特朗普与美国总统权力的边界_风闻

德不孤-新闻搬运工2020-08-19 10:10

2020-08-19

来源：“北京大学研究生会”

在国际疫情牵动着人们心弦的同时，近日美国国内局势更是受到了很大的关注：特朗普宣布“紧急状态”、疫情下联邦与州之间的关系、弗洛伊德事件、孟晚舟事件、特朗普宣布退出WHO、总统大选等等。2020年，在经历了蝗灾、冠状病毒、经济萧条后，人们将目光与希望投向了总统竞选，总统竞选似乎变得更重要。

北京大学国际法学院副院长、实务教授，美国宪法学博士、法律博士，美国执业律师满运龙老师从总统职位主要的特点、总统特别权力、对总统权力的制约以及总统权力的边界等多个方面展开讲座。在总统特别权力部分，满老师为大家解释了“总统豁免权”、“行政特免权”、“总统大赦权”；在制约权力部分，满老师回顾了美国自建国以来200多年，对总统监督与总统行为调查的主要历史内容；最后满老师简要地对于权力边界的做了界定。

讲座 · 实录

特朗普-争议漩涡中的总统

大家都知道特朗普以及他与众不同的风格。不管是从个人来讲，还是从他担任的总统职位来讲，特朗普的作为、行事风格都引起了世界的关注。2017年，他出人意料地赢得了大选，出任总统，但是从那以来关于他的各种争议，几乎是每天都连绵不断。这些争议有政党之间的争夺，有政治方面、政策方面的争议、讨论，有他和媒体的吵架，有他在国际上的四面出击，有其政府内部斗争（特朗普和前任白宫办公室主任、白宫新闻发言人之间的斗嘴），有因其地产大亨身份不可避免与商界有千丝万缕的联系而造成的私人争议（比如我现在居住的芝加哥市中心有一座以特朗普名字命名的大楼，巨大的“TRUMP”牌子；几乎没有人会这样做，但对特朗普来讲是习以为常的事情），当然也有其家族内部的诸多纷争（最近特朗普哥哥的女儿刚刚写了一本书，披露了很多家族秘闻）。

同时，另外一方面来看，身陷争议漩涡的特朗普自然面临很多诉讼。**首先作为一个总统，由于职位引起的各种诉讼，几十个、上百个肯定是有的。**不过这些比较正常，因为在美国只要你在任何的政府部门担任行政职位，由于你行政职位任何的作为或者不作为，招惹了其他公民或者其他组织的不满，他们都可以到法院提出诉讼，作为行政部门的主管，你的名字就会写在诉讼的最前面，所以这倒不是什么特别的地方。**特别的地方是作为个人，和总统职位无关的私人，特朗普涉及的诉讼数目巨大。**有统计显示，截止2016年底，在特朗普上任总统之前，他身上的诉讼就有3500件，这些诉讼大多和公司活动有关，毕竟他手下掌管一个商业帝国，存在很多商业纠纷、税务纠纷、名誉权纠纷。除了这些之外，还存在很多纯粹涉及个人的，比如说性骚扰这种名誉诉讼。在美国，作为一个名人，身上有很多诉讼可以说是比较常见的，但是特朗普也确实超出了常人的标准，不可谓不是一位极其特别的总统。

总统职位：个人与官职

总统的双层含义

下边我们就从总统职位的角度理解美国总统。从这个视角出发，美国总统职位是个人和官职结合在一起的设置。首先我们知道总统职位权力的最终来源是宪法。美国宪法于1787年制定，并在第二条规定设立国家法律的执行机关，执行法律就是行政机关的权力。其他两套机关：国会的上下两院都有很多的议员，不是一个人来做的；法院大家都知道，不止一个人来组成的，比如最高法院有九名大法官。但联邦行政机关却设立了单人制，单人制的意思是由一个人来担任，宪法将权力交给一个人。

在宪法的这种安排之下，总统这个职位就有了两层含义。第一个作为职位，总统职位presidency，和国会congress、和法院直judiciary相对应，但同时存在和其他两个机构不一样的地方，即这么重要的职位由一个人担任。也就是第二个含义，作为个人，叫president，一个人就等于联邦行政机构。对于谁有资格担任，宪法规定得非常简单：只要满35岁、在美国出生、在美国已经居住14年之上就可以。宪法赋予一个个人如此多的权力，所以有指称美国的总统是所谓的“准国王”。

