陈宪 | 区域治理改革需要“颠覆中国身份社会的最后一堵墙”_风闻

区域协同治理是基于区域一体化和区域集群提出来的。2019年5月13日，中共中央政治局会议审议《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》时指出：“长三角一体化发展具有极大的区域带动和示范作用，要紧扣‘一体化’和‘高质量’两个关键，带动整个长江经济带和华东地区发展，形成高质量发展的区域集群。”

区域集群是区域一体化的重要内涵。区域集群的范围，大致是由区域规划，未来主要是由都市圈规划界定的。区域协同治理总是在一定的规划范围内落地的。因此，区域规划的法制（治）化是区域协同治理的指引。区域协同治理是一个市场与政府共同作用，并良性互动的过程。在区域协同治理的过程中，经济活动的协同治理是其中的基础性部分。社会主义市场经济制度是中国基本经济制度的组成部分之一，市场在经济活动与区域协同治理中的主导性是毋庸置疑的；区域协同治理是国家治理体系的一部分，更好地发挥政府作用亦是题中应有之义。笔者认为，在区域协同治理的过程中，市场与政府的作用以及两者的交互作用有多方面的具体表现，其中，区域规划法制（治）化、市场一体化、营商环境同质化和公共服务均等化是比较重要的方面。

区域规划法制（治）化是区域协同治理的指引

区域协同治理和其他治理一样，其依据是相关的制度体系。各种区域规划，包括专项规划和都市圈规划，以及与规划有关的法律和规章，是这个制度体系的重要组成部分。由此，将使区域协同治理有章可循、有法可依。

区域规划往往是1+N的结构。1是总体规划，N一般为两个部分：一是内容规划，如交通运输、生态绿色发展等领域，有国务院已经批复的《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》；二是空间规划，如都市圈规划，在2016年国家发展和改革委员会主持编制的《长江三角洲城市群发展规划》中，提出了“一核五圈”的构想，将上海作为长三角城市群的核心，同时有五个都市圈：南京、苏锡常、杭州、宁波和合肥都市圈。上海是长江经济带和长三角的龙头城市、核心城市，也是一个都市圈的中心城市。笔者曾经呼吁，引入都市圈发展概念，兼顾经济和地理两个因素，率先编制实施上海都市圈发展规划，确认上海作为长江经济带和长三角的龙头地位，迫在眉睫。这些规划及其法制（治）化是区域协同治理的指引。

改革开放以来，尤其是近年来，我国规划编制和实施的法制（治）化水平有了很大进步，“规划引领”初步得到体现。对于区域协同治理，规划法制（治）化是必须的，也是至关重要的。其中一个重要理由是，区域协同治理的范围不是由行政区划界定的，而是由经济、社会、环境和文化等联系共同决定的。也就是说，区域规划或都市圈规划是打破行政区划边界的，无论其在编制过程，还是实施过程中，都需要法律制度和依法治理来加以整合和实现，以减少行政干预对经济社会发展的束缚，进而产生积极的效果。例如，跨行政区划的都市圈规划，可以减少土地低效开发，提升中心城市集聚高端要素的功能。在东京都市圈50公里半径内，基本上是连成片的，按照这个范围进行一体化的规划，将在很大程度上缓解土地供应和住房供应紧张的状况，在提高土地开发效率的同时，为高端要素集聚提供了更大的空间。

市场一体化是区域协同治理的核心

市场一体化是区域协同治理的“牛鼻子”。因为只有以市场导向的发展为龙头、以市场一体化发展为基础，才有可能在这个过程中充分调动一体化的主体即广大企业的积极性，才可以据此界定市场与政府的边界、职能和任务，才能驱动区域发展和治理的根本转型，才可以在此基础上实现区域发展战略所赋予的目标和使命。

区域协同治理以市场一体化为核心，能够将以行政区划为依托的区域经济整合为开放型区域经济，把各个小规模市场演变为区域大规模市场；区域协同治理以市场一体化为核心，能够转换高度依赖国际市场的发展模式和机制，培育并形成一个一体化的强大的国内市场；区域协同治理以市场一体化为核心，能够在更大范围配置生产要素，提升产业生态和产业链水平，实现高质量发展。

实现以市场一体化为核心的区域协同治理，必须以竞争政策作为主要的治理机制。竞争政策是国家为保护和促进市场竞争而实施的基本经济政策，其目的是为了创造公平竞争环境，更大程度激发市场活力。竞争政策的实施，需要清理和废除一切妨碍统一市场和公平竞争的规定和做法，限制政府干预市场的空间和领域，从而有利于界定政府在市场中的职能和权力边界。产业发展的主导者和行动者是企业家、投资家和创业者，尤其在新兴产业领域，大量的新技术、新模式的试错都是在上述主体的主导下进行的。而且，唯有在他们的主导下，激励机制和风险机制才是有效的。在这一背景下，产业规划、产业政策的内涵发生了根本性变化，产业发展基础、产业发展环境和产业发展预见将是其主要内容。因此，以竞争政策为主，形成竞争中立的市场环境，是实现市场一体化、新兴产业发展和可持续增长的基本前提和重要条件。

