达良厚：中国“三官分治”PK美国“三权分立”？_风闻

达良厚：中国“三官分治”PK美国“三权分立”？

拥抱全球化大时代

中国几千年追求一统大治，所以强调治权而成“三官分治”之精妙；

西方国家长期追求自由民主，所以强调民权（法权）而演“三权分立”之激荡。

中国“三官分治”，也可称“三官分立”，是指横向上政官、学官与商官，纵向上央官、省官与县官，在一个权力核心统御下进行分工合作的有机治理。中国几千年卓有成效的官僚帝制、王国治理就是三官分治的成功典型，孙中山的“五权分治”（“五权宪法”、“五官分治”）实现了三官分治与三权分立一定程度的中西结合，新中国的民主集中制、议行合一制继续这种结合，且持续改善着“三官分治”的现实操作。

美国“三权分立”，也可称“三权分治”，是指宪法赋权之下横向上的立法、行政于司法权，纵向上的邦权、州权和地方权（民权）三权分立制衡。至高无上的王权被大家约定的法权所取代，而成人民共和或官僚共和，虽然美国罗斯福总统因为二战新政一度把总统权力超越到前所未有之高度，但美国一建国便立起的“三权分立”体制，为西方乃至世界“三权分立”实践之代表，毋庸置疑。

中美这两种政治体制都有一个“三”字，不是巧合，而是三角形的超稳态结构，从自然延展到社会生态、延展到政治生态的借鉴与巧妙。

但不知为什么，两种体制迄今还是较劲争斗着。也许是曾经意识形态激烈争斗而余波犹在吧，也许是西方辉煌引领世界几百年而狂傲霸道成癖吧，也许是中国几百年衰落而西学而自抑如今又重启自信了吧。

有趣的是，现在这争斗似乎开始着强弱异势之趋向：美西日渐麻烦起来，中国日渐富强起来。但这并不意味着美西体制在垮台，就像中国体制在几百年自贬和嘲笑中没有垮台一样，就像美西和平演变一力促成苏东轰然解体并不意味着社会主义体制全面垮台一样。

准确的判断与展望，应该是东西体制进到了新一轮博弈的激动历程，但其前程不会是单纯的“东风压倒西风”取代过去的“西风压倒东风”，只会是东西乃至全世界的全球性融突和合。                 

如果简单回顾一下东西博弈的已有历程，这种融突和合其实是必然的。

漫长的农业时代，东西相对独立，偶有关联。虽然丝绸之路勾连着汉朝与罗马，交流着古代东西文明，但遥远与曲折更多蔓延成东西的相对独立和各自的辉煌灿烂。简单说就是你搞你的，我搞我的，你文明你的，我文明我的。

激情的工业时代，东西更多对立，西强东弱。地理大发现、资产阶级革命和工业化浪潮，把西方推上了时代浪尖，推上了世界领袖的高度，也推上了狂傲霸道的疯狂。简单说是西方我搞我的，东方和世界也要跟着我西方搞。大致经历了以下六个阶段：

第1阶段，西方殖民世界阶段。从地理大发现到苏俄社会主义革命，西方侵略、掠夺、殖民世界，强行输出西方革命、西方体制、西方模式。西方洋洋，东方恹恹，但第一次全球化也蓬勃实现着。

第2阶段，苏维埃革命到二战全面爆发的东西体制性暴力冲突阶段。即一战到二战这一时期，或像中国一样直接模仿苏俄革命，或与民族解放运动纠结一起呼应苏俄革命，正如中共创始人之一的李大钊在1918年11月《新青年》发文热情展望的那样：“试看将来的环球，必是赤旗的世界！”西方资本主义体制自然不允许赤旗红遍世界，联合武力干预绞杀苏俄革命。于是现代史两大意识形态的激烈冲突，继巴黎公社以来，上升到国家层面、世界层面而激情展开。

第3阶段，二战中的短暂联合阶段，也是世界规模的侵略与反侵略阶段。二战期间因为反侵略、反法西联盟促成了两大体制超越意识形态对峙，而实现了短暂的团结对敌，最终成功摧毁德意日法西斯体系。不过两大体系间主要是美苏两国间的幕后博弈却依然激烈、持续。

第4阶段，二战后的冷战对峙、彼此威胁阶段。意识形态主导的美苏两大阵营三十多年高调对峙，谁都想恐吓谁，谁也奈何不了谁。虽然最后是美西的和平演变略胜一筹，苏东惨淡解体，中国走上改革开放之路，但中国等为代表的社会主义体制依然顽强挺立着。

