中美观察 | 美国对华实施金融制裁的预判与应对策略_风闻

走出去智库观察

近日，社科院学部委员余永定表示，不排除美国有可能会扣押中国海外资产的可能性，还可能的情况是美国对中国实施金融制裁，虽然当前美国还未把中国“踢出”SWIFT和CHIPS，但中国必须采取行动，预做准备，以防不测。

走出去智库（CGGT）观察到，美国是当今全球金融制裁发起最频繁、执法最严格的国家，近年来先后发起了对基地组织、朝鲜、伊拉克、利比亚、伊朗、叙利亚、俄罗斯等多个国家或组织的金融制裁。特别是特朗普上台以来，制裁手段不断翻新、处罚力度不断加强，极大增加了中资企业和金融机构涉外业务的合规风险。对此，应从战略高度加强研判，提前构建应对美国金融制裁的策略机制。

美国对中国的金融制裁会采取哪些措施？中国又如何应对？今天，走出去智库（CGGT）刊发一篇前瞻性分析美国金融制裁的文章，供关注中美关系和美国金融制裁的读者参考。

要 点

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

**1、**从实践方面看，既有分析大多集中于国别案例的研究，而对中国是否会遭受美国等发达国家的金融制裁，可能的制裁路径与方式、影响和应对，缺乏前瞻性和系统性研究。

2、中国人民银行拥有黄金、外汇储备所有权和经营管理权的双重权力，不利于两权分离，也不利于风险的防范和化解。为此，须尽快改革现行外汇储备管理体制。

**3、**为减少所持外汇储备资产对美元的过度依赖，中国要减持美元资产比重，并择机增持黄金等其他资产，而在调整多元化币种结构的过程中须审慎选择，同时将一部分留存在美国等海外的黄金储备运回国内保管，以确保国家海外资产安全。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

一、引言

2017年12月美国政府公布的首份《国家安全战略报告》，明确把中国列为“战略竞争者”。2019年3月美国成立了专门的组织机构——“应对中国当前危险委员会(Committee on the Present Danger：China)”，标志着美国遏制中国崛起进入全面实施阶段。近年来，美国对中国制造业尤其是高科技企业的制裁已上升到前所未有的高度。2020年5月美国商务部要求全世界所有应用美国设备或技术的公司(不论占比多少)，若对中国华为公司供货，均须获得美国批准。被美国列入制裁实体名单的哈尔滨工业大学、哈尔滨工程大学甚至被禁用MATLAB软件，这对高校正常的教学和科研活动造成影响。而与其他经济争端手段相比，金融制裁更具精准性和高效性，且对美国而言具有低成本、高收益的优势，未来美国遏制中国崛起的方向有可能选择金融领域。2019年8月6日在中国并不符合美国“汇率操纵国”认定标准的前提下，美国首次将中国列为“汇率操纵国”；2020年5月20日美国参议院一致通过了《外国公司问责法案》，矛头指向在美国上市的中概股公司。未来美国很可能向中国金融的其他方面实施制裁，对此分析和预判有着较强的理论和现实意义。

**一些学者基于国外案例，对经济金融制裁进行内涵界定、渠道分析与效用评估。**霍夫鲍尔等指出，金融制裁是使受制裁国承受经济压力的三种方式之一，其核心在于阻碍资金流动。刘建伟从聪明制裁、市场机制和金融霸权三方面分析了金融制裁的逻辑基础，并进一步剖析了美国金融制裁的制度体系。徐以升等总结了金融制裁实施方式，包括冻结目标国政府在美资产、中止商业贷款等传统方式，也有冻结个人或实体在美资产、限制目标国在美国资本市场上的投融资、禁止其进入国际金融市场通道等新的手段。陶士贵等对美国发起的针对俄罗斯、伊朗和朝鲜等国的金融制裁进行了国别案例研究，试图找出制裁的一般规律及启示。国内外学者对美国对外金融制裁实施的研究表明，较大力度的金融制裁都会对被制裁国经济产生严重打击，包括海外融资阻断、国家主权信用评级下降、经常项目恶化、资本与金融项目恶化等。

