中美观察 | 拜登时代中美关系展望【走出去智库】_风闻

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随着美国大选的结果逐渐明朗，拜登上台后新的中美关系发展却扑朔迷离。陷入低谷两年多的中美关系能否好转，成为中国以及国际社会关注的话题。

走出去智库（CGGT）观察到，中国是在疫情期间少有的经济出现增长的国家，美国企业也因为中国成熟的消费市场得以受益。虽然拜登表示将会对中国采取较为强硬的态度，并和其他西方国家联合起来以打造从贸易到技术等方面的新规则，但在应对气候变化以及全球核安全、公共卫生领域，仍将会和中国进行合作。

拜登上台后中美关系会有哪些新变化？今天，走出去智库（CGGT）刊发中国人民大学国际关系学院副院长翟东升的文章，供关注中美关系的读者参考。

要 点

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、拜登取代特朗普入主白宫，白宫的执政风格显然会有大不同，但是并不能改变这个联邦官僚群体对中国的认知和态度。

2、拜登政府上台之后，华尔街人士的影响力将有明显反弹。中国政府也精准地下了先手棋，从2020年春季开始加大金融市场开放的力度，既有推动国内改革的意图，也能产生必要的国际政治效果。

3、中国寻机恢复中美双边投资协定同华尔街和西海岸的科技企业之间建立起某种利益交换空间。民主党的政治基础在东西两个海岸，产业上主要是金融业和互联网新经济。要改善同这两个地区两个产业的关系。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

文/翟东升

中国人民大学国际关系学院副院长

国际政治经济学教授

一、引言

2010年夏季以来，中美关系渐行渐远。特朗普执政的四年间，这一当今世界最重要的双边关系更是呈现自由落体的态势。尽管特朗普还没有正式承认大选失败，未来的两个月内他很可能会在内政外交上进行一番折腾，但是拜登时代即将于2021年1月20日正式开启。拜登时代的中美关系能有多大不同？要想回答这个问题，我们首先要弄清楚哪些因素导致中美关系持续下行。在我看来，塑造当前态势的，既有结构性因素，又有各自的国内政治周期性因素，需要分别讨论。

二、中美科技脱钩的趋势将会继续向纵深发展

中美之间的国力对比日益接近，中美之间的制度差异和意识形态之争愈加凸显，都属于结构性因素。对这些结构性因素保持高度敏感的势力，是美国联邦政府的中高级官僚，尤其是涉及美国国家安全和地缘战略的部门和群体，比如美国军方、美国情报和外交系统等官员。其中一些人强调制度和意识形态，另一些人则是看重国家力量对比的现实主义者。前者以民主党和非军方势力为主，后者以共和党和军方势力为主。他们早在2014年前后就明确提出中美战略竞争中的战略制高点在于5G和AI两个领域。所以，制裁中兴、打压华为、设局抓孟晚舟，都是他们这个群体在策划的事情；搞乱香港、挑衅南海的，也是他们。

拜登取代特朗普入主白宫，白宫的执政风格显然会有大不同，但是并不能改变这个联邦官僚群体对中国的认知和态度。所以，不能指望换了个总统，中美关系就能实质性改善，更不能指望这些美国霸权的实际运行者们会放华为等中国高科技企业一马。

换言之，只要我们的国力同美国的差距越来越小，只要我们不放弃中华民族伟大复兴，只要我们不放弃中国共产党领导的中国特色社会主义道路，那么美国建制派对中国的科技打压和战略围堵就不会结束，中美科技脱钩的趋势将会继续向纵深发展。

从美国国内政治的周期性因素来看，我们可以预期的是带有鲜明的特朗普个人色彩的那些政策将会被废弃，比如对华关税战。正如我在多篇文章和多处演讲中反复讲述过的那样，特朗普本人所发动的关税战最初并不是专门针对中国的，而是针对全世界主要贸易伙伴的。他于2018年初发动关税战的动机是获得每年两千亿美元的增量关税收入，以弥补2017年底开始生效的大规模减税所导致的联邦财政赤字亏空。本质上他是以治理贸易逆差为名，复活他在2017年初提出过的“边境调节税”。