第5阶段，全球化、自由民主化的西化阶段，即冷战结束到金融危机爆发，美国主导甚至独霸世界阶段，也可称做贸易自由化、全球化、多极化、民主化、世界新秩序建构阶段。美西霸道全球，美国春风得意，中国也差一点全面西方化、美国化。所幸邓小平先生代表的中国共产党人，一直探索并坚守着中国特色与西方先进的有机结合，顽强推进着中体西用、资皮社骨的夹缝发展道路，终于挺过了西化、美化的恐怖诱惑，迎来中国特色的快速全面崛起，第二次全球化在经济层面、地缘层面走得更深更远。

第6阶段，世界秩序再重建的巧战阶段、和战（融突）阶段。美国独霸的世界新秩序重建不仅没有真正重建起来，反而更乱了。当然，真正重建的契机也来了。一个源于美国的金融危机进而诱发的欧债危机，从经济根基上把美西推向衰退趋势；而北京奥运会，特别是中国GDP跃居世界第二，昭示中国开始全面崛起，也把中国推向了东西体制较量的前台和主角之一，虽然这时意识形态似乎退到利益之后了。中美30年的黄金合作演变成了战术上的巧战明争和战略上的博弈暗斗，奥巴马总统主导美国重返亚太，公开选边挑拨地缘争端，继续围堵中国阻遏中国崛起，商人总统特朗普高举美国优先大旗，大开贸易巧战，激化美中争端，重返利益博弈主导轨道，并且逆全球化而动，连续退出联合国教科文组织、巴黎气候协定等十多个国际组织、国际机制，企图通过“优乱世界”促进“美国优先战略”。

有趣的是，当新冠病毒在美国蔓延出世界四分之一到三分之一感染者和死亡者时，特氏政府不但不检讨其执政控瘟的无力无能，依然执着于把自然病毒上升成政治病毒而攻击中国的政治把戏。这是为自己辩解？还是为美国政府、美国利益辩解？抑或是为麻烦日多的美西治理体制辩解？其实远远不是辩解，而是乱搞，而是企图再次浑水摸鱼、乱中牟利。不过旧秩序的世界领袖居然也这样干，甚至带点旧罐子乱摔的味道，这真是空前奇闻，也许只有天马行空的商人总统特朗普才干得出来吧，也许只有积淀肤浅的美国才这么轻狂浮躁吧。当然，也许是世界到了一个再全新建构的临界点了吧。

蓬勃的信息时代，东西融突，共构新全球化。因此，要我说，再多辩解无益，再多攻击无益，继续恶斗下去更无益，也不合时宜了。因为任何体制都不是完美无缺的，也都不可能完美无缺。过去我们为社资两大体制斗得死去活来，就像资本主义与封建主义斗得死去活来一样，最终还不是新体制主导下的新旧体制妥协收场？西方二战后大搞福利国家建设，难道不是认同社会主义共享理念？中国改革开放促成公有制与私有制和谐共处，难道不是社资融合？不要只想着斗斗斗，也要想着和和和，更应想着合合合。任何体制，特别是治理体制，除了民族差异、地域差异、意识形态差异，也有同是人类治理的趋同性的。一句话，人类社会产生的任何体制，都有其合理性、必要性，它不可能绝对过时，更不可能绝对坏。它们都是人类文明的伟大成果，现在到了综合融合、互鉴提升的时候了。

比如，集权体制甚至专制体制，于人性个性、人权民权角度无疑是桎梏，但于社会性共性、公权国权角度无疑更有优势。

比如，作为资本主义代表体制的三权分立，高喊人权，大行选票民主，个性是张扬了，私权是扩张了，但金钱民主也悄悄滋生甚至左右起来了。即使制衡的三权分立民主，在世界上也并非铁板一块，英国日本等照样有封建国王，美国总统权力也特别大，瑞士委员制也许更得代议民主精髓，但能适合大国？

再比如，中国的民主集中制、议行合一制，把传统集权与现代民主结合起来，优势是能集中力量办大事，能在像目前战疫这样的特殊时期快速动员组织起大规模社会力量。劣势是容易集权进而容易滋生家长式威风甚至个人独裁。另外中国议行合一制下的“三官分治”，虽然相对分权分治相对制衡了权力集中甚至专制独裁，但制衡毕竟有限，有时甚至无力无奈。