**基于正面应对，相关学者总结出一些国家的反制措施。**如，俄罗斯对来自美欧的金融制裁制定了相应的反制裁法案，冻结制裁方在俄资产，以此资产建立反制裁基金，作为对受制裁个人和企业的补偿，同时推动跨境交易非美元结算，提出创建本国独立支付系统的构想，着力发展离岸金融业务，将大部分外汇储备转换成黄金储备。为规避制裁，叙利亚将大额境外资金及时转移至周边国家和国内；伊朗迅速将大笔石油资金转移至中东国家；伊拉克积极开展周边贸易和加强与中东国家的商业联系，并相应地调整国内经济政策；朝鲜则寻求中俄援助，采用持有现金等对策。学者们还从外交部门的积极应对、加快货币国际化战略、货币互换构筑同盟、做好反制准备等方面提出建议。

综上，从理论方面看，针对美国实施金融制裁的本质研究较少，对其实施机理、传导和影响的研究尚不深入，对发达国家实施金融制裁的研究还有待完善。**从实践方面看，既有分析大多集中于国别案例的研究，而对中国是否会遭受美国等发达国家的金融制裁，可能的制裁路径与方式、影响和应对，缺乏前瞻性和系统性研究。**而这些正是本文要探讨的重点。

二、美国可能对华实施金融制裁的原因

金融制裁一般指制裁实施主体或组织通过国际清算通道进行国际支付或直接进行资产冻结、没收等方式，监督和限制制裁目标，且往往对与制裁目标进行金融交易的第三方金融机构连带制裁，最终目的是通过金融限制措施，迫使被制裁方接受制裁条件。与经济制裁、军事手段相比，金融制裁具有精确打击、成本低、无人员伤亡等优势，力度与范围更可控制，且依赖于实施制裁国的金融强权优势，更不容易受到被制裁国的报复性反制裁。即便未能达到预期目标，金融制裁本身的“信号表达”功能无论对目标国、第三方，还是发起国内部，都具有强烈的宣示意义，具体释放决心性、象征性及讨价还价三种信号。同时，鉴于金融制裁依赖制裁发起国对国际清算通道的绝对控制力，当今只有拥有金融霸权的美国才有能力对别国实施金融制裁。美国可能对华实施金融制裁的原因，既有美国自身拥有的独特权力做支撑，还有中美两国在经济金融和政治方面产生摩擦的因素。

(一)美国自身拥有独特的权力

美国实施金融制裁得益于他国所不具有的独特优势，主要表现在三大权力的支撑，即经济与军事霸权、非对称货币权力、国际金融规则制定权。

**经济与军事霸权是美国实施金融制裁的基石。**美国长期保持世界第一大经济体的地位，科技实力全球领先，2019年GDP总量达21.43万亿美元，人均GDP为6.5万美元；美国拥有全世界整体实力最强大的军队，尽管美国政府债务已达23万亿美元，但其军费约占全世界总军费开支的43%，位列世界第一。因此，强大的经济与军事力量支撑其实施制裁。

**非对称性货币权力是美国实施金融制裁的关键。**货币权力是一国操纵国际货币关系影响其他国家的行为或偏好的强制力，而且基于非对称的货币权力，拥有货币霸权的国家可进行货币操控、货币依赖和体系破坏以实现自身利益，即通过干扰他国货币稳定、影响其他国家政治与安全政策、威胁与主导国际货币体系以达到政治经济目的。货币权力的经济影响表现为货币主权的转移、金融调控权的转移、财富的转移、国际收支调节成本的转移四个方面。美国就是拥有非对称性货币权力的国家，美元在国际支付结算中占比超过四成，在国际储备货币中占比超过六成，处于绝对霸主地位。而为200多个国家和地区的11 000多家银行、证券机构、企业与客户提供交易服务的环球同业银行金融电讯协会(SWIFT)及完成全球大部分美元跨境支付的美元大额清算系统(CHIPS)实质上均由美国掌控，其可根据制裁目标国代码的所有信息，追溯每一笔款项的来往，实施制裁。进一步地，2020年2月末中国外汇储备余额为31 067亿美元，仅持有的美国国债就有1.1万亿美元，若从货币权力视角衡量，巨额的海外资产是美国而不是中国的相对权力，因为中国持有的巨额美元债券使美国对中国的支配能力上升而不是下降了。