这场关税战之所以被贴上了中美贸易战的标签，是因为前述官僚机构为了维护美国同欧、加、日、韩等盟友的关系而努力拖延、减弱特朗普所要求的各类贸易调查和关税战措施，并实施了事实上的“祸水东引”，将特朗普的关税战火力集中到中国身上。从贸易数据上看，过去三年的中美关税战的成本由美国消费者和中方各自承担了一部分，中国对美出口所遭受的损失非常有限。正因如此，民主党阵营和经济学界对特朗普的对华关税战整体上持批判态度，认为这个政策南辕北辙，杀敌八百自损一千，不符合经济学常识。

过去四年中美关系的自由落体，与美方对华政策团队里的人员构成也有很大关系。传统建制派政策精英要么抵制特朗普政府，要么不被特朗普政府信任，所以美国国务院和国安会都有很大比例的重要岗位出现了长期空缺。在此背景下，原本非常边缘的一些人得以登堂入室，成为美国对华政策的关键策划者。余茂春和蒋潇等华人知识分子将他们的反华反共激情带进了美国对华政策中，本质上是一种非理性的“皈依者狂热”。随着特朗普和蓬佩奥等人的下台，这个群体有较大概率会被拜登政府从华盛顿清除出去，回归大学和智囊机构。

三、拜登政府将推动重返TPP，但RCEP已占得先机

拜登的对外政策团队与此前的奥巴马-希拉里时代有着较大重合度，基本上都是民主党建制派的对外政策专家，国会民主党背景的中青年才俊也有不少。笔者跟其中两位有过一些工作交流，对他们的思路有所了解。他们正是当年重返东亚和TPP（跨太平洋伙伴关系协定）的设计者和操盘手。所以可预期的是，在花费几个月落实人事安排之后，2021年夏初开始拜登政府将推动重返TPP。由于2017年初特朗普在临门一脚时退出了TPP，日本不得不扮演了四年看摊者的角色，如今民主党回归，如何让TPP尽快复活将是美日关系的题中应有之义。

历史运行中的许多事情，发力时机往往比力度大小更加重要，TPP也不例外。2012年至2014年，笔者曾多次参加中美间的第二轨道交流，穿梭于太平洋两岸。当时拟议中的TPP令中方相当焦虑，因为设计者所使用的是如钝刀子割肉般的阴招，用一种多边规制的方式将中国逼入一个两难的境地：要么接受一系列政治上难以接受的改造以向美国提出的新标准靠拢，比如高标准环保、独立工会、知识产权、市场准入负面清单、争议仲裁管辖权外移等等，要么被挤出美国主导的世界市场体系。

但是事到如今，尤其是经历了特朗普这一顿胡搅蛮缠之后，事态已经大不相同。美帝国长期展示给世人的漂亮面具和道德说教，被特朗普一把撕下，露出背后那副丑陋嚣张自私自大的真面目，美国的国家信用和道德威望大打折扣。拜登团队即便再拿出一副谦虚和蔼的态度重新搞多边主义，也无法彻底恢复，因为世界各国的决策者都会思考这样一个问题：你怎么保证四年之后特朗普或者蓬佩奥之流不会再次上台？毕竟这次大选表明有7300万的美国选民狂热地支持特朗普路线。

更加重要的是，2021年的中国已经做好了相当充分的准备，绿水青山、知识产权保护、高水平制度化开放、全面军改、“一带一路”都取得了实质性进展，RCEP协议第一次用多边自贸机制将东亚供应链紧密捆绑在一起，相对于TPP而言可谓后发而先至。如果2021年夏季之前能把中欧投资协定签下来，那么在中美之间“各自建群”的竞争中，我们将占得很大先机。