如果从时间角度把这些体制简单梳理一下，在“专制体制（王权体制）——代议民主制——民主集中制”三大体制相对相继扬弃发展中，尽管差异明显，争斗激烈，但互补渗透融合也自然不可阻挡。

“专制体制”作为农业-家国时代的代表体制，王权是核心、是至高无上的主宰，其余皆奴仆，即所谓“朕即国家”，“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”。

“代议民主制”与“民主集中制”，做为“工业化—党国”时代先后出现的两大政治体制，都是对“农业化—家国”时代“君权独断”体制的反动，都是崇尚宪法法律至上而各有所长的近现代政治体制。虽然两大体制一直热战冷战不断，曾经你死我活过，现在余波还在。但如今大踏步已进入信息化、智能化、全球化的地球村时代、多元和合时代，什么东西对峙，什么阶级对抗，什么意识形态对立的二元零和博弈都不合时宜了。我们需要的不是谁搞垮谁，而是谁都要赢，必须都赢，也只能都赢。“代议民主制”与“民主集中制”完全有必要，也完全可以在合作性竞争中取长补短、共构前行。

如果从体制及其作用侧重角度，简析一下“三权分立”（对应代议民主制）与“三官分治”（对应民主集中制），其互补融合性也是很明显的。

西方“三权分立”是近现代反封建、反专制、反独裁，也妥协了某些王权因子，强调个性本位、个体本位、人本位，回归民权的政治良药。中国“三官分治”是脱胎于王权下的三官分治，又吸收着三权分立的合理内核，有利反分裂、抗危机、办大事，强调共性本位、集体本位、官本位，强化治权的政治利器。

未来的灵感时代（创造时代，一念造物时代），东西一体，世界一体，没有了三官分治，也没有了三权分立。

                                          美国三权分立之协作

三权分立：强调权力分配的民权体制，核心在分权制衡

从权力来源说，是天赋人权，而不是天赋王权。是君权民授，而不是君权神授。所以，要想民权真正实现，要想民所授权不致异化，分权与制衡无疑是迄今较好的制度选择。中国分权制衡是强调国家一统、严格治理下的分权制衡，西方分权制衡则是个人自由、公民自治基础上的分权制衡。

孟德斯鸠把分权与制衡从来理论上推向了大成，他如是说：

“自古以来的经验表明，一切拥有权力的人，都倾向于滥用权力，而且不用到极限绝不罢休。”

“凡是试图实行专制的君主，无一不从独揽一切权力开始。欧洲的好几位国王独揽了国家的所有要职。”

“要是人类没有创造出一种政制，既具有共和政体的内在优点，又具有君主政体的内在力量的话，则很可能，人类早已被迫永远生活在单人统治的政体之下了。”

“如果同一个人，由权贵、贵族或平民组成的同一个机构行使这三种权力，即制定法律的权力、执行国家决议的权力以及裁决罪行或个人争端的权力，那就一切都完了。”

资产阶级革命激情洋溢，反王权独断专行，反教权愚弄人民，行共和取代专权，行自由平等取代等第门阀，人性前所未有释放，技术前所未有释放，生产前所未有释放，经济贸易前所未有释放，包括政治权力在内的一切权力也前所未有释放。但释放的政治权力也可能变成最大的恐怖，西方革命先贤们找到了预防恐怖的杀手锏——宪法这一新的至高权力，找到了权力“制衡”这一法宝，找到了“三权分立”这一机制，以填补没有国王的巅峰权力真空，以活现宪法法律至上之魅力。

如何分权？天分权于人，人分权于民，民分权于政，政治权力一分为立法、行政、司法三足鼎立，孟德斯鸠做出了元创解释：

“每个国家都有三种权力：立法权、适用万民法的执行权、适用公民法的执行权。依据第一种权力，君主或执政官制定临时或永久的法律，修改或废除已有的法律。依据第二种权力，他们媾和或宣战，派出或接受使节，维持治安，防止外敌入侵。依据第三项权力，他们惩治罪行，裁决私人争执。人们把第三种权力称作司法权，把第二种权力则简单地称作国家的行政权。”

