假如特朗普和彭斯都因感染新冠无法履职，佩洛西还是蓬佩奥接任美国总统？_风闻

白宫内部爆发的新冠疫情，特朗普夫妇中招，使宪法学者几十年来一直警告的噩梦变得清晰可见。如果副总统彭斯也相继中招，而且无法履行代理总统职能怎么办？国务卿蓬佩奥，还是众议院议长佩洛西，更可能获得代理总统一职？

美国的相关法律条文争议很大，而且在美国政治两极化的情况下，这注定会引起新的权力争夺和政治乱局。

大多数美国人——如果他们考虑过总统继任问题的话——可能会认为，白宫已经澄清并解决了危机情况下由谁接管白宫的问题。但是，美国行政继任规则存在两个主要问题，带来了巨大的不确定性: **第一，尽管宪法第25修正案巧妙地涵盖了如果总统辞职、死亡或生病时会发生的情况，但没有提到倘若副总统也生病或丧失行为能力，应该怎么办？**小布什时期的副总统切尼，为此曾写了一封秘密辞职信，并让白宫律师把它藏了起来，以防他的心脏问题导致他无法履行副总统的职责。

第二个问题是，国会制定的总统继任计划在法律上模糊不清，实际上可能是违宪的。今天，众议院议长是否有资格继任总统职位，仍然悬而未决的议题，各抒己见。

很明显，特朗普无法履行总统职责，看来没有那么迫在眉睫。彭斯和他的妻子现在检测仍然呈阴性。彭斯本周的单独旅行日程似乎现实，他已经躲过了白宫高级顾问霍普 · 希克斯、特朗普和第一夫人梅拉尼娅已经感染的新冠病毒。但是，未来任何有关副总统健康的问题，都可能意味着美国将处于一个动荡的时期。

考虑到白宫目前的人员机构，不难想象，如果特朗普和彭斯都因为新冠病毒而无法履行职责，国务卿蓬佩奥可能会在咄咄逼人的司法部长威廉 · 巴尔的帮助下，挑战民主党人、众议院议长南希 · 佩洛西的掌管总统宝座的企图——或许甚至会先发制人地提出法律意见，认为蓬佩奥在法律上是代理总统的下一任。

佩洛西会不会担任代理总统并解雇司法部长巴尔，以获得法律支持呢？巴尔会认为这样的命令是合法的吗？最高法院会介入吗？如何回答这些问题，不会取决于实际的法律斗争，而是取决于模糊的公众情绪ーー比如总统或副总统看起来是否有可能恢复元气。

如果特朗普和彭斯相继无法履行总统职责，众议院议长佩洛西未必能顺利接任

 “因此，在一个非常基本的问题上，这个国家可能会以一种难以解决的方式陷入深深的分裂: 谁是(代理)美国总统? ”法律学者 Jack Goldsmith 和 Ben Miller-Gootnick 在3月份2019冠状病毒疾病流感大流行开始时写道。

美国宪法第25号修正案是冷战的产物，是为了让总统继任问题更加明确，因为随着核导弹在时间和空间上的崩溃，美国政府需要每分钟都知道，谁有资格继任总统。事实上，在20世纪60年代末批准之前，总统的继承顺序一直是通过非正式秘密信函、混乱和变化莫测的国会立法，以及对宪法含混不清的规定来决定。

副总统接任最高权力的历史由来

即使在美国立国的国父们坐下来辩论总统继任问题时，这也不是一个学术性的争论。在一个日常生活更加不确定、充满危险的时代，殖民地总督的死亡率一直很高——近三分之一的人在任期内死亡。在总统去世的情况下，谁应该接任？宾夕法尼亚州的高维尼尔 · 莫里斯最初主张最高法院的首席大法官，而其他人则主张参议院的院长; 然而，两个建议似乎都不恰当地混合了政府的各个部门。行政部门的继承人应该来自行政部门，因此最近有人建议设立”副总统” ，他将以与总统相同的方式当选，同时也担任参议院的日常主席职位。

在确立副总统的顺位继承之后，美国法律后来规定，在美国第一个世纪的大部分时间里，只有众议院议长和参议院作为继承人---- 期间有4位总统和5位副总统在任期内去世。一百多年来，美国只能通过运气来躲避宪法危机。在美国近200年的头十六个不同时期---- 总计将近38年---- 美国一直没有副总统。在最初的34位总统中，有7位(五分之一的总统)遭受了一段时间的无能为力，在此期间，没有任何人在技术上真正能够行使总统的权力。