总统的七顶帽子

总统的权力非常大，并且涉及各个领域。形象地说，总统有**七顶帽子：行政机关的首脑、对外作为美国首席外交官、国家元首、军事力量总指挥、立法机关的领导（**国会通过很多立法，总统可以利用其位置来宣扬立法理念，同时大家知道国会的立法，国会、两院通过之后，还需要总统来签字，也就是说总统对立法有所谓的否决权，这也是制衡的表现）、司法机关的首领（这里意思不是讲他本身是法官，而是说联邦机关所有的法官都是由总统来任命的，当然这个任命是要得到参议院的批准）、美国政党的领袖（大家现在知道两大政党，特朗普是作为共和党的代表被推举为总统，他实际上也是共和党的第一号人物）。

总统作为“准国王”

整体来看，作为一个总统，一个人身上兼了这么多的重担，所以从这个角度大家会去把美国的总统说成是一个准国王。这体现的是职位和个人合为一体（presidency=president），并且在有血有肉的人物身上表现出来。从历史上来源看，我们可以追溯到西欧中世纪的双重君主论，即君主有两个身子：作为血肉之躯的个人身体（body personal），和一旦坐上王位后的政治体（body politic）。这两个身体在法律上是可以分开来去看待的。所以就总统的权力以及对权力的限制，从这个角度去探讨，大家可能看得更清楚一点。

首先作为一个个人，他是一个公民，法律面前原则上人人平等，所以总统这时应该没有法律上的任何特权。

但是同时由于他的政治身体，作为总统位置上坐着的人，职位给这个个人带来了很多的特权。同时，这些特权，由于美国宪法把总统职位交给了一个人，而不是说所有其他在行政机关的人，所以特权只有总统一个人才享有，在政府官员中是独一无二的，副总统也完全没有可比性。比如说特勤保护，在任职期间包括终身都享有此待遇（1997年国会通过了一项法律，限定特请保护为离任之后的十年），相比之下，副总统只有在任职期间享有特勤保护，任职结束第二天就不再拥有。同时，作为最高文官，总统享有40万美金的工资，再加上总统退休金，并拥有总统专机——“空军一号”（包括两架飞机，一架波音747和一架直升机），有专车，有专门的住宅（即白宫）。在美国的行政机构中，没有其他任何一个行政官员能够享受这种特别待遇，只有总统一个人可以有这些特权，这些特权是因为总统职位而带来的。

从历史上看，总统的机构和权力都不断地在发展，可以说是膨胀。第一任总统，华盛顿总统期间，内阁只有6位成员，包括华盛顿总统自己、副总统、国务卿、一个作战部长、一个财政部长，一位书记官，全体雇员加起来不过几十个人，非常非常小。现在大家知道了，联邦政府行政机关的部员已经超过了200多万名，总统自己的行政办公室人员与白宫办公室人员超过了上千人。所以说变化是非常非常大的，特别是进入20世纪、21世纪以来，总统所处理的问题、所面临的社会、国际各方面的事情越来越多，机构就庞大得多。但不管怎样变化，宪法上的地位没有改变，总统就是美国联邦行政机关的唯一首领，他一个人，就是美国联邦行政机关。

总统特别权利

刑事追诉豁免权

现在我们就来重点看一下作为总统的特别之处。法律面前人人平等，毫无疑问，但是总统这个职位又很特别，他一个人就是代表行政机关，所以说法律上也不得不给总统由于职位给他带来的特别地位。

第一个我们先来看所谓的刑事追诉豁免权。这个问题本来没有多少争议，但是特朗普上台之前在竞选的一次集会上面说：“我在纽约第五大道上朝任何一个人开枪，这些选民照样会投我的票”。后来媒体将其渲染成为，特朗普宣称在纽约第五大道开枪打死任何一个人，法律也不能拿他怎样。原话虽然不是像媒体渲染这么说的，但是特朗普确实有这个意思。为什么确实是这样？因为在后来有关法律诉讼中，他的律师被法官追问说，你认为总统是不是在大路上拿着枪打死一个人，法律也不能把他怎么样？那个律师说是的，这是我们的立场。这就引出一个法律问题：总统在任期间是否可以被检察官、检方就犯罪行为提出刑事追诉？这个问题实际上是一个宪法问题，即总统刑事追诉豁免权的范围和边界到底在什么地方？

我们回过头去看宪法，宪法没有任何专门的规定，因为宪法只是说总统如果犯有“叛国”、“腐败”或者其他“严重罪行”，可以被弹劾，之后罢免。而弹劾不是由法院来做的，它是由立法议会来做的，是一个政治上的处理，而不是一个司法的处理。所以说从司法角度没有规定，总统在任期间犯了一个刑事罪行，执法机关检察官能拿他怎么样。

如果我们要具体分析的话，就要把历史的发展缕清楚，从几个方面看规定是否不同：首先我们要把民事责任和刑事追诉分开，再一个是诉讼提出的时间是任期之内，还是任期之后；还要看诉讼行为发生的时间，你在第五大道开枪，是你在当总统上任之后做的，还是当总统之前做的，或者你卸任总统之后又干了这个事情？**总之要区分开职务行为和个人行为之间的区别，**有了这个分析框架，我们对问题就可以从不同方面去看，对结论就会比较清楚。