如何制衡？孟德斯鸠们的思想是：不受约束的权力必然腐败，绝对的权力导致绝对的腐败；道德约束不了权力，权力只有用权力来约束。

谁来分权制衡？宪法法律。人们先制定宪法法律，把大多数人的意志寄托其中，再根据宪法法律来分权、用权、制衡。

以三权分立的代表美国为例，1787年美国制定了世界第一部成文宪法，确立了人民主权、共和制、联邦制、宪法至上、三权分立、制约与均衡、有限政府、个人权利等原则，建立起了迄今最有代表性的资本主义自由民主国家。三权分立（分权制衡）便是其最突出的一个特色表现。

·美国横向上的三权分立，是立法、行政、司法三权分立，各司其权，各负其责，又互相牵制平衡。简单图示如下：

置于宪法范围内的三权（或多权）分立是必然的，因为宪法是个物而不像君王那样可以自主调控，如果不分权制衡，权力就无法运转。这就保证了权力可以公开公正运作而克服随意性、自私性，但也失掉了君主制权力运作的更大灵活性。虽然立法、行政、司法等各项国家权力，都是国民所赋，但每个国民不可能都去直接行使国家权力，往往只能间接行使，这就是代议民主制的逻辑基础。也就是说，民授权于官，官依法施权于社会进行管制治理，这虽然已大大优于家天下的权力私有，但如果官员不公正廉明而私心重，甚至滥权，那作茧自缚的无奈异化自然也不可避免。

三权分立的具体作用主要是以权制权，预防滥权、独权，实现权力运作的分配、平衡、制约和补救，保障多数化民主的机制化实现。

简单说，通过分权顺利实现了人民赋权、政府控权，通过制衡顺利实现了人民和政府制权、部门和个人滥权。

当然，扯皮掣肘也是三权分立的先天缺陷，美国总统权力的不断扩大，似乎在努力克服这点，但这是无法彻底改变的。

·美国纵向上的三权分立，是邦权、州权、地方权（民权）的垂直排列，机制化实现社会权利、个人权利。美国的宪法至上、三权分立、人民主权、有限政府等原则的确立，是横向防止权力异化的制度设计，邦权——州权——地方权（民权）的三权金字塔垂直排列，则是纵向防止权力异化的机制建构。

邦权与州权似乎没多少直接瓜葛。因为美国是联邦制，邦是联合的大国，州是邦国下的小国。邦与州主要是通过严格分权而不是上下级行政领属实现运作制衡的，即州只把军事和外交交给联邦，其他事务基本各州自治。正如美联邦建构理论基石《联邦党人文集》第四十五篇所说的：“各州政府可以被认为是联邦政府的重要组成部分；而联邦政府对州政府的活动或者组织来说，是一点也不重要的……联邦政府的作用在战争和危险时期极为广泛和重要；州政府的作用在和平与安定时期则极为广泛而重要。”

作为地方政府的县、市、特区、学区等，与其说是地方政府，还不如说是公民自治体。县虽是州以下的二级行政区划，是州政府的分支机构，对辖区内行政机构和居民行使州委托的责任和权力，但它的运转基本是源于公民的自主决定。至于市、区等的设立、运转，并非源于州与联邦，也不直接源于宪法法律，而是源于公民契约、公民投票，或者说是直接源于各地某个公民团体的法。

可见，邦是大国，州是大国下的小国，地方是邦国与州国下的公民自治国。三者是垂直的，也是邦、州、地方自治体组合成的三分平行结构社会。也就是说，美国这个移民社会，纵向分权制横少，横向分权制衡多，即纵向上越向下权利越多、越向上权力越大，横向上各负权责、互相牵制。

这自然更能体现工业化时代、资本主义社会的自由、平等、民主、法治精神，进而使美国成为工业时代民主制度的集大成者、最大代表，是有其必然逻辑的。

不过这种重横向分权制横、轻纵向分权制衡体制的必然弊端也很明显，近乎碎片化社会的横向行政效能特受重视而较高，纵向行政效能往往在协商中容易消解。总统往往指挥不动州长，州长难以指挥动县长，县长几乎不能指挥市长、区长，市长区长则只是市区、区域老百姓的服务员而已，而不是中国式大权在握地位崇高的官员，因为就是市、区本身的存废都是老百姓意愿取舍的结果。正如赵志荣先生所说的：“在美国，‘控制力’低到了政府管理就没有这个词。政府不需要控制，政府就相当于一家公司，提供公共服务。要控制，有法律在控制，每个地方都有各个奇怪的法。比如我待过的乔治亚州雅典城，当地法律规定，在室外喝酒甚至在室外拿一个空酒瓶子就是违法的，你开车时在车上有一个空的酒瓶子，也是违法。进行‘控制’的是这样的法律。”（燕山大讲堂118期实录《赵志荣 美国地方政府如何运作？》腾讯评论https://view.news.qq.com/a/20110725/000040.htm）

