对话徐林：“十四五”时期的增长、开放与城乡_风闻

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《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》日前已经十九届五中全会审议通过，按照惯例，国家发改委将在此基础上制定完成“十四五”规划纲要，并由国务院提交明年全国两会审议，审议通过后正式对外公布。

“十四五”规划作为开启全面建设社会主义现代化国家的开局规划，作为向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年规划，被赋予了更多内涵和意义。

开局，既是最重要的，也是最难的。站在2020最后的时间关口，开门问策与充分讨论将有利于扫除发展障碍，做到有效应对当前、科学谋划未来，从而推动中国经济这艘大船行稳致远。

从主持起草“十三五”规划转身成为一名市场投资人，中美绿色基金董事长徐林似乎有更多理由关心国家政策的科学性和合理性——因为投资是投未来的事业，投资能否成功，会受到政策不确定性的实质性影响。

中美绿色基金董事长徐林

和时下一些流行观点不同，徐林主张，五年发展规划纲要应该设立一个经济增长的预期目标，“因为这是一个最综合的反映经济发展动态变化的纲领性指标”，经济增长速度与高质量发展并不对立。

在他看来，我国未来十年的潜在增长率只有5%左右，要充分实现潜在增长率并尽可能延续较长的增长平台期，需要从五个方面加快改革、寻找出路。

值得注意的是，作为中国入世谈判的参与者，徐林乐见RCEP的正式签署，但他同时提醒，高标准自贸协定所涉及的知识产权保护、环保标准、劳工权益、国有企业、产业补贴、公平贸易等问题并没有全面涉及，未来构建新发展格局，需要前瞻性地研究解决之道。

今年还是《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》的目标年，作为牵头起草者，徐林如何评价这份纲领性文件的实施效果？下一步城市化如何深度推进？最有效的区域和城乡协调发展机制又是什么？

带着这些问题，城叔与徐林展开了对话。

**#**人物名片

中美绿色基金董事长徐林，1989年从南开大学研究生毕业后进入原国家计委长期规划司工作，历任国家发改委财政金融司司长、发展规划司司长，国家城市与小城镇改革发展中心主任，2018年10月加入中美绿色基金。

曾参与中国经济社会发展多个五年计划、城镇化规划、区域发展规划和政策、重大产业政策制定，主持国家“十三五”规划编制，参与中国加入世界贸易组织谈判，专门负责产业政策和工业补贴谈判。参与财政金融领域重大改革方案制定，以及资本市场特别是债券市场、私募股权投资市场的发展、制度建设和监管，曾任三届中国证监会发审委委员。

 本文字数：8393字

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01

一个国家的五年发展规划纲要应该有一个经济增长的预期目标，因为这是一个最综合的反映经济发展动态变化的纲领性指标

**城叔：**十九届五中全会审议通过的“十四五”规划建议没有提具体增长目标，引发广泛讨论。这是否意味着未来五年我们会“去数字”发展？进入高质量发展阶段，“提不提数字”好像成了一个问题？

**徐林：**这次十九届五中全会提出的“十四五”规划建议的确没有提出未来五年发展的具体增长目标，有人认为是亮点，也有人认为是不足。我个人觉得，中央的五年规划建议，重点是为国务院编制五年规划纲要提供可遵循的指导，重点是为五年规划纲要编制以及中央各部门、地方政府编制五年规划画出方向、重点、原则、路径，五年规划建议不提出经济增长预期目标，不代表五年规划纲要也不提具体的预期增长目标，对此还值得进一步观察和研讨。

我个人的职业生涯主要与规划有关，参与了多个国家五年规划的编制，或许比较保守或教条。我个人主张一个国家的五年发展规划纲要应该有一个经济增长的预期目标，因为这是一个最综合的反映经济发展动态变化的纲领性指标。