1841年，当威廉·亨利·哈里森成为第一位在任期间去世的总统时，华盛顿爆发了一场激烈的辩论，争论的焦点是副总统约翰·泰勒到底是继承了总统职位，还是仅仅承担了其中的职责和权力。1841年成为国会议员的约翰·昆西·亚当斯 · 泰勒本人也是前总统，他认为泰勒仅仅是“代理总统”或者“副总统。争论归争论，代理总统”泰勒还是入主白宫，尽管他的政治对手不断攻击他，但他作为总统从未受到严重挑战; 不过，在接下来的几年里，他会原封不动地退回任何寄给“代理总统”或“副总统泰勒”的邮件。

副总统泰勒接到哈里森总统去世消息的插图

 奇怪的是，宪法学者们现在一致认为，泰勒当总统几乎肯定是错误的。19世纪40年代，人们对制宪会议期间进行的辩论知之甚少，例如，麦迪逊的辩论笔记直到1840年才首次出版，而对制宪会议的第一次重要学术评论直到1911年才出版。但随后的研究表明，创始人们显然只是想让副总统在职位空缺或丧失工作能力时“代行”总统职责。

实际上，美国宪法中至少有三个其他条款专门提到副总统只能代理总统职务。开国元勋们希望某人成为总统的唯一方式就是由国家选举产生，其他人只不过是“代理”罢了然而，泰勒的先例将在未来120年引领这个国家。 

挑选副总统的继任者更加棘手，而且很多时候是不可能的。整个19世纪，国会只在临时议会开会期间选举出议长和参议院议长，这意味着这些职位在国会长期休会期间一直空缺。1885年，当格罗弗·克利夫兰的副总统托马斯· 克利夫兰去世时，国会正在休会，如果克利夫兰发生了什么事情，没有人知道谁会成为总统。总统助手们非常担心，他们建议克利夫兰甚至不要前往印第安纳州参加亨德里克斯的葬礼。这场潜在的危机最终促使国会采取行动，并在1886年在国会领导人之前增加了内阁成员。

冷战时期，美国面临核按钮的权力真空考验

60年后，哈里 · 杜鲁门试图扭转这一局面，他辩称，在当选总统之后，众议院议长拥有最接近全国选举授权的东西。因此，1947年，国会通过了一项法律，列出了现代的继任者路线——副总统、议长、参议院临时主席和内阁部长，按照部门成立的顺序依次排列(这导致了今天的一个奇怪现象: 最熟悉国家安全的官员之一——国土安全部是2001年“9·11”恐怖袭击事件才成立的，实际上在部长排序最末一位，代理部长查德 · 沃尔夫也没有资格担任总统，因为他作为代理部长还没有经过参议院确认）。

除了明确的继任顺序，杜鲁门总统明确表示，美国政府也需要应对总统染病或无履职能力的情况。1955年，在冷战高峰时期，德怀特·艾森豪威尔因心脏病发作住院治疗了7周。“直到心脏病发作两周后，华盛顿的紧张局势才得到缓解，”时任副总统的尼克松多年后回忆道。“一直存在的对美国发动攻击的可能性一直笼罩着我们。总统是否有足够的能力做出决定？如果没有，谁有权力按下核武器的按钮呢? ”

第二年，艾森豪威尔曾经在凌晨2:30到4:35的时间段进行了紧急肠道手术，这一经历让尼克松感到担忧。他后来写道: “后来有几次，他向我指出，在他被麻醉的两个小时里，美国没有首席执行官，军队没有总司令。在这两个小时内发生全国紧急情况时，谁有无可争议的权力，替一位无行为能力的总统采取行动? ” 

艾森豪威尔/尼克松1952年总统竞选宣传册

只有完全信任，才能通过非正式协议移交权力

艾森豪威尔的回答是拟定一个非正式的协议，然而没有公开与众，直到几十年后才为人所知: 1958年2月，他把尼克松和司法部长威廉 · 罗杰斯(William Rogers)叫到椭圆形办公室，递给他们一封长达四页的信，信中概述了副总统可以行使总统职责。他只分发了三份，一份给尼克松，一份给罗杰斯，一份给国务卿。他写道，如果艾克似乎无法行使职能，尼克松“在他认为合适的协商之后”可以接任总统职务。这是一种野蛮的、超越宪法的安排——在核武器时代，这种安排迫切需要一个更加正式的程序。在接下来的几年里，肯尼迪和林登·约翰逊都写了类似的信件，这个系统只有在总统和副总统之间完全信任的情况下才会起作用。否则，这就是一场政变的好戏。