首先从民事责任、民事诉讼角度来讲，总统在任期间的职务行为，比如说作为总统发布了一个什么样的行政命令，下边行政机关的人员执行了这个行政命令，比如说对公司采取了征税措施等等，公司这个时候觉得你的命令违反法律，然后来起诉总统，那这个行为是一个职务行为，法律是给予你绝对的豁免。你任内、你卸任之后都不承担任何的民事责任。比如说特朗普开除过很多他手下的官员，官员如果到时候说总统你开除我这个事情是一个打击报复，他当然有理由这样去说，但是也没法让特朗普承担责任，因为这是一个民事责任，而且是职务行为，特朗普下台之后，也没有机会去对他提出民事诉讼。不仅是总统，在美国来讲对于行政部门官员做的这些事情，都可以有不承担民事责任的豁免权。

但是如果是总统的个人行为，就不一样了，不存在豁免。关于总统个人行为的民事起诉，历史上没有先例，一直到1994年，克林顿当总统期间，一位妇女琼斯对他提出了民事诉讼——性骚扰。当时的美国法院很头疼，因为克林顿是一个总统，历史上没有先例说总统在任期间公民可以对总统提出民事诉讼，怎么办？克林顿的个人律师就说，总统位置太重要了，总统不可能整天为了这些小事和去打官司，所以当总统期间法院都不要受理。下级法院举棋不定，一直打到了最高法院。最高法院裁决说民事诉讼和刑事诉讼不一样，没有豁免权。琼斯案开启了这样一个先例，并且成为了美国宪法的一部分（判决本身是可以成为美国宪法的组成部分），即现任总统就之前和任内的个人民事行为，不享有司法豁免权。现在大家可以理解特朗普为何当总统后仍然面临很多民事诉讼，基于个人行为（非职位）的民事诉讼；他没有理由抗辩说根据宪法不能去起诉他，因为这是涉及费职位行为的民事诉讼。

刑事诉讼就不一样了。首先，任期以后所有的刑事犯罪，包括任期内的职位犯罪（职位“犯罪”的含义就是个人超出职位权限的不法行为），即是超出了总统职位权限的不法行为，视为由个人实施，构成个人犯罪，是没有豁免的。也就是说，特朗普如果不当总统了，那么他任内的刑事犯罪理论上可以被追诉。只是说到现在为止，这个问题还没有先例。

另外面临最大的一个问题是在他的任期之内，如果有过去或者说任期内职位刑事犯罪，检察机关有没有权利去追诉他？这是至今为止一个有争议的问题。回到特朗普那句话，他在第五大道上开枪打死一个人，他的律师说拿他没办法。这个问题有一个先例，1974年尼克松总统著名的水门事件。作为可能和白宫有关联的刑事案件，联邦地方法院要求要白宫提供一些和刑事诉讼有关系的证据，其中一个是白宫办公室的录像带，据检察官了解，这些录像带里面有的内容可能会涉及白宫人员，包括有可能尼克松总统，所以要求让白宫提供证据。白宫一开始不肯提供，尼克松的律师在法院上就说：**“总统在任期四年之内，权力和路易十六等君主一样，除非弹劾，不受国土之内任何法院程序管辖”，**即法院没法管我们。但最高法院做了一个判决，最高法院说不错，总统有豁免权，但这个豁免权不是绝对豁免权，不是说任何情况之下，法院都管不到你。总统享有的豁免权是有限的，在目前这个情况之下，检察官并没有直接起诉总统，检察官起诉的是别人，只是要求总统提供一些证据，那么从这个角度，白宫应该提供。所以说有豁免权吗？有。但是是有限的豁免权。

从这个先例到现在，关于总统任期之内的刑事豁免权，法律的认定是怎么样呢？法学家、司法人员有不同的解释。凡是总统的顾问，在台上的时候就会说，总统在任期间就犯罪不受追诉（注意，尼克松案检察官并没有直接起诉尼克松，只要求总统提交刑事追诉需要的证据），应该豁免。主要理由是宪法没有规定，宪法既然没规定，一开始就不存在；再一个非常重要的理由，总统是国家的行政机关，联邦行政机关就是总统一个人，去追诉总统的话，整个国家就瘫痪了，把总统送进监狱是不可思议的。反方理由呢，就说宪法虽然没有明文规定，但是制定宪法的人在制宪会议上以及后来有一些发言和评论，讲到他们的原则都是强调总统和普通公民是没有区别的，既然没有区别，总统就不应该享有豁免，理论上没有人应该有法外的地位。总统即使进监狱，在里边还可以行使他的职能。同时，弹劾之后总统也不一定会被罢免，也会出现被弹劾的总统仍然在位的情况，所以弹劾不等于说他就不能行使职务了。总统在监狱里面办公，并不是匪夷所思的事情。

