中央集权不等于专制_风闻

来源：历史评论  作者：周群（历史学博士）

中国封建社会的中央集权需要借助君主制度作为自己的历史形态，君主制度也有极化为专制的情形，但总体来说，不能把中国封建社会的政体简单地称为君主专制制度，也不能将中央集权等同于封建专制。

“中国能这么做（指对新冠肺炎疫情的有效防控——引者注），难道不是因为它是专制国家吗？”

这是今年3月4日《纽约时报》刊载的该报记者对世界卫生组织（WHO）访华专家组组长布鲁斯·艾尔沃德的提问。这个提问反映了西方一些人历来的偏见，即将中国治理的有序高效，包括在新冠肺炎疫情防控中实施严格全面的防控措施并迅速取得成效，莫须有地归因为中国是个“专制国家”。

中国有实行集中统一领导的传统。把中央集权简单等同于专制，当代某些西方媒体与两百多年前法国启蒙思想家孟德斯鸠如出一辙。早在1748年《论法的精神》出版时，孟德斯鸠就认为“中国是一个以畏惧为原则的专制国家”，并引用一位传教士的话说：“统治中国的是棍棒。”

就孟德斯鸠生活时代的中西交往水平而言，我们对他的中国观尚可抱“理解之同情”，但在全球化交往交流交融高度发达的今天，还把当代中国“集中力量办大事”的制度优势说成是“专制”，则要么是闭目塞听，要么是别有用心。

中国“专制”的标签由来已久

《论法的精神》初版的1748年，正值中国封建社会晚期、西方资本主义隆兴之际。孟德斯鸠没有准确地概括和描述中国封建社会的实际，但其中国专制政体论的影响却是既深且广的。几十年间，包括黑格尔在内的西方人心目中有关中国的形象发生了根本改变——“道德中国”变成了“专制中国”，理性国家变成了愚昧国家。

过了两百年，美籍犹太人魏特夫出于冷战的需要，声称“赤手空拳不能进行战斗。在危急的时候，任何理论上的真空犹如权力上的真空一样，招致灾难。当我们自己方面拥有无穷的强大潜力时，没有理由听任敌人为所欲为”。他努力填补“理论上的真空”的结果，就是于1957年出版了《东方专制主义》这部“名著”。

在这部书中，魏特夫歪曲地借用和发挥马克思“亚细亚生产方式”的概念，发展和提出了自己的标识性概念——治水社会”和“东方专制主义”。在社会主义与资本主义相互竞逐的大背景下，魏氏此书产生了广泛的社会影响。自此开始，“专制”这个标签就不但更加牢固地贴在了古代中国的身上，而且成为西方不怀好意的某些人士攻击当代中国最常用的武器。本文开头所提《纽约时报》记者的发问，不过是其中一例而已。

“中央集权”与“专制”各有所指

总的来说，中央集权是一种国家结构形式或国家政权组织形式，指的是国家整体和部分之间、中央和地方之间保持相对统一、协调的关系，其在任何国体件下都可能实行，并不等于权力集中于一人或极少数人；而专制的基本特征正是权力集中于一人或极少数人，即使在统治者内部也没有“民主”。在历史上，“中央集权”和“专制”可能有交叉，但不能等同，应当分析具体的情形。资本主义社会是标榜“民主”的，但这种“民主”只存在于资产阶级内部，对无产者顶多只有形式的意义；即使这样，它还有迹近专制的寡头统治，更有法西斯暴政。

中国自古以来形成的中央集权观念，本质上是中华民族源远流长的“大一统”思想在政治上的反映。《春秋公羊传》最早提出“大一统”思想，“何言乎王正月？大一统也”；战国时梁襄王问孟子“天下恶乎定”，孟子言“定于一”；韩非将大一统思想具体化，明确提出“事在四方，要在中央；圣人执要，四方来效”的中央集权思想，不但指导秦国统一六国，而且在实践中形成了影响深远的郡县制度。

秦始皇建立的秦朝，首开封建中央集权制之先河。自此开始，大一统作为一种政治文化追求，中央集权作为一种国家结构形式，成为中国历代王朝遵从和追求的政治传统，并突出地表现在以下三个方面。

