美国财政部制裁新疆生产建设兵团及中国官员的背景及应对建议_风闻

走出去智库观察

7月31日，美国宣布对新疆生产建设兵团及两名官员实施制裁。今年7月初，美国财政部已将新疆自治区的四位现任或前任领导列入了SDN名单。此外，美国还在7****月初发布了《新疆供应链合规咨询意见》，声称要加强涉疆的出口管制和制裁力度。

走出去智库（CGGT）特约法律专家、北京大成总部高级合伙人蔡开明认为，特朗普目前对华步步紧逼作为其连任的工具，中国企业**/**机构（特别是在新疆人权领域、香港自治领域、中国的通讯等高科技领域、以及金融等领域的主体）即便拥有完善的合规体系，实施了完备的合规制度，也可能因政治因素而被美国制裁或管制。

如何应对美国的制裁？今天，走出去智库（CGGT）刊发蔡开明等律师对该制裁事件的深度解读及应对措施的文章，供关注中美关系和美国制裁的读者参阅。

要 点

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、美国财政部认为新疆生产建设兵团旗下的新疆生产建设总公司控制着新疆境内大部分的棉花生产并管理着新疆的多个监狱，怀疑该公司在棉花生产中“强迫”服刑人员提供劳动。

2、新疆生产建设兵团以及两位高级官员被列入SDN清单适用了“控制”、“代表**/代理”条款，且由于中美当前的紧张关系，不排除OFAC后续会扩大对SDN****清单潜在实体的认定范围。**

3、若不阻断美国的相关法律，不难想象美国可能将陆续针对西藏、台湾等问题出台类似的“人权法”，径自对中国主体施加制裁，给中国经济在微观层面的运行带来极大的不确定性。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

文**/蔡开明刘红梅阮东辉陈怡菁**

美东时间2020年7月31日，美国财政部以涉及新疆地区人权状况为由，将新疆生产建设兵团及彭家瑞、孙金龙两位高级官员列入特别指定清单（SDN清单）。

一、背景情况

7月31日，美国财政部外国资产管制办公室（OFAC）依据美国第13818号行政命令，将新疆生产建设兵团及以下2位中国共产党官员新增至SDN清单：彭家瑞，新疆维吾尔自治区人民政府副主席，新疆生产建设兵团党委副书记、司令员；孙金龙，新疆生产建设兵团原党委书记、原政委。

OFAC称新疆生产建设兵团直接或间接由此前于今年7月9日因为涉及新疆人权问题而被列入SDN清单的新疆维吾尔自治区党委书记陈全国拥有或控制，代表或代理其行事；彭家瑞及孙金龙两位高级官员代表或代理新疆生产建设兵团行事。

7月30日，在参议院外交关系委员会的听证会上，美国国务卿蓬佩奥（Michael Pompeo）称中国是美国当下“最核心的威胁”（central threat）。蓬佩奥强调美国将对在新疆实施“侵犯人权”行为的中国高级官员实施制裁，还称美国国务院已制作了对华行动清单，含有一长串拟采取的措施。

据报道，美国财政部认为新疆生产建设兵团旗下的新疆生产建设总公司控制着新疆境内大部分的棉花生产并管理着新疆的多个监狱，怀疑该公司在棉花生产中“强迫”服刑人员提供劳动。 

近期美国重要的智库机构——战略与国际研究中心（Center for Strategic and International Studies，CSIS）也发布了新疆地区潜在的“强迫劳动”的风险报告。该报告称新疆地区电子、塑料、化工、鞋类、加工食品和饮料等多个行业存在强迫劳动的情况，且棉花和纺织品行业尤为突出。该报告称，上述强迫劳动的产品很有可能流向了美国、欧洲和其他国家，相关产品与全球供应链紧密联系。

二、此次制裁的主要依据——第13818号行政命令

2017年12月20日，美国总统特朗普签发第13818号行政命令，其认为普遍和严重的侵犯人权和腐败行为已威胁国际政治和经济体系的稳定。上述行为全部或大部分源自美国境外，破坏了普世价值观、削弱了民主制度、降低了法治程度、持续了暴力冲突、促进了危险人物的活动并破坏了经济市场，对美国的国家安全、外交政策和经济构成了非同寻常的威胁。因此，美国进入全国紧急状态以应对该威胁，并对全球范围内严重侵犯人权或实施腐败的主体施加制裁。