     从这个角度看，无论过去H1N1病毒大流行上，还是现在新冠病毒汹涌澎湃上，美国政府作为不力甚至无作为，某种程度是可以理解的。明确说，美国几乎无法实现中国式的严密封锁控制性治疫。至于美国大搞疫情政治，甚至常常针对中国，这很正常，可以理解，也可以评论甚至批评，但大惊小怪没必要，听之任之显消极甚至懦弱。

三官分治：强调权力运作的治权体制，核心在行政效能

与美国重视横向上的分权制衡不同，中国历来更重视纵向上的权力运作即治权机制，或者说是最高权力一竿子插到底的权力运作机制、国家治理机制。漫长的古代专制社会完全是这样，近代以来的共和民主制也程度不同地如此。从专制帝制——官僚帝制——官僚共和——人民共和，因为宽广地域、庞大人口、多民族国家而需中央集权的国情，因为大一统国家、集权体制的内生政治逻辑，因为权本位、官本位的政治文化传承，中国强调治理、崇尚大治的权力运作文化是独特深厚的。

为了方便与美西“三权分立”作比较，这强调治理、崇尚大治、纵横交错、更重纵向的治理机制，姑称为“三官分治”。

“三官分治”有纵横之分，纵向的三官分治指央官、省官、县官分治，横向的三官分治指政官、商官、学官三官分治与政事官、监督官、秘书官三官分治。

先说横向上的三官分治，有两种说法：

一是政官、商官、学官，简要表述如下：

政官——中国政治社会稳态治理的庞大核心。大社会必需有大政府，强调治理必需有强大政府，也就是说必需有一个庞大有力的政官队伍。否则，不仅不能走向大治，连稳定都难，甚至四分五裂都曾经构成过一统中国的逆向历史风景。政官从来就是中国式权力运作、中国式治理的主体和核心。党政群军等各类各级官员属于这一类。

商官——中国经济社会稳态治理的得意桥梁。虽然重农轻商构成中国几千年经济社会治理传承，虽然庞大而又严密精致的农耕经济社会治理创造出独特辉煌的中国经济社会治理的主体治理文化，但商官——官商主导衔接的商业社会治理，不仅补充丰富了中国的农耕式治理，更描绘出另一道靓丽精彩的治理文化。至于改革开放以来所走出的快速发展繁荣之路，实际就是内外重商之路。而商官——官商这一古老组合，不仅发展壮大，更构成中国经济社会稳态治理的得意桥梁，或者说，改革开放以来的中国经济社会治理，就是由政官式计划指令型治理到商官式市场自由型治理的转型和发展。

商官的核心队伍、主导队伍是政官中的经济官员。

商官的主体队伍是国企官员。他们亦官亦商、可官可商，他们把控国家经济命脉，他们掌控国家财税主要来源。

商官的隐秘队伍是官商。是权力寻租的产物，也是民商求庇的产物。红帽子商人是明面官商，权商勾结的商人是暗中官商。官商是商官队伍的最大变量、最神秘力量、最盈私利力量。

商官的基础队伍是集体企业和民企官员。

学官——中国思想文化社会稳态治理的灵魂从属。学官是思想、文化、科学、教育、医卫、艺术、宗教等类官员，政官中的学官是主导，学校、医院、科研机构等的学官是主体。学官是掌管意识形态的，是控制国人灵魂的。在中国这个大一统社会，思想一统是灵魂，学官本身的灵魂从属务必一统，还要掌控全体国人的灵魂从属尽可能一统。所以直到今天，学校依然是一统化教育，文艺创作、新闻出版依然是一统化，宗教更是必需中国化，跨国宗教可以灵魂跨国从属，但不可行政跨国从属。中国古代官员更是利用学官（考官）身份，还争抢实现派系从属。

二是政事官、监督官、秘书官，简要表述如下：

政事官（治官、实体官）——治权运作的捭阖场。几千年中国官场政事官主导上演了太多的纵横捭阖，上演了太多的惊心动魄，上演了太多的精彩纷呈。甚至可以说，中国几千年政治史、国家史就是政官治权运作史，不客气点说就是政官争权夺利史。因为政权没多少可争可夺的，但治权的争夺则大有可为。