预期性增长目标并不是指令性或约束性指标，只是一种期待和愿望，如果因为特殊原因实现不了，是可以向各级人代会进行解释的。**经济增长速度与高质量发展并不是对立的。**设定过高的增长目标，并按指令性目标的要求千方百计地去实现，不惜牺牲环境质量、不惜大规模举债刺激，可能导致负面结果，导致发展质量下降。但经济高质量发展本身应该是有利于经济可持续增长的，我们不能说经济高质量发展了，增长速度反而上不去，失业人员反而增加，这样的高质量发展，未必是站得住脚的。

值得重视的是，这次中央建议虽然没有提出具体增长目标，但提出了要在“十四五”末进入世界银行标准高收入国家的行列，以及2035年人均国内生产总值达到中等发达国家水平的定性要求。

**特别是2035年人均GDP达到中等发达国家水平的目标，实际上把之前提出的本世纪中叶达到中等发达国家水平的目标，提前了十五年。**我个人理解，这是一个重大的目标变化，这一方面反映了我们过去四十多年的发展，已经多次提前实现了既定发展目标，奠定了很好的物质技术基础，有条件通过努力进一步提前实现第三步战略目标；另一方面也是为未来发展，提出了新的更高要求，具有鼓舞人心和士气的效应。

但实现上述两个定性目标，是需要通过具体的增长目标来一步步实现的，实际要求非常高，甚至超出了我个人测算的同期潜在经济增长速度，实现起来具有较大难度，需要在创新驱动发展、产业结构升级、人力资本提升、金融服务增效、经济社会的数字化渗透、市场化国际化法治化城市化改革等方面取得新突破，不断拓展发展的新空间，对这些内容，中央建议都有新的部署和要求，但要做到做好并不容易，需要付出相当大的努力。

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02

我国未来十年的潜在增长率只有5%左右，要充分实现潜在增长率并尽可能延续较长的增长平台期，出路主要在五个方面

**城叔：**目前学界普遍认为未来五年中国经济能够保持5%～6%的区间增长。随着内外部环境变化，潜在增长率或还将下降。您认为稳增长的核心在哪里？从现实角度来说，最见成效的改革应该落在何处？

**徐林：**中国的内外发展环境都在发生变化。

从外部环境看，由于诸多因素，我国外部环境的影响有可能会持续一段时间，外需是否还能像过去一样对中国经济增长发挥那么大作用，具有不确定性。以美国为首的部分西方国家出于各种不同目的，对中国的先进产品和服务的技术封锁，可能会进一步加剧。周边国家的地缘政治变得更加复杂多变，有时还会变得更具对立性。此外，支撑国际贸易稳定的多边自由贸易体系正在经受前所未有的考验，需要各国努力实现升级版的完善，但达成一致的难度非常大，甚至有可能被有关国家抛弃而瓦解。这些都是不利于我国未来发展的外部环境变化。

从内部发展环境和条件看，我国劳动年龄人口每年净减少几百万，劳动力供求关系发生了明显变化，导致过去十年劳动力成本平均每年上涨12%左右。随着老龄人口比重持续提高，中国的储蓄率也在下降，估计会从最高时期50%左右下降到“十四五”末40%左右。不仅如此，我国增长的约束边界正在收紧，资源环境约束、债务杠杆约束都在收紧。此外，全要素生产率增速和劳动生产率增速也处在下降通道。

综合分析上述内外部环境变化的趋势性因素及其影响，**我国未来十年的潜在增长率可能只有5%左右。**要充分实现潜在增长率并尽可能延续较长的增长平台期，必须努力克服上述不利影响，出路主要在于以下几个方面：