首先，建立起中央统辖地方、地方服从中央的层级管理体制。西欧封建社会建立在层层分封的基础之上，王权被各级领主分割，还受到教权的制约与压制。与西欧封建社会不同，中国封建社会从创立之初就着意消除制约大一统的“分封因素”，“废封建、置郡县”，建立起比较完备的从中央到地方的各级行政组织和官僚体系。在中央，秦汉的三公九卿制，唐代发展成熟的三省六部制，明代的内阁、六部制，清代的内阁、南书房和军机处等，机构完备，员属众多，无论是从服务皇权还是从治国理政的角度来看，都曾发挥过极其重要的作用。在地方，自秦始皇“分天下以为三十六郡”，将郡县制推向全国，尽管地方行政组织代有变化，分封制时有死灰复燃，但直至清末，郡县制始终是中国封建社会地方行政组织的主要形式。可以说，正是依靠庞大的中央和地方行政组织，中国封建社会才实现了有效的中央集权统治，维护了较长时期的统一、和平与稳定，这是中国封建社会长期延续的重要原因。

中国古代土地、赋役、户籍、诉讼等国家的政务依托于地方来处理，作为基层行政机构的县衙，是古代中央集权制的缩影。图为山西省平遥古城县衙博物馆 董力男/ 供图

需要指出的是，自秦汉开始，无论是在中央还是地方，先秦流行的世卿世禄制被逐步打破，官员拣选转而由国家直接控制，所谓“大小之官，悉由吏部，纤介之迹，皆属考功”，大大有利于加强中央集权。尤其是科举制实行后，优秀人才更易脱颖而出，上下阶层流动更加频繁，在较长时期内为中央集权的官僚体系提供了源源不断的人才储备。

其次，历代中央政府都注重加强全国层面的经济和财政统一。秦始皇统一六国后，下令废除六国货币，统一使用秦“半两”钱；以商鞅制定的度量衡为全国统一的计量标准。统一钱币和度量衡，加上“车同轨”等措施，为各地的经济交流和交往提供了便利，有利于形成全国统一市场，促进经济发展。汉武帝实行盐铁专卖，采取均输平准政策，对加强中央财政力量、平抑市场物价起到了重要作用。此后，尽管不同时代的土地制度、户籍制度、赋役制度、财政制度各有不同，但其基本取向都是为了形成政策配合，加强中央政府对国家和地方的控制。如宋太祖时，鉴于唐末藩镇专擅财赋容易滋生地方割据，下令各州税收除地方“支度给用”外一律送交朝廷；明代编制“黄册”和“鱼鳞图册”，把民户的人丁、土地同国家的赋税、徭役紧密结合起来，作为中央政府征发赋役的根据。

最后，历代中央政府还将制定和颁布通行全国的法律作为保证中央集权的重要手段。中央集权制度与通行全国的律令体系一体两面、互促共生。战国时商鞅行法有两个重要特点：一是体系严密，将成文律法全面导入国家政治、经济、文化等各层面；二是强化君主和中央权威，“法不阿贵”，“刑过不避大臣”。随着秦王朝建立，秦律体系在全国范围内得到贯彻，上述两个特点成为后世王朝建章立制所遵循的基本传统。唐代除制定现存最早的一部完整的封建法典《唐律》外，还以行政法典的形式对中央集权下的官僚体系和官僚制度作了明确规定，古代中央集权体制由此走向成熟。清代颁行《大清律例》，集历代法典之大成，以官僚体系的框架结构为基本依据，内分名例律、吏律、户律、礼律、兵律、刑律、工律等30门，律文436条，附例1049条，是中国封建社会最后一部成文法。法律本质上是阶级统治的工具。中国封建社会历代王朝对法律的高度重视，既有利于维护地主阶级的阶级统治，也是中央集权得以实现的重要保证。

中央集权说到底是一种国家结构形式，是实现阶级统治的工具，可以适应不同的国体。中国封建社会的历史表明，适度的中央集权有利于维护“大一统”国家的发展，当它与封建君主制结合在一起，不得不以君主制作为自己的历史形态时，其作用和意义也是历史性的。不少人之所以将明清时期中国归于极端君主专制，就是因为这一时期出台了不少加强皇权的措施。当加强皇帝一己之权与加强中央集权的举措混同在一起时，就容易误导人们把中央集权当专制。在中央，朱元璋罢丞相，分相权于吏、户、礼、兵、刑、工六部，六部尚书直接听命于皇帝，这是加强皇帝个人权力的重要举措。至清代，在中央设立军机处，“军国大计，罔不总揽”，但军机大臣“只供传述缮撰，而不能稍有赞画于其间”，完全按皇帝的旨意办事。在这种情况下，中央集权应有的意义也就消隐了。因此，一些人把那个时代称为专制时代是自然的，也是可以理解的。但是，真正的历史学家总能站在历史和时代的双重制高点，对复杂的历史因素采取分而析之的态度，并且因应时势变化而损益之，古为今用，推陈出新，而不是把“孩子”和“脏水”一起倒掉。