**国际金融规则制定权是美国实施金融制裁的重要抓手。**由美国掌控的布雷顿森林体系奠定了美元的国际货币地位，1971年美元与黄金脱钩反而使美元脱离了黄金的羁绊。正如萨缪尔·亨廷顿在其著作《文明的冲突与世界秩序的重建》中，明确列举了西方文明控制世界的14个战略要点，其中“控制国际银行体系”“控制全球硬通货”“掌握国际资本市场”分别被列为第一点、第二点和第五点。美国20世纪80年代在主要国际金融机构中的投票权，如国际货币基金组织、世界银行、国际复兴开发银行、国际开发协会、国际金融公司、美洲国家间开发银行、亚洲开发银行中所占投票比例分别为16.8%、25.0%、19.4%、18.4%、27.6%、34.5%、13.9%，而依据国际货币基金组织的规定，重大事项须获85%以上的投票权通过，这意味着美国有一票否决重大事项的权力。正如2008年美国次贷危机后一些国家提议将国际货币基金组织发行的特别提款权(SDR)发展成为超国家主权货币，遭到美国的强烈反对后，只能不了了之。在联合国安理会对主权国家实施经济金融制裁并无明确约束的情况下，美国有关经济金融制裁的法律甚至凌驾于国际法之上，对全球具有一定约束力。如，美国颁布的《反海外腐败法》一出台便自带域外管辖权，即无论在哪里发生的案件，只要涉事企业或其旗下任一分支机构与美国产生某种联系，如用美元交易、使用在美国有服务器的电子邮箱等，美国司法部门即可对其展开调查或实施制裁。

(二)中美之间的摩擦

近年来，中美之间在经济金融和政治方面摩擦不断，为美国对华实施金融制裁提供了借口。

**在经济金融方面，自我国提出“一带一路”倡议和发起建立亚洲基础设施投资银行以来，美国认为此举打破了原有的美元循环体系，对华制裁的意愿加强。**同时，央行的外汇储备大多用于购买美国国债及其他债券，而美国得到这些低成本资金，又可再投资到中国及其他国家，形成美元国际流动循环，有力支撑了美国“双赤字”(经常项目赤字和财政赤字)及其霸权红利。中国科学院国家健康研究组2013年发布的《国家健康报告》揭示，美国通过铸币税收益、国际通货膨胀税收益、债务收益、不公平贸易收益等10个渠道获取霸权红利，52.38%的GDP通过霸权获得，而中国损失的霸权红利占GDP的比重达51.45%；美国人均占有霸权红利达23 836.7美元，而中国人均损失霸权红利达2739.7美元，相当于中国年人均可支配收入的1.2倍。

在政治方面，台湾是中国固有的、不可分割的一部分，但美国长期以来一直将台湾作为其“永不沉没的航空母舰”，近年来更是变本加厉，大打台湾牌，如美国《国防授权法》规定包括助理国防部长在内的高级将领可以往来台湾；《台湾旅行法》规定包括美台双方最高领导人在内的高官可以互访；《台湾保证法》规定美国售台武器将常态化，美台可举行联合军演；《2019台北法案》已获美国两院通过。可以预见，台海问题将成为未来中美冲突的集中爆发点。参照美国的一贯做法，其很可能采取先发制人的策略，对中国从国家层面和在美企业、个人两个层面实施金融制裁，从而削弱中国的经济金融实力，达到扼制中国崛起和复兴的目的。

