陈根：从监管目标到监管之制，通信监管演化进路_风闻

文/陈根

对信息通讯技术的发展、布局和应用范围具有深刻影响的政府监管，在世界各国已发生了引人瞩目的进展。

几十年来，世界各国都一直致力于建立对通信技术行业的监管体系，有效地支持通信技术领域持续的技术进步，同时促进新兴的通信技术迅速服务于公众。

当前，数字时代全面降临，数字经济深入发展带来的行业融合挑战着原有的监管模式和框架，最大化释放的数字经济潜力需要敏捷、创新、协作式的新型监管模式。信息通信行业作为各行业的关键支撑和连接纽带，更是对信息通信监管适应数字化转型新形势提出了新要求。

在全面迈向数字化社会之时，信息通信业又该如何从特定行业监管向面向数字化转型的跨部门协同监管转变？从监管目标到监管之制，通信监管演化进路已然呈现。

通信监管演化进路

政府监管，即对市场主体及其行为的管理和监督，比如，对市场主体资格的认定、市场准入与退出的规定、商品价格的核定以及其他与国计民生密切相关的行为的监督和规范，以规范市场秩序，促进市场经济健康稳定发展。

政府监管不仅是依法治国和依法行政的内在要求，也有利于在法治背景下，加强政府对市场的宏观调控，更好地发挥政府职能。

长期以来，通信监管都是政府监管的重要内容，对促进通信行业的健康科学发展，维持经济上和政治上的安全性，优化市场资源配置、提高资源利用率，满足群众对通信设施与服务的需求无疑具有重要作用。

国际电信联盟认为，全球信息通信监管经历了五代演进历程。其中，第一代监管目标是鼓励改善国有垄断电信业务经营的效率和服务，第二代监管目标是以实现部分私有化促进有效竞争，第三代监管目标是保护基础设施投资、服务质量和消费者权益。

第四代监管目标，也即各国当前普遍的监管目标是激励跨界融合竞争、促进业务创新、保障网络信息安全、提升消费者福利，在数字生态系统环境下进行融合型监管。此外，部分国家已率先进入第五代监管，即愈加重视以跨部门协同监管以促进经济社会发展，提升国家竞争力和领导力。

**第一代到第五代监管目标的演进，也印证着我国通信监管的发展与变化。**1998年以来，按照国家经济体制改革的总体要求，通信业实施了政企分开。时至今日，我国通信业经历了从邮电分营到合并重组，再在互联网日新月异的发展下，逐步向信息通信业转型的改革历程。

从通信市场发展的角度看，可以说是一部破除垄断、引入竞争的行业市场化发展史；从通信监管的角度看，则是一个监管手段从无到有、监管范围由小及大、监管程序自无序到有章逐步规范化的发展进程。

时下，以5G、大数据、人工智能等为代表的新一代信息通信技术开辟了生产生活的新空间，通信技术作为现代社会经济增长和社会发展的引擎，嵌入了社会生活的方方面面，提供了全球发展的新动力。

正如各个行业及消费者个人已经认识到信息技术在人们的日常生活中必不可少一样，各国政府现在也都认识到，在一系列重要领域中制定和实施有效的国家政策，需要通信技术设施及服务方面的国家监管政策有效的协调，同时，通信技术领域的监管政策目标也无法独立于其他政策行为之外。

于是，在全球数字经济竞争逐步升级，通信技术嵌入社会生活各方各面的背景下，建立具有适应性且具有的协作监管系统，更好地推动数字化转型，就成了时下一大重要议题。

监管收与放

对于这一议题，一个必然的挑战是监管与自由市场的平衡。比如，在互联网发展的早期阶段，我国营造了相对宽松的政策环境。创业公司无不受益于此，激烈的、充分的市场竞争，促进了优胜劣汰，形成了市场竞争力。这也是我国互联网取得今日成就的一个重要原因。

**随着互联网开始向市场化程度较低的领域渗透融合，主管部门对其监管愈加严格。**对那些成熟业务（如网络零售）以及关乎人们生命和财产安全的业务（如p2p网贷），加强监管十分必要。而对那些未知大于已知的新业态，对发展中出现的问题不是本着鼓励创新的态度分门别类帮助治理完善，而是出现一棍子打死的情况，极大限制了新技术、新业态、新模式的萌发，极大打击了大众创业万众创新的积极性。

通信业是基础设施产业，是传统的自然垄断产业，改革开放以来，我国通信行业取得了新的发展成就，竞争机制的引入逐渐打破了自然垄断，给行业发展增添了活力。然而，随着竞争的不断发展，有些企业使用恶劣手段，造成了互联互通困难、价格大战、竞争无序等现象，这严重扰乱了通信市场秩序，影响了信息安全和广大消费者的日常生活，侵犯了社会公众的利益。

**显然，数字经济时代下，若不能平衡监管与市场之间的关系，将会对数字经济的发展造成挫伤。**过于严格的监管会限制通信产业发展的积极性，进一步影响数字经济的发展；过于宽松的监管则易于造成市场的乱象，扰乱市场秩序。

**此外，**在监管的是与否、收与放之间不断权衡，在促进创新和保护市场投资者的长期投资动力之间反复考量，还面临着前所未有的消费者隐私保护、安全保护方面的压力。为此，需要采取更具平衡性、灵活性、包容性和审慎性的监管方式进行应对。

除了在国内建立高效开明的监管体系，同样必要的是，不同国家的有关管理机构之间的有效协调。这种国际化协调合作，对于通信技术行业的顺利发展必不可少。通信技术行业的网络和运营是全球性的，数字时代的发展也关乎人类集体的利益。

为了更有效地管理这一全球性商业活动，不同国家的法规和监管动议应当具有一致性。当然，国家主权使各国政府有权采取最适合于本国司法管辖体系的法规策略。然而，就自我利益而言，那些使其法规监管体系与其主要国际合作伙伴的体系保持一致的国家，将会从这种国际化协调中获益。特别是在实施有关计算机犯罪和数字经济的法律法规时，这种国际化的协调将成为有效实现监管目标的重要因素。

另一个未来的关键是，对通信技术领域的监管必须与所有主要公共政策目标和动议有效地融为一体。在每个国家中，通信技术行业实际上都与其他的经济、政治和社会活动错综复杂地联系在一起。

在这种广泛联系的环境中，针对通信技术行业的监管行为及法规实施，对所有利用通信技术的个人、团体及其活动都有着深刻的影响。因此，通信技术领域的监管策略同国家政府其他主要公共政策目标之间的有效协调也极为重要。

数字经济时代，信息技术在加快发展、深化产业融合创新的同时，也给信息通信业监管带来了职责交叉、监管对象激增等新的挑战。

而要想最大化释放数字经济潜力，只有建立权责更明确、合作更密切的监管机制，从跨部门间的协作型国内监管到全球信息通信协作监管，探索高效透明的国际对话机制，才能真正将监管优势转化为发展优势。