中国古代政体不能简单定义为君主专制

孟德斯鸠对政体的划分，不外共和政体、君主政体和专制政体三种。其中，共和政体是全体人民或部分人民掌握最高权力的政体；君主政体是由一人依固定或确立的法单独执政的政体；而专制政体也是一人单独执政，但既无法律又无规则，全由他的个人意愿或喜怒无常的心情处置一切。在孟德斯鸠的笔下，专制政体始终是君主政体因腐败而蜕变成的最坏的政体，其君主即使不是暴君，也与暴君相去不远。

对比中国封建社会的历史事实，无论从哪个角度来看，说中国封建社会实行的是君主政体都比专制政体更准确。在中国两千多年的封建君主统治过程中，够得上孟德斯鸠暴君标准的皇帝，与中国古代的盛世明君一样，都屈指可数；在大多数时间里，中国的封建君主们是在尽其作为地主阶级总代表的本分，在履行君主职权的过程中，既不能随心所欲，也不会被限制得特别过分。人们之所以认为中国封建社会为君主专制政体，主要是因为中国封建社会有着同时期西欧封建国家所不具备的强大的中央集权能力，而中央集权一旦与君主制度结合在一起，哪怕是往前走一小步，也极易造成君主权力的过度扩张，形成君主专制。但就中国封建社会的总体情况来看，我们并没有形成严格意义上的君主专制，在思想上更不主张极端君主专制。

首先，中国的封建君主们是代表整个地主阶级在集中统治国家。这一点与西欧层层分封导致国王事实上代表不了各级领主大不相同。中国封建社会是建立在自然经济基础之上的庞大的统一国家，决定了封建君主只能作为地主阶级的最高代表去统一执掌国家政权，又不能把国家仅仅当成一家一姓之天下，实施个人专制。一旦认识偏离，行为乖张，只顾自己享乐或一家独大，地主阶级将不能容忍，人民也不会答应，于是轻者被赶下台，重者就要改朝换代。历史上的中国政治文化主流对此是有比较清楚认识的；而事实上一旦出现“一夫”的情形，也就可能是改朝换代之际，后起者往往比较了解民生疾苦，也能更好地维护地主阶级的利益，于是出现了孟德斯鸠说的“所有的朝代开始时都是相当好的”现象。所以，中国古代历史上的农民斗争，客观上限制出现“一夫”的政治、文化土壤，但并不反对一个统一的国家、一个统一的统治者。

王朝建立之后，如何以和平的方式实现皇位更替，切实保护地主阶级的利益，也是皇家及其所代表的地主阶级必须考虑的问题。这就不得不提到嫡长子继承制，所谓“立嫡以长不以贤，立子以贵不以长”，即是指此。中国封建社会的地主阶级—当然包括王朝的建立者，为这些皇位的当然继承者设置了一整套教育和培养机制，确保他们具备必要的治国理政能力，进而能代表他们执政。秦汉以来延续了殷周制度，立有太傅、少傅、师、保等官。“立太傅、少傅以养之，欲其知父子君臣之道也。……师也者，教之以事而谕诸德者也。保也者，慎其身以辅翼之而归诸道者也。”

延至清代，对皇子的教育更加严格。清人吴振棫《养吉斋丛录》云：“我朝家法，皇子皇孙六岁即就外傅读书。寅刻至书房，先习满洲、蒙古文毕，然后习汉书。师傅入直，率以卯刻。幼稚课简，午前即退直。退迟者，至未正二刻，或至申刻。”理学名臣、胤礽的师傅汤斌在给家人信中谈及太子的学习：“今（太子）出阁之后，每早上亲背书，背书罢，上御门听政，皇太子即出讲书。讲书罢，即至上前，问所讲大义，其讲书即用上日讲原本，不烦更作。自古来帝王教太子之勤，未有如今日者也。”

由此可见，这种基于血缘关系的君主产生方式，以及相对完善而严格的皇子教育机制，注定了中国封建社会的大多数君主可以在官僚系统的支持下代表封建地主阶级实现比较稳健的政治统治。