三、美国作为制裁发起国针对目标国金融制裁的特点

通过美国近年来对伊拉克、伊朗、利比亚、俄罗斯、朝鲜等国实施金融制裁的手法和效果等进行案例分析，可归纳总结出其金融制裁的一般做法。

(一)以相关法律做保障

美国实施金融制裁的法律依据，可分为三个层次：一是授权性法律，包括《国际紧急经济权力法》和《国际紧急状态法》；二是引致性法律，包括《爱国者法案》《国防授权法》及国会针对具体国家和行为的制裁法案；三是专门性条例，美国总统有自由裁量权，可依据相关法律，对有关个人、组织、实体或某一国家实行包括资产冻结的经济金融制裁。由美国财政部金融情报办公室(TFI)、美国财政部外国资产管理办公室(OFAC)、美国国务院经济制裁政策与实施办公室(SPI)等机构组织金融制裁的实施。另外，美国地方政府自20世纪80年代开始进行对外金融制裁，加上特殊利益群体的介入，使金融制裁立法趋于多元化和立体化，不确定性因素增加。

(二)金融制裁的形式多样且严厉

金融制裁是美国对外经济制裁的组成部分，但又是最严厉的制裁形式，主要表现为：冻结资产、禁止金融交易、冻结或取消国家间或国际机构融资、实施第三方制裁、没收资产等。

(三)更多地实施聪明制裁

美国在推翻利比亚卡扎菲政府时，以北约之名，在空中军事打击的同时，冻结了利比亚政府和卡扎菲个人的海外资产，并资助反政府武装；还让反政府武装在其势力范围内开设商业银行，将其占领的石油天然气卖给欧美国家，欧美国家再将美元打到反政府武装的账户上。实际上，是挥霍利比亚的资金进行“内战”，资金越多，打击越大，而美欧则渔翁得利。美欧等国对俄罗斯进行经济金融制裁时，除采取冻结资产等措施外，还极力打压国际市场上的石油价格，让主要以石油、天然气等资源出口为主要经济来源的俄罗斯雪上加霜，影响极大。而对朝鲜则通过联合国安理会决议的形式，进行全面的经济金融制裁。美国发起的金融制裁变得越来越“聪明”，实施所谓“精准打击”，在最大化经济金融制裁力度和影响力的同时，避免军事人员的伤亡，从而既大大节约了制裁成本，又避免了国际舆论的指责。

(四)实施联合制裁

近年来，美国在发起经济金融制裁时，多联合欧盟、日本等经济体，实行联合制裁，这从近年来美国发起的对伊朗、伊拉克、利比亚、叙利亚、俄罗斯、朝鲜等国的制裁中可见一斑。

四、美国对华可能实施的金融制裁方式

正如前文总结的美国对外实施金融制裁的一般手法，美国对华金融制裁不能排除会从以下几方面下手，而且很可能联合其盟友共同实施。

(一)延迟或减免支付对华巨额政府债务

这实际上是国家风险中一种较为严重的赖账行为，然而美国认为理论上其不存在赖账，因为美元是国际货币，只要印钞就可满足其对外支付，但过度滥发货币也会损害美国本身和民众的经济利益。从历史维度观察，布雷顿森林体系崩溃及黄金非货币化，就是美国最大的一次违约和赖账，因不能按原有的协议履行其向国际货币基金组织成员国央行做出的以1盎司黄金兑换35美元的价格双向无条件自由兑换的承诺，也难以保证各国的国际清偿力。即使到了21世纪20年代，竟然仍然欲对作为全球第二大经济体的中国公然赖账。美国目前的政府债务已达24万亿美元，未来还可能继续增加，同时全球新冠肺炎疫情蔓延，资本市场大幅动荡，经济不稳定性因素急剧增加，危机的风险加大，不能排除美国寻找借口对其所欠巨额债务予以抵赖。

(二)冻结或没收中国在美资产

在敌对或局部战争状态，冻结或没收对手在美资产，对美国而言是一本万利之事，但对对手而言可能就是致命的。历史上，美国早就对华采取过这一制裁措施。在中国进行抗美援朝后，美国时任总统杜鲁门宣布进入国民警戒状态，冻结美国辖内中国的所有资产，大约8.05亿美元，一直到中美两国建交后，才于1979年5月11日解冻。美国的这一金融制裁持续了将近30年，可以说是美国历史上持续时间最长且最为严厉的对其他国家的全面金融制裁。时至今日，中国的外汇储备全球第一，至2020年2月末中国外汇储备规模已达3.1万亿美元，至2018年末中国对外投资存量达1.98万亿美元，而不管是外汇储备还是对外投资，绝大多数是以美元保有的，风险暴露敞口巨大。若美国在某一时点，借口维护国家利益，冻结或没收中国在美资产，打击的力度与过去相比不可同日而语。更需要警惕的是，美国很可能实施突然袭击，在中国毫无准备的情况下提前对中国的海外资产予以冻结或没收。

