自治国、自治州、边疆区，俄罗斯有点复杂！_风闻

NO.257**，**时间魔法师/文

有相当多的在俄国内战之时就已经加入俄罗斯联邦的自治共和国在苏联解体后提出主权宣言，甚至要求脱离俄罗斯联邦 。

校/捕风者 画/一条人文主义狗 图/地缘谷

如果就行政区划的复杂程度而言，俄罗斯说第二，恐怕没人敢说第一。在俄罗斯联邦境内，除了最为普遍的州，还存在边疆区、自治共和国、直辖市、民族自治区。为何俄罗斯的行政区划如此复杂？面对这样复杂的行政区划，以普京为首的俄罗斯中央政府又是如何治理的？

沙俄时代：简简单单的省制

在俄罗斯还是莫斯科公国的时候，因为统治范围小，并没有行政区划设置的烦恼。随着统治范围的逐步扩大，莫斯科公国变成了沙皇俄国，划分行政区划，制定一套行政有效的地方行政制度成为沙皇俄国必须要做的事情。

伊凡雷帝将莫斯科大公国成功加冕称为俄罗斯沙皇

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俄国一开始采取的是沙皇与各个封建贵族共治天下的制度，沙皇直辖一部分土地，并入莫斯科公国的各个俄罗斯大公直接管辖一部分土地。在管理同样文化的俄罗斯族人这套制度尚且有效，但随着俄国征服的步伐跨到了亚洲，越来越多民族被裹挟进沙皇俄国的身躯中，这种沙皇和封建贵族共治天下的制度便不再适用了。

于是富有改革精神的沙皇彼得一世决定采取新的地方行政制度。彼得一世将全国划分为八个大区，后来增加为十一个。每个大区的最高行政长官由中央政府任命，掌握所辖区域的军事和行政大权。之后彼得一世将“大区”改成为”“省”，沙皇俄国的省制由此开始。

沙皇彼得大帝和伊凡五世深入农村，探访地区划分

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由于省所辖的范围太大，彼得一世又在省之下设立若干个州。这下俄国就形成了十一省五十州的行政区划。省制建立后，原先的封建大贵族的实力被削弱，俄国基本建立起了中央集权制度。

叶卡捷琳娜统治时，撤销了“州”这一级行政单位，将原先范围广大的省拆分成小的省。在叶卡捷琳娜去世前夕，沙皇俄国境内共设置了50个省，这下俄国正式形成了**“省-县”二级行政区划**。

叶卡捷琳娜本身只是个普鲁士姑娘，

但彼得三世的无能和她的精明强干让俄国在此伟大

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除了亚历山大二世在县之下设“乡”这一行政区划单位外，之后的沙皇基本上没有对俄国的这套“省”制进行大的改动。

起来，被沙皇压迫的民族

随着俄国不停地进行扩张， 20世纪初，俄国境内的民族超过了200个，而且这些民族之间的信仰和文化差异巨大。

为了加强对这些少数民族的管理，俄国从19世纪开始就对少数民族采取 “俄罗斯化”政策，强迫这些少数民族接受俄罗斯的东正教信仰，学习俄罗斯文化和语言。同时限制这些少数民族文化和信仰的发展。

甚至给远在几千公里之外的楚科奇人传输东正教信仰

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这种带有浓烈民族沙文主义味道的“俄罗斯化”政策引起了这些少数民族的不满。为了镇压不满的少数民族，沙皇俄国采取残酷的镇压措施，并严格限制境内少数民族的权力。

俄国压迫少数民族的做法不仅激起了少数民族的反抗，还引起国内开明俄罗斯人的反对。革命派领袖列宁针对俄国民族矛盾激化的情况，提出了民族自决的思想，号召被俄国压迫的各个少数民族脱离俄国统治。

1917年，俄国爆发了二月革命，专制的沙皇政府被推翻。俄国国内陷入到工人士兵苏维埃和资产阶级临时政府对立的状态。当年11月工人士兵苏维埃发动革命，推翻了临时政府的统治。紧接着俄国陷入到全方面的内战之中。

疯狂不满的不止工人和农民，

还有二月革命的资本家和贵族内阁

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就在俄国内战之时，部分原本被俄国压迫的少数民族趁此机会独立，建立了属于自己的政权。为了将这些少数民族重新联合起来，以列宁为首的布尔什维克提出了建立联邦制国家的概念，将原先实行省制的俄国改成了实行联邦制的俄罗斯联邦。

联盟里的联邦，国家里的国家

在列宁宣布俄国实行联邦制后，布尔什维克及部分少数民族首领在原俄国境内的少数民族聚居区成立了各式各样的共和国。这些自治共和国在俄国内战之中陆陆续续地加入了布尔什维克领导的俄罗斯联邦，成为俄罗斯联邦领导下享有高度自治权的自治共和国。