其次，中国的封建君主还受到其他诸多体制、机制上的约束。这种约束首先来自于宰辅系统，集中体现为相权与君权的相互制衡上。一些人认为中国封建社会的宰相皆由君主任免黜陟，无法对君主形成约束。但事实是，宰相处于“一人之下、万人之上”的特殊地位，担负着政府首脑的职责，“上佐天子理阴阳、顺四时，下育万物之宜，外镇抚四夷诸侯，内亲附百姓，使卿大夫各得任其职焉”，一旦任命就具有了相对的独立性，甚至因政治权力的排他性和扩张性造成对皇权的制约。

除了宰辅系统，中国的封建君主事实上还受到法律的约束。尽管中国封建社会的君主作为地主阶级的总代表，其命令、诏旨本身就构成了法律的重要来源，但另一方面，法律一旦形成就对全体国民具有了普遍的约束力，皇帝也不能总是超越、无视法律而一意孤行。如汉文帝时张释之断犯跸惊马案，认为当罚金，文帝大怒，认为断案过轻，张释之回答：“法者，天子所与天下公共也。今法如是，更重之，是法不信于民也。且方其时，上使使诛之则已。今已下廷尉，廷尉，天下之平也，一倾，天下用法皆为之轻重，民安所措其手足？唯陛下察之。”文帝思之良久，认为“廷尉当是也”。这段话是对中国封建社会君主与法律之间关系的极好说明，张释之断犯跸惊马案并非孤例。

最后，中国自古形成的天命思想、民本思想，构成了对封建君主文化上的熏染和规制，而史官、台谏系统的存在又起到了时常警醒君主的作用。《尚书》言“有夏服天命”，又言“民之所欲，天必从之”、“天视自我民视，天听自我民听”，不仅是天命思想之初叶，也是民本思想之滥觞。周人更是将敬天保民思想作为其立国的基本方略。战国时孟子更提出“民为贵，社稷次之，君为轻”的重要观念。汉武帝时董仲舒提出天人感应思想，其目的既在论证君权神授，也在借灾异警告统治者不得妄作。在这个过程中，史官、台谏系统的存在，为这种思想的传承和发挥作用作出了特殊的贡献。所谓“左史记言、右史记事”，历代史家的秉笔直书在留下众多感人的故事之外，更是让中国封建社会的君主们对天命、民心抱持着颇多的敬畏心理。魏征是中国封建社会谏议官的杰出代表，时常规劝唐太宗注意天命、民心，在著名的《谏太宗十思疏》中说：“怨不在大，可畏惟人。载舟覆舟，所宜深慎。”唐太宗能认识到“水能载舟、亦能覆舟”的道理，不可谓没有魏征的功劳。

以上分析说明，我们不能简单指称中国的封建社会为专制政体。中国封建社会的中央集权需要借助君主制度作为自己的历史形态，君主制度也有极化为专制的情形，但总体来说，不能把中国封建社会的政体简单地称为君主专制制度，也不能将中央集权等同于封建专制。自然，中国封建社会皇帝作为地主阶级总代表进行统治，对劳动者是不民主的，但在统治阶级内部不一定是“专制”的。

历史表明，没有适度的中央集权，中国不可能长期保持社会相对稳定、文明持续发展。在社会主义条件下，中国共产党人磨洗历史经验，坚持人民民主，创立人民代表大会制度、民主集中制的根本组织制度和领导制度，保证了人民当家作主的权利，保证了决策的科学性和民主性，保证了政令统一、协调和有效。正是在集中和民主的双重助力下，新中国创造了中华民族和人类历史发展的奇迹，实现了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。

“沧海横流，方显英雄本色”，复杂的形势和局面更能彰显哪种制度更具有治理优势。在应对新冠肺炎疫情的斗争中，人们对中国的制度优势有了更深切的认识。在这样的现实面前，那句“中国能这么做，难道不是因为它是专制国家吗”的提问，真的还是个问题吗？

点评：中央集权和专制的关系是比较复杂的，需要学者通过扎实的研究进行科学的分析，而不能简单、笼统地将中央集权等同于专制。真正严肃的学术研究，可以有不同观点的讨论，其目的在于剖析历史中的复杂因素，从而在既有基础上有扬弃、有创造、有发展，不能把“脏水”和“孩子”一起倒掉。一些西方学者由于各种不同的原因，把中国的历史简单地定义为专制的历史，甚至一股脑地把当代中国的一切，好的或不好的，成功的或亏欠的，都和所谓的“专制”挂搭在一起，这是不足为训的。新时代中国史学研究者需要做的工作，是严格地从历史和学理出发，既倒掉“脏水”，又洗干净“孩子”。