所以，由于到现在为止依然没有这样的先例，法院没有被迫就此做出决断。特朗普说的话是对，还是错？尚无法作结论。我们需要的是了解应该从何处入手分析，这样大家都可以自己评判这个问题。

行政特免权

现在来看一下今天要讲的第二个重点问题，行政特免权executive privilege。这个问题与刚才的豁免权问题相关联，表面上就是说**总统是否有权拒绝向法院提供诉讼所需要的证据？实质问题是总统行政特免权的界限在哪里？**什么意思呢？

首先了解特免权，特免权是美国司法证据法上的概念privilege，是一个证据规则，指在司法诉讼中间，假定你是一个证人，司法机关如果传讯你的话，你应该向司法机关提供所有的你所知道的有关案件信息，这是最基本的义务，但是法律同时规定了，具有特定社会关系的人有权拒绝向法院提供证据。最主要的、最早发展出来的是律师和客户之间的“律师-委托人特免权”。律师有权利拒绝回答关于其客户的问题，而且法院谁都不能把律师怎么样，不然不这样做，客户去找律师的时候，没有客户敢把真实的事情讲给律师，使得律师就没有办法从法律的角度为客户做准确的判断。还有一系列其他的特免权，比如配偶之间，以后还发展出牧师-信徒之间、心理医生和患者之间的特免权等等。这是所谓特免权的基本概念。

发展到总统这里，特免权成了一个特别的概念，叫行政特免权executive privilege，指的是什么？指总统根据行政职务，可以以国家安全或者政务繁忙等理由，拒绝向国会、法院提供他们所要求的信息。在很早的时候，华盛顿总统就开始使用了，艾森豪威尔总统在任的时候，正式提出了这一个概念，叫行政特免权。争议焦点和刚才我们说的刑事追诉豁免权一样，当总统的人在位的时候，都试图来主张行政特免权是绝对的，不受任何条件限制。但是法院的判例来讲，都还是说不绝对，要看情况。

简单的历史回顾：1807年，United States v Burr，杰斐逊总统被法院要求提供公文为刑事审判证据，总统提供，但保留删除与公务相关的信息的权力；1974年，United States v Nixon，最高法院强令尼克松总统提交与刑事犯罪审判有关的白宫谈话录音带，尼克松起初拒绝，后来遵守；1998年，克林顿总统起初拒绝就琼斯提出的性骚扰民事诉讼作证，后来最高法院判定应该作证，克林顿被迫向法院提交书面证词（证词中否认婚外关系，后被发现属伪证，导致国会弹劾）；2018年，国会调查委员会和纽约州地方检察官，分别要求特朗普个人会计师提供与调查的犯罪有关的特朗普财务记录，特朗普以行政特免权为由拒绝允许其会计师提供。

最新的判例，大家如果关注都已经知道，7月8号最高法院对特朗普涉及的有关行政特免权的诉讼做出了判决，判决都是7：2。7：2意思是多数大法官认为特朗普，从原则上来讲应该是提供，即没有所谓绝对的特免权。当然判决同时提出，国会或者是法院向总统提出证据请求的时候，要满足很多的要求。就国会一案来讲，在目前情况之下，可能国会没有办法满足这些要求，所以判决给了特朗普一个喘息之际，起码在大选之前，他可能不需要提供。

法院通过这两个判决再次重申这个原则：**在刑事诉讼中，任何公民，包括总统，均无权要求享有提供证据的共同义务的绝对例外，法院再次否定绝对行政特免权。**有关诉讼要求总统作为证据提供的信息（出庭作证或文件），如果涉及行政职务通讯，总统得到的待遇不同于“普通个人”；这里职务与个人的区别又凸显出来，对于职务信息，总统享有有限特免权，提供需要满足很多条件。但是，如果信息仅涉及私人文件（要求总统本人出庭，要看具体情况），总统作为个人，其地位“与任何其他个人几无二致”。私人信息文件，比如特朗普从前的税务记录，他控制的公司的财务记录，这些和总统公务没有关系，和老百姓是没有区别的。所以从原则上讲，总统没有绝对特免权，但是最高法院也考虑到总统的特殊性，判决应该提供，并不等于说现在马上就提供，要满足很多具体条件，不然别人可以利用诉讼“骚扰”总统。

大赦权

最后一个问题，所谓的大赦权。表面上的问题也是由于特朗普大嘴巴一句话，他2018年说过，我有绝对的权力大赦我自己，引发了一个持续不断的争议。总统能不能大赦自己？我们来分析这个问题：实质在于，总统大赦权，有没有任何的限制？