但仍然有一些本身实力较强的共和国不愿意加入俄罗斯联邦。如果俄罗斯联邦处理不好与这部分共和国的关系，可能会让这些共和国走向真正意义上的独立。

原先属于俄国的波罗的海三国就在这时成为事实上的独立国家。如果乌克兰、白俄罗斯及高加索联邦这三个地方也像波罗的海三国那样彻底独立，那对布尔什维克建立的新国家极其不利。

于是经过一阵激烈的讨论，布尔什维克最终通过了列宁的建议，采取成立国家联盟的方式，让乌克兰、白俄罗斯、外高加索联邦与俄罗斯联邦一起成立苏维埃社会主义共和国联盟，至此苏联正式诞生。

乌克兰、白俄罗斯、外高加索联邦与

俄罗斯联邦一起成立苏维埃社会主义共和国联盟，后续又

陆陆续续增加到15个加盟共和国

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至此原先统一中央集权的沙皇俄国变成了国家联盟性质的国家。就好比是俄罗斯套娃一样，苏联作为一个名义上的联盟，实际上的国家，其内部存在着数个享有高度自治权的加盟共和国。而部分大的加盟共和国内部，又存在着一些享有自治权的自治共和国。

根据最开始的苏联宪法，各个加盟共和国有权自由退出联盟。但在斯大林等苏联领导人的铁腕统治下，没有加盟共和国能够退出。戈尔巴乔夫上台后，采取政治体制改革，苏联自斯大林以来的高度集中的体制被打破，苏联中央对各个加盟共和国的约束力逐渐下降。各个加盟共和国趁此机会脱离苏联独立，造成了苏联的最终解体。

戈尔巴乔夫主动寻找里根代表的美国

谈笑风生，本身也是对苏联实力下降的体现

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俄罗斯联邦是曾经苏联最大的加盟共和国，苏联解体后继承了原苏联大部分的领土。有相当多的在俄国内战之时就已经加入俄罗斯联邦的自治共和国在苏联解体后提出主权宣言，甚至要求脱离俄罗斯联邦。但最终在与以叶利钦为首的俄罗斯联邦中央的谈判后，大部分的自治共和国宣布留在俄罗斯联邦境内，成为今天俄罗斯联邦的重要联邦实体之一。

其实剩下的俄罗斯联邦剥离无产者联合起来的

合法性后，号召力也所剩无几，主要靠军事武器大棒和

经济依附胡萝卜来讨好少数民族

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作为自治共和国，其自治权要比其他的俄罗斯联邦实体要高一些。尤其是鞑靼斯坦、车臣等几个民族分离主义情绪比较高的自治共和国，甚至可以直接任命所辖范围内包括检察长在内的各级官员。

俄罗斯自治共和国分布

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不能成为共和国，也要自治的州和民族区

并不是苏联境内所有的少数民族聚居区都可以建立共和国。一些地区由于少数民族过少，或者当地的土著少数民族生产力发展水平过低，历史上也没有建立过政权的先例。在苏联官方的眼中，这些地区还不够资格建立共和国。

但这些民族与俄罗斯主流的文化习俗又不同，不能完全按照管理俄罗斯族地区的方式管理他们。

甚至是沙皇时期强制民族迁移种下的恶果，也要俄罗斯来还

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本着民族自决的原则，苏联同意这部分地区成立民族自治州或者民族自治专区。

60年代，苏联境内共有8个民族自治州和10个民族自治区。其中大部分位于俄罗斯联邦。在苏联解体前后，俄罗斯联邦针对其境内的民族自治州和民族自治区进行调整。俄罗斯联邦境内的民族自治州除了一个有名无实的犹太自治州外，其他的几个全都升格为自治共和国。现在的俄罗斯联邦境内还剩下1个民族自治州和1个民族自治区。

苏联高层赞同了将犹太人迁往该地的提议，在1928年3月

将比罗比詹地区设立为犹太民族行政区。同年，第一批犹太

移民乘坐火车驶向东方，边境原始森林迎来了一个从未谋面的

民族。但如今，犹太人在此地的比例越来越小

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俄罗斯自治州自治区分布

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和共和国相比，民族自治州和民族自治区所拥有的权力则小得多。其中最主要的区别是自治州和自治区没有制定所辖范围宪法的权力，同时居民不像共和国居民那样拥有所在共和国的国籍。

除了自治州和自治区，俄罗斯联邦境内还有存在着一种特殊的行政区划单位，那就是边疆区。俄罗斯的边疆区大部分位于西伯利亚和远东等人迹罕至的地区。为了促进这些地区的开发，苏联一方面从东欧地区向远东输送了大批俄罗斯人，另一方面设立边疆区这一一级行政区划。苏联解体后，俄罗斯联邦依旧保留着边疆区制度。

输送的很多是被迫流放的犯人建立集体劳动的

集中营，通过这样的政策来“垦殖实边

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俄罗斯边疆区分布

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根据俄罗斯宪法的规定，边疆区的地位与州相同，没有边疆区政府的同意，其土地和疆界不可更改。而且边疆区境内往往还存在着与边疆区地位相同的自治州或者自治区，就好像是俄罗斯传统的套娃一样，一个一级行政区的内部还包含着另一个一级行政区。