一是通过人口政策调整和人力资本强化等举措改善人力资本要素的供给条件；

二是通过深化市场化改革和实质性减少政府的不合理政策导向和干预，真正实现市场化配置资源和要素，更好保护并激励市场主体的发展动力，提高资源配置效率和全要素生产率；

三是通过强化技术创新和数字化渗透，拓展产业发展新空间，提高产业附加值、制造业基础能力和产业链抵御外部动荡的能力；

四是通过经济社会的绿色低碳转型和创新，特别是推进绿能变革和替代，形成可持续发展的绿色低碳发展新动能；

五是通过积极参与全球治理和国内治理规则改革，构建更加合理稳定的多边自由贸易体系和更加友好的外部环境。

03

RCEP展示了捍卫自由贸易的决心和努力，但高标准自贸协定所涉及的知识产权保护、环保标准、劳工权益、国有企业、产业补贴、公平贸易等问题并没有全面涉及

**城叔：**11月15日，历经8年谈判的区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）正式签署，被各方寄予厚望。您如何理解RCEP？如何才能真正达成预期、不负众望？

徐林： RCEP能够在全球多边贸易体系受到挑战的困难时期达成一致并签署，的确来之不易，值得祝贺。

这是一个涉及15个国家，覆盖全球29%人口、30%国内生产总值和28%贸易的自由贸易协定，这个地区也是全球经济发展速度最快最稳定的地区，贸易投资的互补性较大，未来贸易拓展的潜力非常大，应该说意义重大，给日益怀疑多边自由贸易体系生命力的人们带来了欣慰，也展示了这一地区国家捍卫自由贸易的决心和努力。

但是，从多边自由贸易体系面临挑战的主要原因和西方发达国家围绕自由贸易体制问题的最新动态来看，RCEP还只是一个低标准的自由贸易协定，高标准自贸协定所涉及的知识产权保护、环保标准、劳工权益、国有企业、产业补贴、公平贸易等问题并没有全面涉及。

我过去曾经参与中国加入世界贸易组织的谈判，专门负责产业政策和工业补贴的谈判，一直对多边自由贸易体制的演变及其影响保持着兴趣和观察。我认为这些问题在今后我们继续与美国、欧盟等发达国家开展自由贸易协定谈判，以及下一步改进完善现有WTO规则时，都是无法回避的问题，而且对中国的要求和约束会十分严格。

考虑到发达国家是我们贸易顺差和主要高技术产品进口的主要来源地，对中国未来构建新发展格局起着十分重要的作用，我们需要认真研究上述问题的解决之道。最近在亚太经合组织领导人峰会上中国宣示将考虑加入CPTPP，这是相对于RCEP而言更高标准的区域性自由贸易协定，谈判时一定会涉及这些结构性问题。

**如果想解决这些问题，需要相应推进国内的结构性改革和政策模式、政策机制的改进。**但事实上，在我国要顺利解决这些改革难题并不容易，因为有些问题并没有形成共识，对此还需要有系统综合的前瞻性研究和可操作对策。

04

我们不能再简单地像过去那样刺激需求，特别是刺激投资需求。扩大内需的重点应该放在供给侧结构性改革，在供给侧做精做实做优上持续发力

**城叔：**近期各地推出多项“扩大内需”举措，但有效需求仍显不足，消费复苏仍在路上。在您看来，当前的需求侧问题应该如何解？面向供给侧，地方政府还应该做什么？

**徐林：**首先需要澄清的是，今年的消费需求下降，并不是趋势性问题，而是因为疫情影响导致较大范围失业和半失业，这些人至今还有一部分没有恢复就业，他们失去了收入，靠消耗过去的储蓄生活或不得不降低生活水平，加之政府的救助和补偿力度不够，失业人数增加和收入水平下降导致的消费需求下降是肯定的。随着经济复苏程度日益提高，就业逐步恢复正常，这一现象最终会得到逆转。

从扩大内需看，我国从1998年应对亚洲金融危机时开始实施扩大内需政策，后来演变成一项需要长期坚持的战略。扩大内需战略在国内已经实施20多年，政策制定者还在喊内需不足。问题是，我国实施扩大内需政策所依据的所谓内需不足，是不是真的“不足”？到底是什么“不足”？

我个人的研究认为，**无论是从内需增长速度和内需对经济增长的贡献来看，我国都不能算内需不足的国家。**我国内需（消费需求+投资需求）增速与任何一个国家相比都不低。消费需求如果从零售看最高名义增速曾经达到20%以上，固定资产投资增速最高时达到30%左右，目前虽然增速降下来了，也依然高于全球主要经济体的增速。从内需对经济增长的贡献看，外需贡献最高的2007年，内需对经济增长的贡献也在90%以上，目前在98%左右，不能算不足。

