唐亚林 | “十四五”将至，中国如何破除城际壁垒？_风闻

改革开放后，当代中国围绕以经济建设为中心的发展战略，开展了对建立在计划经济体制基础之上且高度集权的政治、经济与社会体制进行全方位改革的历程。其中，最为核心的改革举措包括三大方面：一是以放权让利的市场化取向改革为核心的经济体制改革进程；二是以政府职能转变的专业化取向改革为核心的政府体制改革进程；三是以管理权限下放的地方积极性取向改革为核心的中央与地方关系改革进程。

这三大相互关联且彼此嵌套的核心改革举措的重要后果之一，就是形成了以“省级行政区”为单元的区域经济竞争与以“跨域经济区”为纽带的区域经济合作既相互冲突又相互联合的区域经济发展格局，并在地域、文化、产业、区位等优势与国家战略的综合作用下，衍生出了立体化的以城市群、都市圈为核心的区域经济与社会协调发展新形态。其中，处在最高层次的是长三角地区、京津冀地区、粤港澳大湾区三大世界级城市群，处在中间层次的是成渝城市群、中原城市群、长江中游城市群、哈长城市群四大国家级城市群，处在次中间层次的是以省会城市、副省级城市为中心的大城市群。

无论是最高层次的世界级城市群，还是中间层次的国家级城市群，因涉及跨域公共事务的协商与处置，涉及包括中央政府层面与省级政府层面等多元主体的参与和合作，迫切需要建构一种基于区域协同治理的新型治理范式。

区域协同治理：城市群中国时代区域协调发展的新命题

2011年年底，中国大陆城镇人口占大陆总人口比例第一次超过了50%的大关，达到了51.3%，这标志着当代中国开始从乡村中国时代进入城市中国的新时代。至2019年年末，中国大陆城镇人口占大陆总人口比例进一步提升至60.6%，这意味着当代中国的城市化进程以平均每年1个百分点的速率快速推进。而且，据笔者统计，2017年，仅长江三角洲沪江浙皖一市三省的GDP总和，就占当年全国GDP总和的23.79%，几近1/4，而长三角国土面积仅占全国的1/26，人口占1/6。此外，据笔者所在课题组的测算，到2020年左右，全国GDP的60%—70%将由三大世界级城市群与四大国家级城市群创造，这意味着当代中国将进一步从城市中国时代走向城市群中国时代，意味着要想治理好发展好中国，就必须治理好发展好当代中国的城市群，城市群也由此成为当代中国国家现代化建设的新型发展空间、新型战略平台与新型动力机制。

图源：腾讯网

虽然长三角一市三省有着天然的地域相接、文化相亲、人缘相连等优势，但是在以行政区经济为基本竞争单元、财税体制决定各省市财力大小与事权处置程度、主政官员职位升迁离不开经济发展绩效等制度环境约束条件下，跨域合作动力远弱于跨域竞争动力，进而导致基于经济竞争的产业结构雷同、生产要素流动困难、招商引资政策各自为战、生态保护制度以邻为壑、公共服务制度不统一等机制、体制与制度壁垒现象十分严重。尽管跨域合作的呼声很高，但多年来都难以取得实质性突破。

20世纪80年代初，为了打破计划经济体制下条块分割、跨域封锁等弊端，中央政府探索了以跨域经济联合与形成经济区等方式来推进长三角区域一体化发展的大思路，并在随后近40年的发展历程中，先后尝试了诸如成立“上海经济区”规划办公室、发布长三角地区区域规划以及长三角城市群发展规划等重大举措，但实质性的区域合作进展与协同治理绩效一直不彰。这种状况在2018年11月长江三角洲区域一体化发展上升为国家战略之后，得到了根本性的扭转，表现为国家层面和省级层面的发展规划与行动计划的正式出台，即2019年10月25日国务院正式批复的《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》与2019年12月1日中共中央、国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，以及省级层面沪江浙皖一市三省2018年6月1日出台的《长三角地区一体化发展三年行动计划（2018—2020年）》。

以长三角城市群区域一体化发展为例。区域协同治理开始成为长三角地区一市三省的自觉共识，得益于四个方面的因素：一是2012年11月中共十八大后，在“全国一盘棋”思想指导下，各地自觉地把党的政治建设摆在首位，坚定执行党的政治路线，严格遵守政治纪律和政治规矩，在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同党中央保持一致。尤其是在中央将长三角区域一体化发展上升为国家战略之后，这种建构区域共同体、发展共同体、命运共同体、文明共同体的意识得到高度提升，主动对接、全面对接、深度对接成为长三角区域各地党委和政府的新型区域合作机制。二是同样在中共十八大后，对地方主政官员政绩的考核，弱化了过往以GDP为核心的经济业绩优先的指标性考核，转而强调从坚决贯彻落实中央大政方针、重大决策部署的坚定性以及结合地方实际的创新性与担当性等指标来综合衡量。三是中国共产党的治国理政实践，逐渐形成了基于“全国一盘棋”思想，以国家发展规划为战略导向，以国家重大发展战略和中长期经济社会发展规划为依托，融规划、决策、执行、监督、评估于一体的治国理政架构。在区域发展重大战略上，通过中央成立领导小组及办公室，以及相关省市及有关部门成立相关联合工作办公室，重点制定统一的发展规划。四是在近40年的区域发展与治理过程中，长江三角洲一市三省充分汲取过往的经验与教训，逐渐形成了“友好协商、规划引领、领域合作、项目带动、标准一体、绩效可期”的“二十四字合作方针”，以及“长三角省市主要领导座谈会负责决策—长三角城市经济协调会市长联席会议负责协调—长三角城市经济协调会市长联席会办公室和重点专题组负责落实”的三级运作区域合作机制体系。