重要的城市，必须直接掌握在联邦的手中

州是现在俄罗斯联邦一级行政区中最多的行政单位。俄罗斯联邦的州脱胎于沙皇俄国时期的省。因为十月革命后的布尔什维克已经确立了联邦制的建国原则，因此一级行政区便由“省”改成了“州”。伴随名字的更改，州的自治权在名义上也相对提高。苏联解体后，保留在俄罗斯联邦境内的州还有46个。

俄罗斯州分布

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一般而言，俄罗斯境内的城市都是隶属于州、区或者共和国内部的二级行政区，但有这么三座城市的地位非常特殊，它们同州、区以及共和国的地位相同，都是一级行政区。这就是俄罗斯联邦境内现存的三个直辖市：莫斯科、圣彼得堡和塞瓦斯托波尔。

莫斯科是现在俄罗斯联邦的首都。一般来说，大国的首都都是直接隶属于中央政府直接管理，莫斯科自然不例外。

莫斯科

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圣彼得堡是俄罗斯联邦西部一座重要的城市。从彼得一世开始，圣彼得堡便是沙皇俄国的首都，在将近两百年的时间里这里一直是俄罗斯的政治、经济和文化中心。同时这里也是十月革命的爆发地，自然成为直辖市。

涅瓦河畔的圣彼得堡

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塞瓦斯托波尔市原本是乌克兰的直辖市，是克里米亚半岛上重要的战略城市。苏联以及后来俄罗斯黑海舰队的主要驻泊地就在此处。在2014年乌克兰克里米亚危机中，塞瓦斯托波尔市和克里米亚半岛一起加入了俄罗斯联邦，成为俄罗斯联邦最年轻的直辖市。

黑海畔的塞瓦斯托波尔

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塞瓦斯托波尔也部署了俄罗斯的精锐武装力量

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复杂的行政区划，俄罗斯人无奈的选择

俄罗斯的行政区划可以说是当今大国之中最为复杂的。这样复杂的行政区划给当今的俄罗斯联邦在具体行政时造成了不小的麻烦。既然会造成麻烦，那么为何俄罗斯人为何不把行政区划弄得简单一些？

俄罗斯人不是没有想过。沙皇俄国时期就是单一的省制。十月革命后布尔什维克内部的一些人提出仅仅建立单一的俄罗斯联邦，或者继承沙俄的省制。但这些建议都被现实无情地击败了。

必须听取人民的意见，否则就会重蹈科伦斯基和沙俄的覆辙

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因为沙俄领土扩张的速度太快，加上一些被征服地区交通不便，俄罗斯主体民族长期与被征服民族交流不多，被征服地区还没有建立起对俄罗斯国家的强烈认同感。

沙皇俄国崩溃之时，许多之前被压迫的民族纷纷提出独立建国，如果布尔什维克不扩大这些少数民族地区的自治权，给他们一个所谓的共和国的名号，那么将很难维系原先沙皇俄国的版图。

但共和国的数量不能一味地增加，加上布尔什维克内部本身就有反对联邦制的声音，因此对于一些相对弱小的民族，则采取成立民族自治区方式，以贯彻民族自决的原则。

作为苏联最主要的继承人，俄罗斯联邦继承了大部分苏联行政区划的制度。今天的俄罗斯联邦面临的民族问题依旧复杂且严峻，所以不可能对这套制度进行大的改革。一直到强人普京上台之后。

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面对复杂的行政区划，普京上台后一方面合并联邦区，减少联邦主体的数量，另一方面实行联邦管区制度，将全国划分为八个直属于中央的联邦管区。其他的联邦主体，无论是州、直辖市还是共和国，都要听从联邦管区的领导。这种制度类似于中国古代的刺史制度，究竟能发挥多大的作用，在普京之后俄罗斯联邦会有怎样的发展？就让我们一起见证吧。

参考资料 l 从苏联到俄罗斯：民族区域自治问题研究. 左凤荣 刘显忠；论俄罗斯行政区划的变革与发展 . 谭融 肖佳；当代各国政治体制俄罗斯 . 孔寒冰；变迁中的俄罗斯联邦制改革探析 . 解国论革命前俄国地方管理体制 . 曹璐；俄罗斯“联邦制度”改造 . 赵竹成；俄罗斯联邦及其民族共和国的宪政关系 . 赵竹成；联邦体制下俄罗斯的危机和革新 . 齐婉华；概述俄罗斯的联邦体制 . 冯海霞；俄罗斯联邦行政区划演变的历史与改革 . 孙凌齐；苏联解体的国家结构特征分析 . 王丽萍；俄罗斯的行政区划及分布特点 . 廉照春；俄罗斯地方权限及其调整 . 董晓阳；俄罗斯史 . 尼古拉 . 梁赞诺夫斯基 马克.斯坦伯

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