(三)降低中国的主权信用评级，提高中国企业的国际融资成本，限制或取消在美融资

彼得森国际经济研究所经济制裁研究小组的研究表明，在美国作为制裁国的140个案例中，有80%的案例单独使用了融资方面制裁，而非与贸易制裁相结合。如，2012年1月美国宣布对与伊朗进行能源业务的外国公司之一的中国大型国企珠海振戎公司予以制裁，受此影响珠海振戎公司将不能获得美国出口许可及美国进出口银行的信贷支持，也不能向美国的金融机构借贷超过1000万美元。正像对待伊朗的做法，一旦中美出现较大冲突，美国很可能联合其盟友、胁迫第三方或国际金融机构对中国的指定企业、个人、银行或某些行业限制国际融资，甚至大幅切断与中国的资本流动，达到恶化投资环境，提高融资成本，进而切断中国被制裁对象的国际资金供应，扰乱金融秩序，削弱对抗力量的目的。

(四)切断中国被制裁对象获取美元能力和使用美元渠道

**SWIFT或CHIPS可以说是金融“核弹”，一旦美国关闭这一货币清算通道，中国将难以通过美元进行国际结算、国际投资和国际金融交易，这将给中国带来较大冲击。**2012年7月31日，美国财政部宣布因向伊朗银行提供关键金融服务而对中国昆仑银行实施制裁，美国政府要求金融机构不得在美国为昆仑银行开设代理行或可被第三方直接用以自行交易的代理银行账户，开设昆仑银行账户的金融机构须于10日内将其关闭。美国关闭昆仑银行的美元结算通道，意味着国内企业进出伊朗的唯一资金结算通道丧失美元结算资格，只能用欧元和人民币结算。而对伊朗而言，在2012年3月由美国主导的SWIFT宣布终止对其银行提供结算服务的当月，石油出口下降大约14%，杀伤力巨大。根据美国一贯的霸权做法，其很可能寻找借口，采取对中国在美的高科技企业、金融机构关闭美元结算渠道的制裁措施，打压中国的高科技行业，由此带来的冲击可能比资产冻结或罚款还要深远。

(五)极端情况下美国通过自贸区建设创立新的货币体系，进而大幅稀释国外债务负担

货币权力是一国极其重要的一种主权，货币的发行、替换、制度变更均属一国的币权。美国“双赤字”(贸易赤字和财政赤字)的经济结构和日益增多的政府债务负担，越来越成为套在美元身上的“绞索”，美国会千方百计寻求解套。1999年1月1日作为全球超国家主权单一区域货币的欧元诞生，也为以美国主导的美洲以自由贸易区形式设立单一货币区提供了样板。2010年美国曾计划实行北美货币———亚梅洛(Amero)，地区包括加拿大、墨西哥和美国。假若美国发行新货币按一定比例兑换旧货币，则对持有美元资产最多的中国打击最大，美元资产将可能成倍缩水。

五、中国的应对之策

随着美国将金融制裁作为最重要的经济外交手段，在将中国列入其重要的战略竞争对手的情况下，未来很可能对中国施以金融制裁。中国必须未雨绸缪，特别是要改革完善金融体制机制，制定有效的应对策略。

