门特区贸促局申请，但贸促局在澳门特区尚未与内地签署区际刑事司法协助协议的情况下，无法透过相关机制向内地请求进行查证，因而可能会使澳门特区成为内地某些刑事案件被告人、犯罪嫌疑人等的「避风港」。至于黄少泽司长提到的「假结婚」问题，也可能是出于同样原因，身份证明局在批准向单程证发出澳门居民身份证之前，也难以向内地的民政局查证其婚姻状况。

而澳门特区虽然尚未与内地签署区际刑事司法协助协议，但两地警方的联络合作机制却很畅通而且成效显著，因而倘是相关业务移交给保安范畴，就可以透过两地警方的联络合作机制进行查证，国家安全和澳门特区的社会安全就更有保障，这也是配合内地反贪及打击刑事犯罪活动，堵塞漏洞的需要，更是将维护中央对特区全面管治权与保障特区高度自治权有机结合的具体表现。这就需要在修订《出入境管控、逗留及居留许可的法律制度》时予以考虑，或是在更高层次，以制定新的入境、逗留和居留制度，以及新的身份证明局及贸促局组织制度进行通盘改革。

　　  至于有持反对意见的议员和团体，经常批评保安当局拒绝外地某些人员入境的问题，也宜在修订《出入境管控、逗留及居留许可的法律制度》时，将《内部保安法》中有关「拒绝入境」的规范，表述得更明确严谨及清晰，以杜悠悠之口。