1**、制裁对象**

该行政命令的第1节规定，以下主体当前或此后位于美国境内或者由美国主体持有或控制的财产及财产性权益（“涉美资产”）将被冻结，不得被转移、支付、出口、支取或以其他方式被处理：

（1）来自12个国家的13名自然人, 其中包括北京市公安局朝阳分局原党委书记高岩。

（2）美国财政部长在与国务卿和司法部长协商后确定的以下任何外国主体：

（A）负责共谋或者直接/间接参与严重侵犯人权的行为；

（B）负责共谋或者直接/间接参与以下行为的现任或往任政府官员或者代表该等官员行事的主体：1）挪用国有资产、为个人利益非法征用私人资产、与政府合同或开采自然资源有关的腐败行为、贿赂行为；或2）转移或者促成转移腐败所得；

（C）目前或曾经担任以下实体的领导或官员：1）自身或其成员在领导或官员的任期内从事上述侵犯人权或腐败行为相关活动的主体（包括任何政府实体）；或2）领导或官员任期内相关活动导致其财产和财产权益根据本命令被冻结的实体；或

（D）试图从事上述侵犯人权或腐败行为相关活动；以及

（3）财政部长在与国务卿和司法部长协商后确定的任何主体：

（A）为以下行为或主体提供实质性的协助、赞助或者提供财务、物质或技术支持等：1）由外国人实施的上述侵犯人权或腐败行为相关活动；2）财产和财产权益根据本行政令被冻结的任何主体；或3）自身或其成员从事侵犯人权或腐败行为的实体（包括任何政府实体），前提是上述活动由外国主体实施；

（B）直接或间接地由根据该命令被实施制裁的主体拥有或控制，或者代表**/**代理上述主体行事；或

（C）试图从事上述侵犯人权或腐败行为。

2**、制裁措施**

该行政命令对制裁对象同时施加了两类制裁——列入SDN清单、禁止入境美国。

3**、制裁现状**

截至2020年8月8日，OFAC据此行政令已将100位自然人及103个企业/机构列入SDN清单，目前美国暂无实体被列入，而中国有9个实体被列入，分别为新疆公安厅、新疆生产建设兵团以及7位现任、往任高级官员。

三、相关实体被列入SDN清单后的影响

（一）SDN清单主体本身受到的限制

1、美国主体不得与被列入SDN清单的主体开展任何交易，不得向/从其提供/接收任何资金、货物或服务。

2、被列入SDN清单的主体目前或日后在美国境内或者经由美国主体持有/控制的全部财产及财产性权益（“涉美财产”）将被冻结，不得被转让、支取、出口或以其他任何形式进行交易。

（二）隐形的SDN实体

SDN清单“50%原则”具体是指：被列入SDN清单的主体直接或间接、单独或合计拥有50%或以上股权/所有权（ownership）的主体也被视同列入SDN清单，涉美资产将被冻结且美国主体不得与之开展交易。也就是说，“50%原则”实体无需OFAC另行指定，直接适用SDN清单的规定。

（三）“提供实质性支持”、“控制”、“代表**/代理”——潜在的SDN****实体**

（1）总统行政令——制裁实施细则

在美国的制裁法律体系中，针对国家/地区（例如针对伊朗、朝鲜或香港地区）或具体行为（例如扩散大规模杀伤性武器、违反人权及腐败行为、外国势力影响美国选举活动等）的制裁项目通常都由各自的总统行政令来具体实施相关单行制裁法律（以及相应的制裁法规）。该等行政命令通常会列明制裁对象、制裁措施等，其功能类似于我国针对特定法律的实施细则。

（2）“提供实质性支持”、“控制”、“代表**/**代理”的条款

① 条款内容

在美国制裁领域的绝大部分总统行政令中，都有如下规定：财政部长在与国务卿和司法部长协商后确定的任何主体的涉美资产也将被冻结：1）为…行为或根据本行政命令涉美资产被冻结的主体提供实质性的协助、赞助或者提供财务、物质或技术支持等［1］ ；2）直接或间接地由根据该命令被实施制裁的主体所有或控制，或者代表**/代理上述主体行事［2］。这两条规定**主要针对非美国主体，因为违反制裁规定的主体一旦被列入SDN**清单，则美国主体不得与其开展任何交易**。