(一)实施金融对等开放战略，将对外开放与风险防控有机统一

当前，中国金融业在控股比例、业务范围等方面对外全面开放，是对世界贸易组织(WTO)1997年12月达成的“金融服务贸易协议”中关于“允许外国资本在投资项目中持有的比例超过50%”等规定的履行，表明了中国的大国担当和国际作为。但也要看到，国际上很少有经济体包括西方发达国家履行这一协议。**在美国未来可能对华实施金融制裁的情况下，中国应适时调整相关政策，在金融实力相对弱于美欧发达国家的情况下，对外资金融机构实施对等开放战略，要求其他国家对中国同等开放金融市场，以实现各方互利共赢的发展目标，也是各成员国落实WTO金融服务贸易协议的应有之义。**一方面，应根据中国金融发展的阶段和实际需求，有序核准外资金融机构来华设立分支机构；另一方面，加强对在华外资金融机构和外资企业的监管，对违反相关法律法规或内外勾结、危害金融稳定的行为，给予严厉的制裁和处罚，充分利用好手中的筹码———“币质”，积极应对金融制裁。

 (二)改革外汇储备管理体制，坚持外汇储备管理安全性、流动性和收益性的统一

当前，**中国人民银行拥有黄金、外汇储备所有权和经营管理权的双重权力，不利于两权分离，也不利于风险的防范和化解。为此，须尽快改革现行外汇储备管理体制。**可借鉴美国、欧元区、英国等主要经济体双层储备管理的做法，一方面，将一部分长期放置于央行账户的中央财政资金用于购买外汇储备，将人民币资产转化为外汇资产，当然这部分资产所有权归财政部所有；另一方面，可借鉴成立国家主权财富基金———中国投资公司的做法，由财政部发行相应的人民币特别国债，用以置换剩余的外汇储备资产，这部分人民币特别国债由中央银行认购。后一种做法实际上优化了央行资产负债表，改变过去将外汇储备资产作为人民币发行的基础，而转向大量持有政府债券，既增强了央行货币政策的独立性和自主性，也有利于央行公开市场业务操作的开展。财政部所拥有的外汇储备投向建议分成三大块：80%委托中国人民银行进行日常的经营管理；10%用于建立更多的国家主权财富基金，分散投资；10%委托给关系密切的国家或地区，建立外汇资产信托管理机制，即委托国际其他机构经营，而不放在官方储备账户中，防止在极端情况下被其他国家冻结或没收。这样，外汇储备的经营权与管理权适当分离，激励约束机制得以建立。

改革外汇储备的生成机制，大力推进“藏汇于民”“藏汇于企”。完善银行的意愿结售汇制度，将一部分官方资产转化为民间资产，减轻官方储备过多持有的压力，防止受到国外的制裁或攻击。这一政策的调整，并不影响一国的国际清偿力，反而拓宽了外汇储备的功能和作用，将现有巨额外汇资产由货币储备部分转化为战略物资储备、人才储备或能力储备。同时，通过国有大型金融机构将部分外汇储备按市场化原则及条件科学安排和合理运用，提高外汇储备的使用效益。

(三)从战略高度构建切实可行的外汇储备安全管理框架

**结合我国巨额外汇储备实际，借鉴国外经验做法，适时出台外汇资产管理法，对外汇储备资产使用的原则框架、使用决策程序、投资方向和数额、收益分配等从法律层面进行相应的约束和规范，把境外资产保全作为处置危机的重要考虑因素。**同时，建立健全中国外汇储备安全评估与预警指标体系。鉴于美元在中国外汇储备中所占比重最高，有必要有针对性地选取美国的经济指标，综合利用国内外统计数据和公开信息，对美国债务负担变化、经济政治政策调整等对中国外汇储备产生重要影响的因素进行综合分析和客观评价，并在此基础上建立适用于中国外汇储备安全管理的评估与预警指标体系，及时进行动态风险监测和防控。

(四)构建外汇储备危机防范与反制机制，有效应对国外金融制裁

**强化外汇储备应急预案和管理，严密提防美国等国际主要储备货币发行国冻结或没收中国巨额外汇储备。**为此，要站在国家安全的战略高度，及早摸清、掌握和把控对方的图谋，在各类纠纷和冲突中争取积极主动，防患于未然。**为减少所持外汇储备资产对美元的过度依赖，要减持美元资产比重，并择机增持黄金等其他资产，而在调整多元化币种结构的过程中须审慎选择，同时将一部分留存在美国等海外的黄金储备运回国内保管，以确保国家海外资产安全。**借鉴美国的经验，建立健全我国金融制裁的法律体系和机构体系，考虑通过立法授权国务院主管机关，适时冻结或没收在华存量外资资产，将其作为应对敌对国冻结或没收我国外汇资产的一种“反制措施”，并建立制裁实体名单制，以起到威慑和对等制裁的效果。