那为什么还会说内需不足呢？主要还是指内需中的消费需求不足，但消费需求年均增速其实也不算低，低的是在GDP中的占比，最低时曾经只有40%左右，与美国差距有30个百分点左右。

但进一步分析我们会发现，消费占比过低主要是因为出口增速和投资增速明显高于消费增速，与加入世贸组织后贸易环境改善和国家处于发展中阶段有关，也与社保体系不完善，老百姓预防性存款倾向较高有关，具有一定的阶段性特征。近年来由于出口增速和投资增速都明显下降且下降的速度快于消费增速下降，我国国内生产总值中消费占比已经有了明显提升，消费需求对经济增长的贡献也明显加大，但并不表明消费增速快于以往，只是因为消费增速下降的幅度不如出口和投资，我认为这一趋势会进一步得到巩固并延续。

尽管如此，我认为我国确实存在阻碍满足国内消费需求升级的供给侧障碍，这包括供给侧技术能力和生产服务能力不足导致的高端需求外溢，供给侧过度管制导致的供给侧响应滞后等问题，这可能是未来扩大内需特别是扩大消费需求需要重点解决的问题。所以，**从内循环为主构建新发展格局看，我们不能再简单地像过去那样刺激国内需求特别是刺激投资需求，那样做只会使我们已经高达270%的债务杠杆率进一步提高。**如果越来越多的债务融资都用于少有回报的无效投资项目，大面积债务违约就会成为大概率事件，并最终导致系统性债务危机或金融危机，我们必须对此严加防范。

这次中央“十四五”规划建议强调要把扩大内需和供给侧结构性改革结合起来，非常正确也非常及时。按照这一要求，扩大内需的重点应该放在供给侧结构性改革，通过强化科技创新和市场化改革提高供给侧对需求侧结构变动的响应能力和响应效率，开放和包容的制度和环境至关重要，过多的管制会阻碍市场主体做出响应，会导致更多的高端需求流向海外市场或因供给抑制得不到满足，这样也不利于构建国内循环为主的双循环新发展格局。

所以，基于过去的经验和教训，我个人倾向于坚持以供给侧结构性改革为主线，不断深化供给侧结构性改革的各项举措，在供给侧做精做实做优上持续发力。

05

区域协调和城乡协调完全是一体的，根本动力就是生产要素追求高效率配置的自由流动

城叔：“十四五”规划建议明确的12项重点任务中，推进新型城镇化与区域协调发展放在了一起，属于“优化国土空间布局”的内容。这与“十三五”规划纲要分篇部署不同。您如何理解这一变化？为什么变了？

**徐林：**我谈谈对这一问题的理解，但不一定对。我觉得中国的区域协调发展和城乡协调发展是一体的，本质上也是国土空间优化开发问题，也就是人口和经济的空间分布协调问题。

我国未来的城市化率会达到80%以上，而且80%以上的人口会分布在20个左右的大小不等的城市群地区。我们过去笼统地提大中小城市和小城镇协调发展时没有意义的，因为只有在城市群的空间范围内，才有可能通过城市和城镇间的合理分工和相互协作，形成一体化的大中小城市和小城镇协调发展的格局。一旦这样的格局基本形成，人口和经济的空间分布就会彼此协调，我国区域协调、城乡协调的大格局也就基本形成了，所以区域协调和城乡协调完全是一体的，根本动力就是生产要素追求高效率配置的自由流动。

站在全国区域协调的角度看，国家应该重点关注少数特殊困难的老少边穷地区，给予他们更多更有力的支持和扶持，中国的区域政策就已经足够了。当然，问题最终会体现在如何构建促进区域协调和城乡协调发展的体制机制。

从不少国家特别是发达市场经济国家的经验看，最有效的区域和城乡协调发展机制，不在于编制并实施了多少区域规划和区域政策，而在于统一市场下的要素自由流动、全国统筹并均等化的社会保障体系、公平有效的财政转移支付体系、地区之间的公平合理竞争，以及对特殊困难地区的特殊支持。