②内容解读

关于何为“提供实质性协助、赞助…”，美国的制裁法律并无明确规定。部分业内人士认为“重大交易”构成实质性支持，但一则“重大交易”本身亦无统一标准，需根据多项因素综合判断；二则无从知晓“重大交易”是否囊括了“提供实质性协助、赞助…”的全部内涵。根据文意理解及过往实践，任何主体不得（为制裁对象）提供与被制裁的行为相关的实质性支持，例如上**/下游的销售/采购交易、物流服务、金融结算服务等，否则可能将导致自身被列入SDN****清单；而与制裁对象开展与被制裁的行为无关或关联度较小的交易（例如日常的吃穿用度等基本消费），被认定为“提供实质性支持”的可能性较低**。

关于何为“控制”，虽然美国的制裁法律并无明确规定，但业内通常认为若母公司（或上级单位）对子/分公司（或下级单位）的重要决策以及管理层的任命有最终的决定权，则极有可能前者对后者存在控制关系。

关于何为“代表/代理”，美国的制裁法律亦无明确规定，但我们认为可参照适用民商事等私法领域及行政法等公法领域对于“代表/代理”的通用规定，即若一方为另一方的利益行事，无论明示或隐名，均构成“代表/代理”。

③类似于次级制裁的效力

2013年7月2日，德国公司AHWAZ STEEL COMMERCIAL & TECHNICAL SERVICE GMBH ASCOTEC因违反美国对伊朗的制裁规定被列入SDN清单，该条目项下首次出现了“具有次级制裁效力”（Subject to Secondary Sanctions）的备注语言［3］，禁止非美国主体与该等SDN清单实体开展任何交易。此后，该等具有次级效力的备注信息在SDN清单中陆续出现，并常见于伊朗、朝鲜等制裁项目。我们认为，标有“具有次级制裁效力”的SDN清单条目是明示的禁止条款，将禁止交易的范围扩大至非美国主体；而虽未标有该等备注信息，但制裁项目的行政命令中有“提供实质性支持”、“控制”、“代表**/代理”规定的SDN****清单条目则存在类似于次级制裁的效力**。

④需OFAC另行指定，方可被列入SDN****清单

区别于因**“50%原则”而自动适用的SDN清单实体，“提供实质性支持”、“控制”、“代表****/代理”的相关实体需要经美国财政部的认定方被列入SDN****清单**。由于认定标准的不透明及不确定性，常见于具体行政命令中的该等“兜底”条款成为美国政府十分有力的威慑和阻却工具。因为即便不存在任何美国连接点（在美国境内、涉及美国实体、适用美国金融系统等），部分主体由于忌惮交易单独或累计是否构成“提供实质性支持”而拒绝与无次级制裁效力的SDN清单实体发生交易；或出于对交易对方是否受 SDN清单实体“控制”或者“代表/代理”SDN清单实体行事而拒绝与SDN清单实体的关联单位发生交易。

综合以上分析，不难发现**SDN****清单效力强大、后果严重。制裁对象、适用“****50%原则”的实体、符合“提供实质性支持”或者“控制”、“代表/**代理”条件的实体很可能会面临各项业务全面受阻的窘境。

（3）人权制裁项目SDN清单的重点解读

由于人权制裁项目主要针对侵犯人权、腐败等公权力的“不法行为”，因此被制裁的对象不乏一国的国家部门或行政机关以及上述公权力机构的高级领导。实践中，具备领导关系的上下级行政单位间，由于上级单位对下级单位享有命令、指挥和监督等权力，而下级行政机关听从、执行上级行政机关决定、命令的义务，因此在与外部主体开展交易时，下级单位有可能会被认定为代表**/代理上级单位行事；而行政单位的领导人或高级官员也有可能被认定为代表/**代理该单位行事，反之亦然。在实际业务中，上、下级单位可能需要证明各自存在明确的权限、职责，无代表或代理关系。

在全球人权制裁项目中，目前203个条目均无关于“具有次级制裁效力”的备注信息。但如上文分析，由于第13818号行政命令中亦有关于**“提供实质性支持”、“控制”、“代表****/代理”的规定，因此即便相关交易无任何美国因素，但相关主体若被美国财政部长认定对人权侵犯行为（尤其是所谓的“强迫劳动”、“非法拘留”、“大规模监控”等）和/或对因该项目被列入SDN清单的实体“提供实质性支持”或者由前述SDN清单实体控制或代表/代理其行事，则相关主体亦有可能被新增至SDN****清单中。**