(五)我国海外机构要加强合规经营管理，防止遭受金融制裁

尽管美国发布的相关经济金融制裁的法律法规大多带有长臂管辖权，甚至凌驾于国际法之上，但在无力改变这一现状的情况下，中国的海外机构不管是企业还是金融机构，都要熟悉和遵守东道国的法律法规，进行合规经营，防止被直接制裁和“第三方制裁”。如，美国通过其财政部下属的外国资产管理办公室(OFAC)，公布并动态调整被制裁名单，称为“特别指令国民名单”(SDNs)，且不受联合国安理会反恐委员会拟定名单的限制，多达上万条。除名单上的个人和组织受到严厉的金融制裁外，美国对与被制裁对象进行金融活动的第三方金融机构也进行金融制裁。这要求在美中国企业和金融机构除自身合规经营和加强日常业务的风险管理外，还要特别重视金融制裁风险，密切关注SDNs的变化，不与名单上的个人、企业或组织开展直接或间接的业务活动，不给制裁方找到制裁的借口。

(六)推动国际货币体系改革，削弱美元霸权

国际金融制裁大多由美国发起并实施，这与联合国安理会及国际货币基金组织等国际金融机构的职能和作用未得到充分发挥有很大关系，而国际组织的协调约束机制缺失反而强化了美国制裁手段的滥用；美国通过制裁坐享红利，更不愿受国际组织的约束，进而更加弱化了国际组织的作用，这也是美国频频退出国际组织的重要原因。为此，要推动国际货币体系改革：一是在原有的框架内进行改革，这需要更多的经济体共同推动规则的变革，形成多元的货币体系，让更多的经济体受益，增强体系的向心力和应有的职能作用；二是构建新的货币体系，打破二十世纪四五十年代建立的不公平国际规则，如中国主导的亚投行的建立，就是新时期代表大多数经济体的利益而创建的新的国际金融机构的尝试，受到世界上大多数国家的支持。同时，中国应与更多国家建立货币互换协议，进一步促进与相关国家间的相互结算与金融互动，加强相互间的协同与合作，共同建设金融命运共同体。

(七)大力推进人民币国际化，掌握国际金融市场主动权

**逐步推动人民币成为国际计价结算货币、国际投资交易货币和国际储备货币，这是提升我国在国际金融市场话语权、防范国外金融制裁的关键。**当前，人民币国际化既面临良好的机遇，也面临诸多挑战，需客观看待、冷静分析、稳妥推进。从国际层面看，国际货币体系已暴露出的危机频发、国际收支严重失衡、汇率失调等一系列问题，使改革现有以美元为主导的国际货币体系、消除美元“货币陷阱”的呼声日渐高涨。目前，欧洲多国已经或正在寻求使用除美元以外的其他货币进行交易和结算，美元的独大地位受到一定程度的挑战，而这种挑战将进一步增多。从国内层面看，作为全球第二大经济体，国际储备全球第一，人民币汇率相对稳定，我国多年的持续稳健经济增长积累了支撑人民币国际化的相应实力。人民币逐步成为区域普遍可接受的货币。为此，在推进人民币国际化进程中，必须遵循“既不失时机，又积极稳妥”的原则，扩大人民币跨境交易、结算和货币互换范围，进一步完善人民币跨境交易系统(CIPS)，通过“一带一路”、亚投行、丝路基金等建设，加大人民币在国际大宗商品如石油、天然气、铁矿石交易中的使用和流通，争取更多的主动权，主动应对国外的金融制裁和金融攻击。

来源：一带一路百人论坛（原载于《经济纵横》2020年第8期，文/陶士贵）