营商环境同质化是区域协同治理的基础

在改革开放已经40多年的今天，改革创新体制机制，进一步优化营商环境，被提到“建设现代化经济体系、促进高质量发展的重要基础，也是政府提供公共服务的重要内容”的高度。优化营商环境将有助于解放生产力、提高综合竞争力，已经成为社会各界的共识。

日前，世界银行发布了《2020年营商环境报告》。报告指出，由于大力推进改革议程，中国连续两年跻身全球营商环境改善最大的经济体排名前十，并且在总排名中继续获得大幅提升——由去年的46位上升至31位，位列东亚太平洋地区第7位，仅次于日本。在《2020年营商环境报告》显示的10项营商环境一级指标——开办企业、办理施工许可、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同和办理破产中，中国在施工许可证办理流程中取得了显著改善，在保护少数投资者、执行合同效率和获得电力等指标中，也取得了较大的进步。不过，目前在中国，营商环境主要监测北京和上海两个城市，其中上海的统计权重为55%，北京为45%（估计是根据这两个城市的经济总量设置该权重）。所以，毋庸讳言，就营商环境的整体水平而言，现有的排名是高估的。也就是说，在中国的大部分城市和地区，营商环境并没有达到目前监测评估的水平。

上述营商环境指标及其评分，充分反映了政府在服务企业、完善市场运作效率方面所做的努力。营商环境在较短时间内能够取得明显改善，说明了深化改革的成效。然而，就目前监测是在北京、上海进行的现实来说，我们还需要在更多的城市进行营商环境的监测和评估，并在不同城市间进行取长补短的工作，进而提升营商环境同质化水平，切实提高企业生产、经营和投资活动的效率和质量。

在创新驱动的大背景下，培育和优化营商环境还要特别关注正在从0到1的新创企业。也就是说，现在叫作“雨林”的创业创新生态系统，是营商环境的重要组成部分。在生物学中，一个自然的生态系统是由一个群落的生物体相互作用及与环境的作用所构成的。这里所说的“雨林”是人类的创业创新生态系统，人的创造力、商业智慧、科学发现、投资资金，以及其他元素以某种特别的方式结合在一起，培养萌发出新想法，研发出新技术、新产品和新服务，并茁壮成长为可持续发展的企业。因此，营商环境与创业创新生态和新兴产业生态需协同建设。

公共服务均等化是区域协同治理的价值

区域协同治理的价值是什么？当然是，也必须是人民群众的民生福祉。在人民群众的基本物质需求得到满足以后，他们对公共服务的需求上升为矛盾的主要方面。公共服务及其均等化成为满足和保障民生福祉的重要组成部分。在城市化的进程中，向所有外来务工人员均等化地提供公共服务，成为区域协同治理的崇高价值。

老百姓最为关心的三项公共服务，是教育、医疗和养老。笔者以最近在几个产业园区的调研为例，介绍一些现状，并提出若干建议。在园区就业的大多是年轻人，结婚生子后，就遇到孩子上幼儿园、小学和中学的问题。在中国人口流入较多的经济相对发达的大部分地方，没有城镇户籍的外来务工人员的孩子，大多上不了当地公立的幼儿园、小学和中学。当然，也有通过付费上公立园校的，但对这部分孩子来说，园校“公立”的性质就不存在了。所以，如何逐步做到义务教育不和户籍挂钩，只要在本地就业、纳税和缴纳社保，子女就可以在当地享受义务教育，是区域协同治理的一个难点，也是最为紧要的一项改革。

从区域协同治理的角度看，医疗和养老需要解决的也是公平的问题。把流动到城市就业的外来务工人员纳入社会保障，是各级政府一直在积极推动的大事。例如，上海早在十年前，就建立了外来从业人员的综合保险制度，覆盖所有就业农民工，其费用全部由用人单位缴纳，外来从业人员本人不承担缴纳综合保险的费用。综合保险费的缴纳标准并不与本人的工资收入“挂钩”，“缴纳基数”是上年度上海市职工月平均工资的60%，用人单位再按照“缴费基数”的12.5%缴纳综合保险费。这种制度在许多城市都在推行。然而，作为多层次社会保障制度的底层安排，这种制度要进一步向较高水平演化，逐步建立各个层次社会保障制度之间的有机联系。建立统一的社会保障制度，还有较长的路要走，但必须朝着目标坚定地走下去，通过公共服务均等化，颠覆中国身份社会的最后一堵墙。