在过往的人权项目中，绝大部分被指定的实体与违反人权或腐败行为相关联；但此次新疆生产建设兵团以及两位高级官员被列入SDN清单适用了“控制”、“代表****/代理”条款，且由于中美当前的紧张关系，不排除OFAC后续会扩大对SDN****清单潜在实体的认定范围。因此在当前阶段，与新疆生产建设兵团开展或维持交易（特别是可能存在“侵犯人权”风险的交易）应慎之又慎，必要时需要聘请专业机构提供全程的业务合规指导。

（四）法律责任

违反、企图违反、共谋违反或导致违反美国制裁规定的主体，可能面临最高307,922美元或交易金额两倍（取其较高者）的行政罚款。一经定罪，可能面临最高100万美元的罚金和/或最长20年的有期徒刑。

四、与新疆生产建设兵团旗下实体开展“限制性交易”的清算期

美东时间2020年7月31日当天，OFAC还针对新疆生产建设兵团颁发了全球马格尼茨基项目第二号通用许可证（GL2）。

1**、**通用许可证的意义

在通用许可证授权的范围及期限内，从事本被禁/限的活动无需另行向OFAC申请特定许可证（specific license）。在遵守通用许可证的前提下从事相关交易不会触发美国的制裁。

2**、**授权针对的主体：美国主体及非美国主体

根据上文所述，第13818号行政命令具有类似次级效力的规定条款，因此相关禁令以及GL2并不仅仅针对美国主体。

3**、授权针对的对象：**新疆生产建设兵团直接或间接拥有**50%**或以上权益的任何实体，也即新疆生产建设兵团背后的隐形实体。

2016年，美国颁布了《全球马格尼茨基人权问责法》（Global Magnitsky Human Rights Accountability Act，下文称《全球人权问责法》）允许美国政府对全球涉嫌侵犯人权的外国政府官员实施制裁，创设了全球马格尼茨基制裁项目（GLOMAG）。2017年12月20日，特朗普签发第13818号行政命令，落实《全球人权问责法》的制裁要求。2018年,《全球马格尼茨基制裁条例》（GSMR）生效，落实了《全球人权问责法》和第13818号行政命令，对严重侵犯人权及腐败人士实施禁止入境及冻结制裁。

应当注意的是，除了适用50%原则的新疆生产建设兵团背后的隐形实体，涉及因GSMR而被实施冻结制裁的主体（包括新疆生产建设兵团）的任何交易仍被禁止。

4**、**授权的交易：常见且必要的交易与活动（简称限制性交易）以结束与新疆生产建设兵团背后的隐形实体的现有交易。

上述交易主要包括：1）将新疆生产建设兵团背后的隐形实体的债务、股权或其他权利剥离或转让给非美国人，或2）促成被冻结的新疆生产建设兵团背后的隐形实体的债务、股权或其他权利在非美国人之间转让。

5**、**授权的期限：截至今年9月30日下午12:01

在GL2期限届满后（今年9月30日下午12:02之后），除非OFAC豁免或授权，否则美国主体不得与新疆生产建设兵团背后的隐形实体开展或促成任何交易；而非美国主体与新疆生产建设兵团背后的隐形实体开展或促成任何交易则有可能被列入SDN清单。

在今年9月30日下午12:01之前无法结束与被冻结的新疆生产建设兵团旗下实体的交易或者无法从上述主体撤资的主体（包括美国主体及非美国主体）可寻求OFAC的指导。

五、美国近期针对新疆地区的其他动作

此次制裁并非美国第一次以“新疆人权问题”为由干涉中国内政，美国此前已通过立法、制裁、公开信等多种方式向中国施压。

2019年10月7日，美国商务部将新疆公安厅、海康威视在内的19家政府机构、1家公安院校以及8家公司列入“实体清单”（Entity List），声称这28家实体涉及“中国对维吾尔族、哈萨克族和其他穆斯林少数群体的镇压、大规模任意拘留和高科技监视活动”。同年10月8日，蓬佩奥宣布对压迫（repress）维吾尔等穆斯林少数民族人士的中国政府官员施行签证限制，但未公布具体名单。

同年10月8日，美国国务院宣布将根据《美国移民和国籍法》（Immigration and Nationality Act）第212条(a)(3)(C)的规定，对负责或共谋“不公正的拘留或虐待”少数民族人士的共产党官员及其家属施加签证限制。