大赦权首先我们来看它是有两层意思的，第一个叫pardon，大赦，就是这个人被判处犯罪或者被关了监狱，总统只要大赦他，那么所有的犯罪记录都不存在，等于这个人没做过任何的坏事一样；另外一个reprieve，是仅仅缓免刑罚，不消除犯罪记录。这是大赦权的两层意思。

总统的大赦权追溯历史实际上来自君主的权力。为什么总统在很多方面是一个准国王，因为很多东西是从中世纪君主的权力继承来的。宪法给了总统大赦权，但是宪法同时限制大赦权赦免的是联邦法律之下的刑事犯罪，如果这个人是根据州法被判犯罪，总统是管不到的，这是美国联邦制的特点，不要忘记。当然一些州的州长也是有大赦权的。回到总统问题，总统大赦权的范围存在很多争议。有人说没有限制，理由是，宪法给了总统大赦权，并且没有明文规定什么限制，如果人们对总统行使大赦不满，唯一的就是通过国会弹劾程序，弹劾罢免掉总统。认为有限制的一方说，总统有这么大的，无限制的权力，有可能被总统用来实施犯罪。比如说总统鼓动一个人，对他说你去干这个事，你去把这个人给我杀掉，然后你别怕，你杀了之后，把你判刑了，我是总统，我把你赦免就完了，对不对？虽然说到现在为止，没有查出来总统真的干过这种事情，没有先例把大赦权的范围直接提到司法层面做一个解释。但有限制这种观点从逻辑上面来讲是对的，没有限制的话，总统可以用无法无边的权力去实施犯罪，就背离了大赦原来的用意。因为大赦本来的用意，是让总统纠司法的一些不正义行为。

回到具体问题，总统到底是否能够自己赦免自己？理论层面很容易去讲，随手引用一些基本法律原则，喊一个口号说是不应该，很容易使人理解，比如自古以来的司法原则是，任何人自己不能做自己的法官。但是具体放到总统这个地方，放在美国宪法之下审视，特朗普说可以大赦自己，并且他的律师也信誓旦旦地声称完全可以，只是特朗普不需要这样做而已。反对者确实一下找不到任何法律的明文规定说特朗普没有赦免自己的权力。像很多宪法问题一样，法律并没有规定，只能说在实践层面，留待日后实际发生（比如特朗普真的在卸任前大赦自己），期许美国的制度对此做具体的反应。反应的结果，通常是以最高法院判例的形式，对宪法作出在实践层面可以操作的解释，判例成为法律的一个部分。我们可以想象几个虚拟场景：第一，总统卸任前给自己大赦；第二，卸任后检察官对前总统提出某项刑事追诉；第三，前总统以自己任职期间给自己的大赦作为抗辩；第四，法院需要认定，在分权原则下，法院是否有权审查前总统的自我大赦；第五，法院确认自己有权审查之后，对前总统的自我大赦的有效性加以审定，等等。在这种虚拟场景下，总统大赦自己，要在离职的前夜进行，不然过早大赦自己，可能会招致国会弹劾和罢免，解除大赦效力。当然，所有这些，现在指停留在虚拟层面。制度真正的反应还是要等到真实发生。

最近（上周）特朗普已经行使过一个大赦权，免去其助手史通40个月的刑期。这是总统可以做的，虽然反对派非常不高兴，但是拿他是没有办法的。

制约权力-对总统监督和调查

后边的问题，由于时间限制，只做简单介绍。

历史上来看对总统的监督和调查一直是没有停止的，200多年以来一直都有。首先是国会对于总统有一个监督权，虽然最开始宪法没有明文的规定，但是后来法院通过对宪法条文的解释，默认国会可以监督总统行为。比如说国会掌握了财政权，可以拨款，拨款谁来用？行政机关总统去用。从理论上来讲，我这个款拨了，拨了之后你只能做这个项目，总统拿去做别的东西，国会拨款权等于是不完整的。国会既然有拨款权，也应该对总统怎么使用这笔财政拨款，可以行使监督。另外，比如国会有宣战的权利，对另外一个国家宣战，总统是不能宣战的。但是一旦宣战，总统就以总司令身份指挥国家的战争。国会如果这个时候不能对总统作为总司令的职位行为去监督的话，那么这个宣战权也是没有用。所以司法确认说应该是有监督权，后来国会又用立法形式把这个监督权确认下来。这就是为什么现在美国联邦国会开启了好几项对于特朗普监督的审查，举行听证会，根据便是国会的监督权。