监督官（谏**<言>**官、监官）——治权运作的刹车片。集权体制下难以实现百姓监督、法律监督、机制监督，监督官监督是主要监督，即使今天，这种重官轻制的监督依然主导监督体系。但话又说回来，重官监督与重分治政治更契合，重制监督与重分权政治更契合。

秘书官——治权运作的神秘桥。过去称幕僚、谋士、师爷，宦官也归为这类，现在则叫秘书、高参、顾问、智囊等等。他们直通权力核心，甚至直通最高权力，是一股神秘的隐性力量，你可以不重视，但绝对不能得罪。有时这股力量能左右治理、左右政权。正常情况下，秘书官渠道也是不可或缺的权力运作通道，于公于私有时都有意想不到的功效。

再说纵向上的三官分治，这是重治权、重治理、重分治的中国政治的治理主导，简要表述如下：

央官——最高权力的腿脚。没有央官，皇权走不出宫门，中央集权走不出京城，简单说就是最高权力不能移动。

省官——最高权力的翅膀。省官可使最高权力飞起来、灵动起来，延伸四面，统御八方。所以省官历来被称作封疆大吏，甚至一路诸侯。

县官——最高权力的脸面。最小最低是县官，最苦最累是县官，谁叫他是最高权力的脸面呢？所以古时有七品芝麻官的贬称，但也有青天大老爷的尊呼。即使今天县官多行霸道，也被上面悄悄保护着。

还有一个特殊的官——军官，军官在东西方地位差不多，但西方军官相对独立性更强，乱世往往稳定乾坤。中国军官平时（和世、治世），隶属甚至忠诚于最高权力不显山露水。特殊时期如乱世，军官则往往走向前台颠覆一切，甚至动乱天下。

如果从民的角度粗略感受上述各官，下面素描虽不完全准确，但也略得其神：政官显赫，商官实惠，学官清高，言官耿刺，秘书官神秘；央官威风，省官潇洒，县官霸道。

如果从改革角度反思一下三官分治机制，它是中国广地域多民族大一统体制几千年传承发展的结果和必然，任何人都彻底改变不了，任何朝代都彻底颠覆不了，我们要做的，我们能做的，一是虔心传承，二是不断革新完善。

中国几千年来从家天下到民天下的政治演变，虽然主权不是在君就是在民，但治权主要一直在官，即使最初的专制帝制，官的作用也是很大的，后来几千年漫长的官僚帝制虽是皇权至上的家天下，但治理国家上的君臣分治、职能分治无疑是长期的政治主流。战国时代的《荀子》中就表达出了“明分职，序事业，材技官能，莫不治理”的分治思想。民国时代的官僚共和之所以治难出城市、治难达全域，关键是民权不张、治权不一，而人民共和时代之所以治理高效，除了权力一体，就是治理统一。

所以，现实中国的政治改革，实际就是人民主权和官员治权不断有机重组、有机勾连。明确说，就是人民授权于官得真真切切地机制化授，官员治权为民得实实在在地为，而不是被授无为甚至抢授胡为。文革时期出现过的主权滥施和治权乱搞要不得，改革开放以来出现的消极无为现象也要不得。

比如强调治权体制下的政官最忌政客化、官僚化。但随着许多权力从官员手中分化、外化，有些官员似乎日渐政客化、官僚化起来了。

比如国企公司化是改革主流，但商官特别是国企高层商官的商人化程度必须慎重取舍。

比如学官去行政化走专业化改革之路，是必须的改革主流，但教育的公办主体体制是要求学官必须有较高的政治觉悟的。

再比如政事官政治色彩似乎不够潇洒，言官少言甚至不言，秘书官事务、幕后的角色底线不时总被一些人跨越。

还比如央官-省官-县官的纵向治理结构特别重要，但往往唯上轻下的操作传承，在维护权威的同时，何尝不损害了权威基础呢？特别是直面民意民生的县官，父母官的政治传统似乎日渐消解，服务型建构还任重道远，霸道作风不时可见。