一些发达的市场经济国家并没有太多的区域规划和政策，但城乡差距和区域差距却比我们国家要小得多，主要原因就是他们有更稳定的协调发展机制，特别是统一市场制度和全国统筹的社会保障制度，而我国至今还处于城乡分割和区域分割的状态，各种分割统一大市场的地方保护措施也十分普遍。

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06

户籍制度和土地制度改革，应该说有些难度和复杂性，也需要投入更多公共资源，但从成本和收益相比，是值得付出努力的

**城叔：**过去我们一直讲，改革开放以来高速推进的城市化，有成绩、也有不足。最近几年，备受关注的户籍、土地等制度改革也取得一定进展。您对“十四五”时期城市化的基本判断是什么？城乡二元制度能否从根本上被打破？

**徐林：**毫无疑问，改革开放以来中国的城市化率从18%提高到了60%，这是一个非常大的变化和成就，举世瞩目。

城市化是农村人口和农业劳动力从农业向非农产业转移就业、从农村地区向城市化地区转移聚集居住的过程，这一转变会使一个国家的经济结构和社会结构发生相应的变化，本质上是一个结构和制度变迁过程，也是一个国家走向现代化必然要经历的过程。

**城市化的动力来源于城乡收入差距和公共服务的差距，来源于农业劳动生产率和非农产业劳动生产率之间的差距。**目前，我国城乡居民人均收入差距虽然有所缩小，但还有2.68倍，农业劳动生产率只相当于工业的1/5，服务业的1/4，差距更大。因此从现实差距看，我国未来城市化的动力依然强劲。

从工业化程度看，我国非农产业在GDP的产值比重已经超过90%，非农产业就业人数占总就业人数的比例超过70%，但城市化率只有60%，这说明我国城市化水平是滞后于工业化水平的，主要原因是我国还存在城乡分割和区域分割的户籍制度，以及城乡分割的土地制度等。

我个人判断，如果有关制度改革到位，我国城市化率会在2035年达到80%左右。城市化导致的农村人口市民化和农业劳动力高效就业，可以提高农业转移人口的收入和消费能力，有利于扩大消费需求，也有利于构建以内循环为主的新发展格局，这是所谓的城市化红利。

实现这一红利的前提是要对城乡分割的户籍制度和土地制度进行改革，核心是使流动人口能够享受与本地居民同等的公共服务特别是社会保障，农业转移人口在农村的宅基地和承包地的产权权利能够得到保护并通过市场高效流转。

这一改革过去在不同地区已经做了很多尝试或试点，也取得了好的效果，一些好的做法完全具备条件进一步制度化并在全国推广。应该说有些难度和复杂性，也需要投入更多公共资源，但从成本和收益相比，是值得付出努力的，目前缺的是统一认识基础上的决心，而不是具有可操作性的技术方案。

07

国家新型城镇化规划提出的‘人钱挂钩、人地挂钩’的实施机制、农村宅基地流转制度等改革事项还没有在全国范围内有效推进

**城叔：**今年，除“十三五”收官外，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》也将满期。作为牵头起草者，您如何评价这份纲领性文件发挥的引领作用？从经验得失来讲，下一个五年城市化应该如何深度推进？

**徐林：**首先我想说的是，《国家新型城镇化规划》是集体智慧的结晶，我们做具体工作的只是把大家好的意见和建议通过文件表述出来。作为一个规划工作者，我们要做的事情是让目标、方向、重点和政策符合规律、符合逻辑，同时具有可操作性。应该说，国家新型城镇化规划颁布实施以来，国家发改委和国务院相关部门为了推动规划的实施做了大量工作，还成立了专门的部际协调机制，每年对规划实施情况进行年度总结，并在此基础上提出新的年度行动计划。今年是国家新型城镇化规划的目标年，从实施效果看，主要目标基本都实现了，以人为核心的城镇化也得到了落实和贯彻。