调查总统200多年以来一直连续不断，历史非常丰富、很有意思。今天只能给大家列举这几个：1868年，国会弹劾约翰逊总统，他是第一位受到弹劾的总统（参议院 35:19，未通过）；1875年，格兰特总统创造了三个第一次：（1）任命特别检察官调查行政腐败；（2）解雇检察官，重新任命；（3）向法庭提供书面证言；1974年，水门事件，国会、特别检察官调查尼克松，弹劾威胁下辞职；1998年，白水事件+拉链门，克林顿成为第二位受到弹劾总统（参议院 45:55，未通过）；2017-19，俄罗斯干涉美国大选事件，特别检察官穆勒调查；2020年，以干涉司法和滥用职权为理由，国会弹劾特朗普，第三位受到弹劾总统（参议院 48:52 未通过）。到现在为止还没有一个成功被国会弹劾掉的总统。

权力的边界

权力的边界，我这里只能做非常简单的概括。主要是在美国宪法分权体制之下，对总统的权力的制约机制。大致是两个方面，**第一个是国会，**刚才说的行使监督权。这种监督是一种主动制约机制，即国会可以主动去调查总统，比如招开听证会，然后通过政治压力，比如说促使行政部门任命特别调查官、特别检察官，展开对包括总统在内的行政部门具体行为的调查。特别检察官作为检察官，属于行政系列的官员，总统有任命权，实践中总统让他的司法部长来任命，是他手下的人。试想，总统让他手下的人来调查自己，他自己肯定不会主动这样做，只有在国会的压力之下才会这样去做。所以国会就此对总统进行监督，直至祭出最终武器——“弹劾”。

**另外一种是通过司法审查，**即通过诉讼的方式来达到对总统权力的限制。和国会监督相比，司法审查是被动性质，也就是说，法院不能主动去说特朗普明天你到法院来，问你两个问题。法院只有等诉讼呈上来，被动接受这个案子，通过审理、判定这个案子的过程，对于法律做出解释。通过这样的形式来审查行政机关的立法行为和总统的行政行为，最后法院直接解释宪法，解决立法-行政之间的争议。虽然是被动的角度，但是限制总统权力非常非常关键的方式。

到现在为止我们主要从法律的角度来看待这个问题，但是大家知道总统权力制约肯定不是纯粹的法律问题，一定是法律和政治交汇在一起的问题，所以说从法律来讲，边界有并且基本清楚，当然虽然还存在模糊的地带，需要实践不断厘清（比如总统如果大赦自己，法律如何认定？）。**虽然不是所有的规定都有答案，但是法律的规定，基本可以应对将来有可能发生的所有事情。**当属于模糊地带的问题发生后，法院通过具体问题的诉讼，来适用法律原则，根据当时的多数法官意见，作出的界定。这是法律的角度。

最后，总统作为一个宪法下的政治安排，有关问题总是要回归政治。国会的弹劾就是政治与法律相结合的一种措施，但是一切最终要回归的的是民意——即选举。

我的分享就这么多，如果大家有其他问题，非常乐意和大家继续进一步交流。谢谢！

Q & A环节

美国最高法院有个裁判是说总统不经过国会直接退出条约，并不违反宪法。总统随意“退群”而不受制约，这与美国建国者们的初衷相符吗？有什么办法可以约束总统这方面的职权呢？此外，为什么美国宪法把破产事宜规定为联邦事权，却没有把公司等组织的设立规定为联邦事权呢？还请老师指教，谢谢老师！

满老师：这两个问题一看就是专业人士提出的问题。首先从原则上来讲，大家理解美国宪法有几层含义？第一个是指1787年，当时联邦制宪会议55位代表，在费城夏天三个月的时间关在屋子里边，秘密制定的那个文件，当然这个文件后来通过公开讨论，由各州批准，文字只有几千字，非常简单。就是说，从规定角度来讲，没有那么事无巨细，因为这个宪法是作为原则来讲，是一个纲领性文件。第二个是指来大家知道经过这些年，200多年宪法有一个修正的机制，宪法经过后来200多年的发展，到现在有26，或称27条的修正案，修正案对于宪法某些方面做了一些新的修订。但是由于通过任何修订案的要求很高，除非有非常强烈的社会大多数的共识，修订的可能性很低。第三个方面的宪法，所谓理解美国宪法就不是宪法本身，是所谓宪法法。不仅是宪法文本的内容，而是包括后来所有的宪法实践中间通过司法的判例，由联邦法院（当然是主要是最高法院）作出的判例，都成为宪法法的一个组成部分。这是宪法框架和背景。具体到问题，国际组织在宪法的框架之下有明确的限定，是讲对外外交权，这个几乎是比较绝对赋予总统，总统有完全的权力来做这个事。但是有一些重要的东西是需要参议院的确认和批准，比如说一战结束之后，威尔逊总统费九牛二虎之力创设国际联盟，但是他回到美国之后参议院最后没有通过，所以他很丢面子。**有这种限制之后，对于退出国际组织的行为，从法律上来讲总统是有权力自行退出，但是他退完之后，最后确实是要国会、参议院要有一个最终确认。**问题是在于现在国会的参议院还是共和党有多数席位的，所以说特朗普能够做到这一点，是由于他结合了像刚才我说的，政治和法律。法律上这些基本的权利、权力由于他政治上的地位更加得到稳固和支持。