肯尼迪和约翰逊之间的协议书中有一部分是这样写的: ”副总统同意‘在他认为适当的情况下进行协商之后’担任代理总统” 。肯尼迪被暗杀后，引发了新的问题和担忧，1964年接替的副总统约翰逊就没有副总统了。当在总统任期结束时，众议院议长约翰 · 麦克马克在国会大厦的办公室里保管着一份他和约翰逊总统于1963年12月23日共同签署的两页秘密协议，其中概述了如果约翰逊生病或其他情况下无法履行总统职责，他将何时接任总统一职。麦克马克后来说，“这是法律之外的事情，但这是在这种情况下唯一能做的事情。”

1962年，约翰 · 肯尼迪总统发表国情咨文演说时，身后的是副总统约翰逊和众议院议长麦克马克

最后，国会通过了第25号修正案，建立了有史以来第一个在总统辞职、死亡或空缺时更换副总统的机制，并建立了有史以来第一个处理总统无能履职或疾病的宪政系统。1973年因为水门事件副总统皮罗·阿格纽被迫辞职后，美国首次使用第25修正案，允许福特被国会提名并确认为副总统---- 之后继任副总统，又可以提名自己的副总统。当尼克松总统最终因为水门事件被迫于1974年辞职后，福特也成为美国历史上第一位既未当选总统也未当选副总统的总统。

然而，美国宪法第25修正案和《总统继任法案》对于总统和宪法学者来说，仍然有不明晰的争议点。

受心脏病所困，副总统切尼提前写辞职信

小布什时期的副总统切尼，上任前后多次受到心脏病困扰。2001年，切尼就任副总统时，他一直在想着伍德罗 · 威尔逊的“前车之鉴”，威尔逊的中风让他在总统任期的最后一年半里丧失了工作能力，让妻子秘密管理国家事务。切尼后来写道: “我知道确保我们有一个适当的领导权交接和生存计划是多么重要。我们有责任确保敌人的攻击不会导致政府首脑被斩首。”

小布什内阁副总统切尼与时任国务卿鲍威尔立场相距较大

为了确保自己的健康问题不影响副总统的后备人选，切尼于2001年3月28日写了一封秘密辞职信，并将日期写给了国务卿ーー这与艾森豪威尔、肯尼迪和约翰逊在第25修正案出台之前写的信并无二致。在就职两个月后，切尼在办公室里，递交给法律顾问戴夫 · 阿丁顿的事先拟的辞职信，“如果需要的话，你要把所附文件提交给乔治 · w · 布什总统。”并发表了一段警告性的讲话: “如果我失去行动能力，你唯一要做的就是把这封信交给总统。这是他的决定，也是他一个人的决定，是否把这个（接替副总统）权力交给国务卿。”

阿丁顿把辞职信塞进两个纸信封里，藏在他家梳妆台的抽屉里——在那里会很安全，甚至不会受到摧毁白宫的影响。切尼告诉布什，他做了什么准备，除此之外，他们的计划在整个总统任期内一直保密。 

彭斯指派“副总统”，还是洛佩西取而代之？

对于一位无行为能力的副总统，目前还没有更正式的机制。拜登担任奥巴马的副总统时候，是否也写了一封类似的信？迈克 · 彭斯把这样一封信存档了吗？如果他没有这么做，彭斯也失去了行为能力，美国将在2021年1月20日新总统上任之前，没有一个正常运作的副总统(如果特朗普赢得连任，也许还会更久)。也不清楚第25修正案中，规定内阁成员可以签署免除总统职务的信件的条款是否与副总统有关，因为该条款将信件的权力授予了副总统。如果没有正常履职的副总统，就没有人可以触发内阁的信，说总统不能正常运作。

第二个问题在于法令，即《总统继任法案》 ，它指导了副总统以外的继承顺序。这可能不符合宪法ーー因为它回避了一个令人纠结的问题: 众议院议长和参议院临时议长是否被视为符合宪法目的的“美国官员” ，从而有资格继任总统职位？