但也应该看到，城市建设土地集约化利用程度不高的局面并没有得到改善，城市建设摊大饼、重扩张的投资建设运营模式依然十分普遍，不少城市已经债务累累。城市形态和面貌千篇一律、缺乏多样性的问题比较突出，进城农民工落户并享受均等化的基本公共服务方面还存在差距，规划提出的“人钱挂钩、人地挂钩”的实施机制、户籍制度改革、农村宅基地流转制度等改革事项还没有在全国范围内有效推进，城乡二元分割、区域相互分割的制度还没有得到根本打破。一些超大城市名义上在搞户籍制度改革，实际效果是落户更难了、门槛更高了。

这些制度改革不到位在一定程度上制约了我国城市化的正常进展，还需要在下一步深度推进城市化进程中加快相应的制度改革，市场化制度改革真正到位，城市化才能真正成为一个自然的历史过程。

08

要少编规划、少出政策，多注重制度和机制建设。一个领域有了好的制度和机制，不需要任何规划就能取得好的效果

**城叔：**作为一名资深规划人，您曾多次讲我们的政策、规划可以“更加聪明”。什么是“聪明的规划”？怎样才能变得更聪明？

**徐林：**对一个国家的发展而言，发展规划有用，但并不是规划越多、政策越多，发展就越好。中国有比较持续的发展规划制度，规划的功能和作用也随着体制变化在发生改变，经济社会发展有中长期规划、年度计划，以及不同领域的专项规划和政策，这些规划和政策毫无疑问对促进经济发展有积极作用，但未必都有作用。**规划和政策太多，实施机制不健全、实施效果不理想的现象其实是普遍存在的。**恰恰是因为存在这一现象，使得国家规划和政策的权威性大打折扣。

如果要说规划和政策的作用究竟如何，改革开放前的规划和政策在计划体制下配置资源的功能更强，但那个时候中国的经济发展速度却比不上改革开放后，主要原因是改革开放更好地调动了各类发展主体的积极性和能动性，更大范围拓展了发展资源和市场边界，不见得是规划发挥了更强大的功能和作用。所以，当国际上有人认为中国经济之所以发展这么快这么好，是因为有持之以恒的发展规划制度时，我们规划人自己必须对此有清醒的认识。

因为在我看来，**市场的激励约束机制更有效于政府的规划和政策。**事实上，我国各级政府不同部门每年出台的各类规划和政策不算少，其中不乏有好规划好政策，并取得了好效果。但我也看到，我们不少政策和规划，目标远大、口号响亮，却难以落地取得实效，原因主要是缺乏足够的政策和规划实施机制来激励并引导市场主体的行为和方向。还有一部分规划和政策甚至违背市场规律，试图进行逆市场调节，更难以取得好的效果，有的甚至还会产生负面影响。

因此，我过去提出要少编规划、少出政策，多注重制度和机制建设。一个领域有了好的制度和机制，不需要任何规划就能取得好的效果。即便是需要制定规划和政策，也要更加聪明，不能违反经济规律，不能违反市场和专业逻辑。有几条具有可操作性的政策举措，比满篇目标、原则、口号、重点要有用得多。

**为了更好发挥市场对资源配置的决定性作用，今后在竞争性领域还是要少编规划，多营造竞争环境和激励机制。**竞争性领域规划搞多了，在国际上也容易引起猜疑，以为我们对所有产业都在实施政府支持和补贴，容易导致不公平贸易的指控。还要考虑政策制定的资源可用边界、法律规则边界、政治认同边界，越过边界制定规划和政策都可能带来意想不到的后果。所以，我们需要更聪明的规划和政策，而不是更多的规划和政策，这完全是我个人的职业体会。

如何保证能制定出更聪明的规划和政策，一是要专业过关，任何经不起专业推敲的规划和政策注定不会是好的规划和政策；二是要尽可能取得政治认同，规划和政策会涉及不同利益主体，需要有政治协商和平衡过程，既要有专业坚持，也要有合理的政治妥协，否则很难得到通过并有效实施；三是要集思广益，广泛听取各方面的意见，拓展规划编制人员的智力和知识边界，三个臭皮匠顶一个诸葛亮，说的就是这个道理。最根本的就是要用正确的方法去做正确的事情。

文字  |  余蕊均

来源 | 城市进化论