关于破产法，这个问题我不是专家。公司在美国来讲，自古以来都是各个州、地方的事，联邦是没有权限过问的，联邦对公司不做任何法律规定。但是由于联邦认为一个公司的破产（虽然公司是在一个州注册的）行为会涉及到其他各个州，因为在美国联邦宪法制度之下，通过洲际贸易权，国会有权来管辖洲际之间的贸易。一种说法是宪法在美国设立了一个全国自由贸易区，在区内有公司破产，必然直接影响其他州的企业和经济，所以破产在州际贸易框架下由联邦管辖。当然这些都是大的背景，具体问题需要大家自己去研究。

美国民主制度的设计由于历史原因有很多的独特之处，这在特朗普上台之前也一直被看成“美国例外论”很重要的一部分，甚至是重要的原因，但特朗普上台之后很多问题被暴露了出来，所谓“制度比人强”也是岌岌可危，您觉得美国的民主制度能不能自我修复，继续充当“民主灯塔”呢？谢谢老师！

**满老师：**现在的概念，什么叫民主的灯塔？我不知道对这个概念如何去理解。我只能说从一个学者的角度，学美国的法律、学美国的历史，算是有不少的年头吧。问题前提上，有一个说法我是很赞成的：美国是一个西方典型定义上的民主国家。关键刚才也说了，美国的民主制度是有很独特的方面，这种独特就可以说是把美国的民主制度和其他一般认为的民主制度国家（英国、法国、德国、意大利、澳大利亚等）区分开，虽然美国的制度是脱胎于英国制度而来的。

**很重要的独特的一方面就是我们今天讲座的一个主题，美国总统。**英国就没有总统，而且英国没有独立的民选行政机关，完全是在立法机关内部，英国国会是至高无上的，英国的行政机关是、在国会中间取得多数党席位的那一个党进行安排组合。这和美国不一样，美国是行政归行政，国会立法归立法。民主党可以在国会，比如下议院占有多数席位，并不等于说总统也需要有一个民主党来担任。因为总统是直接由民选产生，权利的基础来自于选民。国会与总统都是选民选举，并没有谁低谁一等的说法。

刚才那个同学讲的是美国很独特，我完全赞成，独特的地方非常多。我们想了解美国一定要能够找出和其他民主国家共性的地方，更要能够分析出来独特性，追溯出独特性是怎么来的，在机制的运行过程中间，独特性发挥什么样的作用。

同时，回头看历史，华盛顿总统1789年当总统第一天开始，宪法正式发挥作用，第一天起就遇到了无数问题，宪法规定了好多东西都是语焉不清的，没讲清楚。只给你一个框架，所以现在美国所谓民主制度、运行机制的很多东西，不都是由法律明文规定好的。宪法讲的只是那么一点，即使通过对宪法的解释，找出一个原则，做了一个解释，成为宪法的一部分，依然不能够满足我们日常运行中间所有要求的。**日常运行中间发展出惯例，构成所谓传统。**用一个高深一点的词，现在我们讲企业文化或政府文化，你讲出来这个词，让人听着很好听。文化的意思是什么？大家知道有一些规矩，但知道有一些东西是规矩没规定的，但是进了这个机构你就知道该怎么样去行事，这是所谓的规矩。比如英国一个新首相上台之后，要去面见女王，面见女王的时候，这个门怎么打开，打开门之后，能不能上去直接握手，需不需要鞠躬，能不能坐下，怎么样言谈，这些东西没有哪里规定的，是需要当时做那个事的时候，女王的主管大臣，进门之后会跟你讲怎么样做。包括，美国总统每年都会发表一个到国会发表年底演讲，大家去查是没有规定的，没有说总统一定要做这个事情，只不过当年有总统开了先例，做了一次，所以以后大家都期待着这个事情会发生。但是有的总统，像特朗普，他觉得自己和别人不一样，就不按照从前的做，这些惯例就被破坏了，破坏之后大家会觉得很不舒服，不按常理出牌。但是我们说特朗普违反了什么东西？只能说违反了从前老祖宗流传下的那些规矩，但是说不出来是真正犯了法或者怎么样。所以特朗普刚才讲“我可以大赦自己”、“我在纽约大道上拿枪杀死一个人谁也不能把我怎么样”，**这些话法律上分析起来并不是完全没有道理的，但听起来非常刺耳。**过去的总统并不是不知道，过去总统人家和你不一样，人家不说这个东西，人家也不去干这种事情，所以大家都相安无事。所以出了这么一个人之后，他和所有人都不一样。我不从价值评断他或者是好，或者是坏，我只是从机构和法律，惯例、制度角度来讲。所以总统权力边界，回到我们主题来讲，这个边界也是具有弹性的，他作为总统，上台之后就开始向外推移这个边、推移那个边，不断试图向外扩大这个边界，这个时候就需要另外的力量去回推，最后达到一个平衡。