正如《宪法》的作者詹姆斯 · 麦迪逊一样，一位权威人士认为，两院的议长是立法者，而不是宪法确认的官员，因此没有资格成为总统。自从9·11事件以来，美国国会尤其担心，在一个分裂的政府中，一场恐怖袭击或暗杀袭击会如何改变政府。

但是新冠疫情，却成了更加迫在眉睫的威胁，当特朗普总统已经确诊，虽然副总统彭斯仍然测试为阴性，但都没有脱离14天隔离的安全期。假如正副总统都因为感染冠状病毒而死亡或暂时无法履行总统的权力和职责，按照1947年的《总统继任法案》规定，在这种情况下，众议院议长南希 · 佩洛西在辞去议长和国会议长职务后，“应该… … 担任总统”。佩洛西将行使总统的所有权力。根据法律，她可以发布任何她想要的行政命令，解雇不喜欢的政治任命者，并在一般情况下指挥行政部门。

这种情况是噩梦还是救赎，似乎取决于一个人的政治观点，民主党或共和党双方必然各执一词。但事实上，这对所有美国人来说都是一场噩梦，因为有一个强有力的论点认为，《总统继任法案》将议长置于总统继承顺序中(在佩洛西之后，是参议院美国参议院临时议长——假如副总统彭斯作为正式参议院议长确定无法履职了) ，违反了宪法的继承条款。该条款规定，只有“宪法官员”可以接任并担任总统。大多数阐述者认为，这里的”官员”(Officer)一词不包括国会议员。如果这是正确的，佩洛西不能在宪法上“作为总统行事” ，即使法令说她可以。

副总统迪克 · 切尼和众议院议长南希 · 佩洛西在一旁观看小布什总统在2008年发表最后一次国情咨文演说。

 法律学者 Akhil Amar 在9/11之后的一次听证会上告诉国会，“目前的《总统继任法案》第19章，是一个灾难性的法令，它应该被废除和取代。”

国务卿蓬佩奥有强烈动因争当代总统

共和党参议员约翰 · 科宁提出了这样一个问题: 如果众议院或参议院临时议长当选总统，必然会受到国务卿的挑战，国务卿辩称，这些议员不算宪法官员，那么会发生什么情况。

“信不信由你，在我看来，国务卿实际上有一个相当强大的理由，”科宁说。“谁是总统？我们的武装部队、情报机构和国内执法机构应该遵循谁的命令？如果提起诉讼，法院是否接受管辖权？他们需要多长时间才能统治？他们将如何统治？他们的裁决将如何得到尊重? ”

随后，一个由布鲁金斯学会和美国企业研究所联合领导的两党“政府连续性”特别委员会得出结论，“在政策和宪法上，严重反对国会的领导人继任总统职位。”

当副总统正式接替总统职责但没有采取任何重要的行动时，美国会以睁一只眼闭一只眼，默认现状。2002年，当小布什因为结肠镜检查而服用镇静剂时，副总统切尼正式接任总统职务，并在2007年再次接任。切尼正式负责2002年6月29日上午7:09到9:24，以及2007年7月21日上午7:16到9:21。今年夏天，《纽约时报》记者迈克尔 · 施密特的一本新书报道称，2019年11月，特朗普对沃尔特 · 里德医院进行了一次至今仍未解释的紧急周末访问，随后，彭斯被告知要做好接任总统职位的准备。

但是，新冠疫情阴影之下，如果副总统彭斯也中招，没有办法正常接替总统职位ーー无论是例行公事还是紧急危机，那么在谁更有可能接替代总统，国务卿蓬佩奥还是众议院议长佩洛西？在美国政治两极化斗争的情况，恐怕政治乱局会愈演愈烈。

现在，整个国家都在等待可能的危机降临。

参考档案：

https://www.politico.com/news/2020/10/02/trump-campaign-contact-tracing-425622?nname=politico-nightly-coronavirus-special-edition&nid=00000170-c000-da87-af78-e185fa700000&nrid=00000171-44dc-d9ac-a173-dcfcf64b0000&nlid=2670445

https://www.politico.com/news/magazine/2020/10/02/pence-trump-covid-coronavirus-sick-425329

https://www.lawfareblog.com/presidential-succession-nightmare

https://mp.weixin.qq.com/s/c71ZTmy2vEmXjGixJAa4BQ​