四、美国科技创新巨头和互联网大平台新势力值得认真交往

另一个塑造中美关系的美国国内因素，是华尔街在美国内政外交中的影响力的兴衰。过去有一种说法，“经贸关系是中美关系的压舱石”，特朗普已经亲自下场将这个说法证伪了，人们发现中美贸易失衡恰恰是中美之间新的摩擦焦点。

就笔者自己对中美关系的观察和理解，华尔街在中美关系中扮演的角色才是关键所在。1992年之后的中美关系能够经历各种危机的冲击而保持稳定，华尔街在其中扮演的利益调节和政治勾兑作用不可或缺。1970年代至2008年，华尔街金融利益主导了美国的内政外交。这个时期的美国政府顶级高官中，竟然有一半左右都是出身华尔街金融机构。美国称霸中东和低端制造业外包亚洲，都是华尔街尤其是其中的犹太势力的政商利益所在。

但是在金融危机之后，华尔街的政治声望大幅跌落，对内政外交的影响力下降。尤其是特朗普政府时期，华尔街同白宫的关系更是复杂。上世纪90年代，特朗普曾经对华尔街五家金融机构进行过一次软违约，从此他的家族无法再从华尔街获得一美元信用贷款。特朗普组阁时也按照惯例从华尔街的几家大金融机构延聘了一些高层人士进入白宫，但是在两年之内，除了财政部长姆努钦一人，其他全部被他开除掉了。中美贸易战过程中，华尔街人士也的确试图发挥一点斡旋作用，但是从效果看，力有不逮。

拜登政府上台之后，华尔街人士的影响力将有明显反弹。中国政府也精准地下了先手棋，从2020年春季开始加大金融市场开放的力度，既有推动国内改革的意图，也能产生必要的国际政治效果。但是需要在此提醒的是，从大趋势看，东海岸的华尔街在美国国内政治中的影响力是在走下坡路的，民主党的新金主则是西海岸的科技创新巨头和互联网大平台。未来稳定中美关系，光靠华尔街恐怕是远远不够的，西海岸的新势力值得深入挖掘、认真交往。

五、治理“避税天堂”或将是未来合作增长点之一

就具体政策领域和政策议题而言，未来四年，中美之间的确存在若干合作空间，比如全球气候变迁和环保的问题，以及朝鲜伊朗核问题。合作应对全球新冠大流疫，也是中美之间可以探索的合作领域，但是处理不当也可以成为新一轮争吵和指责的导火索。

特朗普一直大搞减税，拜登一贯主张向富人和大公司加税。拜登搞加税和财富再分配是有道理的，但此政策面临全球若干避税天堂的挖墙脚。通过全球几大经济体之间的多边协定来合作治理“避税天堂”问题，对于拜登的加税政策而言也是重要的外部政策需求。奥巴马时代的G20会议曾经探讨过此事，可以预期这也将是未来四年中美之间交流与合作的增长点之一。

当然，另外一些领域可能会迎来中美之间更多的争吵，尤其是跟意识形态和人权问题相关的领域。地缘政治上，中美的竞争将被进一步凸显。特朗普把南海等问题交给美国军方自行处理，所以我们看到的是，尽管美军经常前来挑衅，但是力度有限、风险可控。拜登政府接管之后，美军和国务院、白宫国安会等机构之间的政策协调将更加充分。

在美国国内严重分裂的政治背景之下，一部分冒险家可能会倾向于用对华竞争和冲突来团结国内各派。正是由于这样一个背景，基辛格最近非常焦虑地告诫拜登，必须想办法稳定对华关系，使双方的竞争与合作都有可靠的沟通管道，否则将可能触发类似于第一次世界大战那样的恶性螺旋。