这就是美国这种民主制度，或者宪法体制来讲，在实践中间如何达到平衡的一种做法。**是宪法的框架决定、原则决定，再通过司法的判例，以及实践中间各个政府部门、政府的各个组成部分之间形成的惯例和文化，再互相争夺、冲突，互相平衡，达到的一种状况。**那么它有没有修复的能力？到现在为止，起码我可以看到修复能力。从华盛顿开始，每一个总统，每一个时代都在面临新的问题，现在已经出现过的问题在当时也是棘手的、完全没有答案的一些新问题，但至今都解决了。

Q3最后一个问题比较与时俱进，特朗普刚刚发了最新推特，称全民邮寄投票或构成选举欺诈，表达了有意推迟选举的想法。同学们也比较好奇，他作为总统是否有权决定推迟选举？老师对其行为又有什么样的看法呢？这一行为是否也暗示了特朗普对大选的不自信，老师又是如何看待他的连任前景的？还请老师解答，谢谢老师！

**满老师：**虽然我没看到这个推特，但是我能够预想得到他会这样说。从今年大选年瘟疫猖獗之后，特朗普受到了很多批判，先不管批判有没有道理，反正他在民意调查中间，可能现在出现了一些问题，问题有多严重他自己可以去判断。现在大选还不到一百天的时间，可能他对这个东西有很多的焦虑，这个是完全能够可以想象得到。同时在疫情这种特殊情况之下，美国的选举方式是不是应该是有所改变，两党在年初以来就不断争议。**共和党强调一定要采取过去传统的方式，到现在为止一直采取的方式，即个人到当地投票点去投票。**坚持是因为共和党的利益在里面，什么利益？选民的特点。共和党选民的特点相对而言是住在乡村的比较多，比较传统的人士。如果乡村地点设投票点，个人去投票不会受到特别大的影响。但是在城市里面人口聚集的这些地方，年轻人多的地方是民主党的天下。比如在芝加哥设一个选民点，几千人、上万人到选民点去投票，需要排很长的队，那么会造成公共卫生的隐患，就使得很多人可能第一是没有这个时间，青年人工作很忙，或者可能那一天他就不去了，不去之后就能想象得到，选举结果会是对谁更有利一些？**所以民主党就比较强调说，由于现在的情况，我们应该采取变通的方式，比如说可以通过网上投票、邮寄投票的方式，不用冒着风险到选民投票点去投票了。**这样实际上他也暗含有对自己党有利的选民基础去提出这个立场的。青年人会上网，投个票，寄一封信会比较容易，所以这样能够更大程度上保证民主党的选民基础，保证知识分子能够更多参与投票，结果对民主党会是有利的。

综上特朗普肯定是从共和党的利益出发，反对这种变通的方式。话说回来怎么样投票选举，美国宪法并没有规定，美国宪法让谁规定的？让各个州自己立法去规定选举方式。所以要看现在各个州，看哪个党派控制这个州的立法议会，就决定各个州怎么去选择今年大选选举方式。

当然刚才同学说到了，特朗普最近的推特好像说是想要推迟，这是他利益所在，他需要更多的时间，需要让大家都出来工作，需要工作之后经济又热起来，这样他继任当选的可能性会增加很多，但是现在给他的时间不多了。所以他会提这么一个想法，这种想法是表明了他的一种（刚才有同学说可以说是一种）焦虑。所以他想争取更多的时间，但是这仅仅是他的愿望，这并不是说回到宪法可以找到明文规定的。大家可以自己去查一下，他的想法如果想要去被实施的话，是很难做得到的。换一个人，可能确实有这个焦虑，但可能不一定公开说出来，但是特朗普和别人不一样的地方是他会把这个东西喊出来，那么民主党肯定会采取相对应的措施：民主党会在各个州、各个层面极力去阻挠这件事情，所以这是一个政治上的问题。也是希望大家思考问题一定要到法律上、到政治上、到实践中间去考虑所有的问题，这样将来的思考会比较全面，谢谢大家。

注：以上文字均来自讲座录音整理，并已经满老师审核修改。