虽然如此，沪江浙皖的经济与社会发展差距还是很明显的，尤其是城乡差别导致的居民在义务教育、医疗服务和社会保障三大核心公共服务领域的差距更是巨大，并因户籍制度的羁绊，进一步导致即使进入了大城市工作的农村居民也无法享受与城市居民同等的公共服务种类与水平等现象，这些问题难以在短时间内得到根本性的改变。近年来，沪江浙皖加快了跨省异地就医门诊直接结算与异地就医备案制度、社会保障转移接续制度、长三角地区政务服务跨区域通办和数据互通共享制度（线上“一地认证、全网通办”，线下“收受分离、异地可办”）等，但仍然局限于办理居民与法人证照等行政性事务，无法真正触及公共服务的共享与共担等核心制度的突破和创新。

有鉴于此，通过长三角区域一体化的长时期深度个案考察，我们迫切需要从协同治理的视角，重构区域治理的新型范式，并在此过程中开创带有普遍意义的城市群协调发展道路。

内涵、形态与道路：建构基于区域协同治理的新型亚国家治理范式

中国是中国共产党领导的社会主义单一制国家，其核心政治制度是中国共产党全面领导制度与人民代表大会制度。在“党领导一切”的制度框架下，当代中国逐步建构起了包括“党的领导力—政府的执行力”的领导与治理有机分工模式、“党的决策权—政府的执行权”的决策与执行高效互动模式在内的党政一体化运作范式。

中共十八届三中全会后，当代中国开始告别“摸着石头过河”阶段，进入“顶层设计”阶段，其核心标志是成立了负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实的全面深化改革领导小组，其根本特征在于遵循“全国一盘棋”思想，构建以国家发展规划为战略导向，融规划、决策、执行、监督、评估于一体的治国理政架构，并形成国家重大发展战略和中长期经济社会发展规划制度。

管窥长三角区域协同治理的基本经验，我们可以提炼出一种基于区域协同治理的新型亚国家治理范式。这种新型亚国家治理范式，是一种介于中央层面与省级层面的跨区域治理范式，其权力既来自中央的授权又来自地方的授权，其治理权威既包括中央的承诺认可又包括地方的共识行动，其治理机构由两个层面的机构体系组成：在国家层面，通过成立领导小组及办公室，统筹协调，制定事关未来发展的中长期发展规划，以顶层设计推动规划制定，以规划引领区域制度创新；在省级层面，通过成立区域合作办公室，形成国家统一主导下充分发挥各省市相互联合积极性、实现多层面多主体参与、体现统分结合特点、以网络化区域协同治理为核心的新型区域协同治理范式。

这种因区域协同治理而生的新型亚国家治理范式的内涵，主要包括四大方面：一是秉持“全国一盘棋”思想，将规划、决策、执行三者有机统合，形成国家层面和省级层面相互衔接、有机配套的区域规划体系；二是形成国家层面的推动区域一体化发展领导小组及办公室以及省级层面的区域合作办公室等常设机构体系，并推动成立以各类专委会、合作联盟、行业协会、企业家联盟为核心的市场性组织和社会性组织等多元化参与区域协同治理进程的网络化治理机构体系；三是形成以重点合作领域、重大合作事项、重要合作机制、重大执法行动对接、重大公共服务制度为核心内容的区域协同治理新型机制与制度体系；四是逐步建构以标准一体、城乡一体、区域一体为导向的区域共同体、发展共同体、命运共同体和文明共同体。

建立在区域协同治理基础之上的新型亚国家治理范式，通过区域基础设施的互联互通、标准一体，区域公共服务制度的创新与公私网络化协同治理机构体系的建立，以及区域产业集群的发展与社会协同治理格局的重塑，建构推动区域高质量发展、高水平治理、高品质生活的“三高”区域协同治理形态，进而将区域政治、经济、社会、文化、生态“五位一体”建设，统合在区域分工合作、区域联动、整体合力的新型亚国家治理范式之中，为开创带有普遍意义的城市群协调发展道路奠定物质基础、制度基础与文明基础，从而为当代中国国家现代化发展探索出一条通过发展与治理城市群，重构当代中国改革开放空间布局与当代中国社会主义现代化空间布局体系的新型发展道路，最终为人类社会的城市群发展与现代化发展提供新型区域协同治理理论范式的智力支持与新型发展道路的示范效应。