六、处理拜登时代的中美关系，中国应该这么干

中国应该如何处理拜登时代的中美关系？除了做好自己家里的事情之外，从世界秩序的全局来看，有以下几个方面值得探索。

一是努力做大双边合作，建立可靠的高层沟通管道，有效管控分歧。目前民主党高层对中美对话有一定厌倦情绪，主要理由是认为中方喜欢提大而空的概念，缺少具体明晰可执行的举措与内容。这种认知，固然有双方政治文化和话语体系错位的因素在其中，但也的确有值得我们反思和改进之处。随着我们“四个自信”的增强，对美外交中我们应该敢于出价，敢于要价；既要敢于亮剑，又要善于交易。

二是寻机恢复中美双边投资协定同华尔街和西海岸的科技企业之间建立起某种利益交换空间。民主党的政治基础在东西两个海岸，产业上主要是金融业和互联网新经济。要改善同这两个地区两个产业的关系，一个具体的抓手是双边投资协定。在美国国内政治氛围中，中美自由贸易协定是不可能谈的，但是双边投资协定获得支持的可能性还是存在的。中美双边投资协定在奥巴马第二任期已经谈过许多轮，由于特朗普的贸易战而停滞。拜登时期有可能再续前缘，即便由于拜登的跛鸭状态而无法很快谈成，但是双方恢复认真谈判，本身就可以调动各方预期。

三是中美欧之间的“诸边”大谈判。对于多边主义而言，未来四年是一个机会窗口，因为民主党比较倾向于多边主义而不是单边主义。在经济上，笔者主张应该主动邀请美欧参加中美欧三边谈判，确立21世纪全球经济体系的基本原则和底层逻辑，其中至少包括数字经济中的数据所有权问题，贸易失衡的调整责任归属，政府与市场之间的合理边界。

原本的世界经济隐形契约是美国向其他国家提供贸易逆差，但是能够享有货币国际化的嚣张特权。如今一半美国人受不了这种安排的负面代价，反复闹事要求重构，那么中国和欧洲应该逼迫美国说清楚：甘蔗没有两头甜，你到底是想要印钞票的特权，还是想要经济结构的正常化，必须二选一。

为什么是中美欧三家谈？因为中美两家的博弈很容易滑向零和博弈，多边互动才更有可能演化为合作博弈；但是如果参与者太多则很容易陷入联合国或者G20那样的仪式性活动，而中美欧三家的经济总量已经占据全球GDP的三分之二，有足够的影响力和规则制定能力。

当然，光谈经济还不够，在战略和安全方面，应该是中美俄三家来谈规则，因为只有这三家才具有战略全局的影响力。如此，通过中美欧的经济谈判和中美俄的战略谈判，我们将在未来数年内为21世纪的世界秩序确立基本的规则，从而有可能控制住当前世界运行轨迹的逆全球化趋势，为和平和繁荣提供新的机会。

四是保持人民币汇率强势。由于美元基础货币的高速扩张，也由于中国的少子老龄化和产业进步，未来五年内保持人民币兑美元汇率适度强势是有其经济基本面基础的。当前格局下，保持人民币汇率适度强势有三个好处。

首先是能让中国经济在规模和质量上尽快超过美国：2020年中国经济规模是美国的75%左右，如果汇率在未来五年内保持年均3%—4%的波浪式渐进升值，那么到2025年中国经济规模大概率能超过美国。中美国力的不断接近，使得美国精英曾越来越焦虑和恐惧。只有等到中国在某些方面的实力明显超过美国，而且中国占得上风之后并没有对美国采取明显敌对的政策，而是保持理性包容合作的态度，那时美国社会的对华政策情绪才会真正转向。

第二个好处是适度的渐进升值可以推动中国经济向高质量发展转型升级，有助于将中国长期的巨额贸易顺差变成整体平衡略有逆差，从而避免全球货币基础扩张带来的福利损失。

第三个好处是能够瓦解美国的反华阵营，毕竟没有多少国家（澳大利亚本届政府是特例）会对自己的最大出口市场持敌对态度。

来源：清华大学战略与安全研究中心

（本文首发于2020年11月18日腾讯新闻时代之声栏目）