至于以治理为核心的全国行政体制改革我们一直在搞，其中深圳市的改革更是走在前列。2001年，参与深圳市行政改革试点的深圳大学教授马敬仁先生提出“行政三分制”构想。2003年，深圳市推行“行政权三分”制改革试点，即将政府职能部门分为决策部门、执行部门、监督部门三大板块，各自运行，以达到决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的目的。这是横向上的三官分治试验，虽然这试验悄无声息，但无疑是对“三官分治”传承的最新系统性改革试验。而且2007年，中共十七大报告明确提出，要“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”，“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。2009年5月初，《深圳综合配套改革试验总体方案》获国务院批复，其所涉及的数项改革中，行政管理体制改革被列为首位。（360百科，https://baike.so.com/doc/4966661-5188967.html）

中共18大以来的国家治理改革，更是提升到一个前所未有的高度，在内生与外化结合上系统化推进着。

内生上，更重综合性、现代化治理体系改革与建构。习近平指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”18大以来治理体系现代化改革的重点则是放到统筹协调、内部机构配置和扩大地方自主权等方面改革上。改革给予百姓最明显的感觉有三个：一是政府关注民生问题和百姓实惠越来越多了，二是百姓去政府机构办事简便多了，三是国家监察委员会的设立，把新中国权力监察提到了一个崭新高度。

外化上，把中国治理体系改革建构与世界治理体系改革建构有机融合起来，在积极融入全球治理体系的同时，大力主张世界性治理体系建构，并置于人类命运共同体思想关照下，置于一带一路风生水起的探索性实践中。

当然，不管怎么改、怎么变，下面三大点，我们是应该始终坚守的：

第一，人民主权是根本、是内核。

第二，分权制衡是前提、是基础。

第三，服务型政府、效能化办事是手段。

**如果从东西文化互鉴融合角度比较分析一下，**三权分立与三官分治的互鉴融合，虽不一定就代表世界政制发展的趋向，但至少能为世界性政制改革发展特别是世界性治理体系改革发展提供一种颇具代表性的探索甚至范式。

因为如果说过去漫长岁月的国家治理基本上是各国搞各国的，那现在信息化社会、全球化时代的国家治理已越来越变得不仅仅是一国一域的事了，而且世界性治理、世界级治理不仅开始变得与国家治理同等重要了，更已表现出引导甚至某些方面主导国家治理的趋向了。

而当今世界的主要治理模式，无非就是中国的官权治理模式、美西的人权治理模式和穆斯林国家的教权（神权）治理模式等，他们合起来基本涵盖了人类治理模式的全貌及其发展历程。虽然神圣化治理因素一直渗透在治理过程中，但世俗化治理越来越是主流、主导，所以从中西治理融合建构中探寻世界级治理之路，无疑是基本选择、主要选择。

通过前面的分析，我们已知道，中国一统治理体制下的三官分治治理模式强调一个“能”字——行政效能，优势是能集中力量办大事、办难事、办急事，劣势是揽权、滥权甚至独权容易滋生。

美西分权制衡体制下的三权分立治理模式强调一个“平”字——权力分配制衡，优势是自由享权、平等分权、公开制权，劣势是力量分散难集中，人人分权易扯皮。

有趣的是，中西模式虽然侧重有异，但合起来刚好长短优劣互补，这不仅是东西文化交流长期和平存在发展的原因，更展现出东西文化日渐合流出世界统一文化的峥嵘历程、美丽前程，我们怎能不推波助澜这种美好趋向呢？一句话，趋同而合是我们应该做的，趋异而斗是我们应该去的。

正像国家从神（教）——凡（俗）国：君国-党国-民国-人国的发展历程一样，国家治理也经历着从神权神主-君权君主-党权党主-民权民主-人权人主的演变历程，亦正像政治制度从专制帝制-官僚帝制-官僚共和-人民共和的发展历程一样，国家治理也同样经历着从个人专权-君臣分权-官僚分权-人民分权的演变历程。东西没有本质差别，只有程度不同，方式方法有异而已，比如同样是共和，美西强调私权自治——代议民主制三权分立式——来实现，中国则强调公权共治——议行合一制三官分治式——来实现。

                              全球治理需要中国智慧

所以，本文最后要说的是，写作本文的根本目的，并非贬抑三权分立而张目三官分治，也不是相反。只想提醒我们：任何体制有利有弊、有长有短，明智的做法是趋利避弊、扬长避短，最好是在各种体制间找到一种“临界体制”，就像改革开放40年，我们在社会主义与资本主义、封建主义间找到一条“夹缝发展”道路一样。因为我们在赞叹“三官分治”体制掌控危机、管控乱局快捷高效的同时，别忘了“三权分立”也许在大事决策上更周详、在利益分配上更公平呢。

                                 2020、5、13-11、17