2020年5月22日，美国商务部将9家与新疆地区“侵犯人权”行为有关的实体纳入实体清单；

同年6月10日，美国国务院发布《2019年国际宗教自由报告》，指责中国政府“侵犯”新疆地区宗教自由；

6月17日，美国通过旨在制裁中国新疆地区“人权侵犯”行为责任人员的《维吾尔人权政策法》（Uyghur Human Rights Policy Act）；

7月1日，美国国务院联合财政部、商务部、国土安全部发布《新疆供应链企业的咨询报告》，旨在提醒企业注意与新疆地区和中国其他地区参与侵犯人权活动的实体发生交易时可面临的风险；

7月2日，美国国会行政当局中国委员会主席麦克高文（James McGovern）、共和党参议员卢比奥（Marco Rubio）领导多名议员联名致函蓬佩奥与姆努钦，要求对迫害维吾尔人的中国官员进行制裁，并正式要求美国政府判定中国政府是否已构成“种族灭绝”（genocide）。

2020年7月9日，美国财政部将新疆公安厅及陈全国、王明山、朱海仑、霍留军四位高级官员列入SDN清单；同日，美国国务卿对陈全国、王明山、朱海仑三名官员施加制裁，该三名官员及其直系亲属被禁止入境美国。

六、中国的应对建议

（一）对中国政府的建议

1**、出台阻断法，全面阻断美国对华的制裁规定**

美国利用制裁工具在全球领域内径行对其认定为“侵犯人权”或“涉及腐败”的主体施加制裁，在世界推行其人权外交战略。2019年11月27日，美国出台了《香港人权与民主法》，要求对经总统认定的**“损害香港基本自由和自治”的外国人实施制裁**；2020年6月17日，美国出台了《维吾尔人权政策法》，要求对经总统认定的在新疆地区发生的“侵犯人权行为”的责任人员实施制裁。2020年7月14日，美国出台《香港自治法》，要求对经总统认定的促使中国“违反《中英联合声明》及《香港特别行政区基本法》义务”的外国主体及外国金融机构实施制裁，且于8月7日将香港地区的11位高级官员列入SDN清单。

若不阻断美国的上述法律，不难想象美国可能将陆续针对西藏、台湾等问题出台类似的“人权法”，径自对中国主体施加制裁，给中国经济在微观层面的运行带来极大的不确定性。加拿大、欧盟、俄罗斯曾先后针对美国的制裁规定出台了阻断法律，尽可能的降低美国国内法对自身的影响。而俄罗斯对美国马格尼茨基制裁的反制措施尤其值得中国借鉴。

2012年12月14日，美国《马格尼茨基法》生效，对违反俄罗斯民主进程的相关对象实施拒绝入境以及冻结财产等制裁。两周后，普京签署了《季马•雅科夫列夫法》（亦被称为“反马格尼茨基法”）并于2013年1月1日正式实施该法。根据检索，该法1）禁止侵犯俄罗斯公民权利或涉嫌对俄罗斯公民实施犯罪的美国公民入境俄罗斯，中止该等主体控制下的法人实体在俄罗斯境内的经营活动；2）禁止美国公民与组织领养俄罗斯孤儿，3）暂停境内带有政治性的非政府组织接受美国公民的资金支持；且4）禁止美国公民与拥有美国国籍的俄罗斯公民担任非政府组织的领导职务等，有效回应了美国的制裁规定。

2**、警惕美国对华施压的其他举措**

现阶段，美国国会中声势浩大的中国强硬派包括参议员马可鲁比奥（Marco Rubio）呼吁政府继续采取行动，在香港自治领域追责中国官员；美国两院议员仍不断推动修改美国《外国主权豁免法》（the Foreign Sovereign Immunities Act of 1976），旨在将美国境内因为疫情的对华诉讼正当化；特朗普要求TikTok于今年9月15日前出售给美企，不排除美国将适用“外国势力影响美国选举活动的制裁项目”（Sanctions in the Event of Foreign Interference in a US Election）对所谓影响美国大选的主体实施制裁；8月5日，蓬佩奥宣布，在“5G清洁路径构想”基础上，扩大“净网行动”（Clean Network program），启动五项新举措：清洁运营商（Carrier）、应用商店（Store）、应用程序（Apps）、云端（Cloud）和电缆（Cable），并列举了华为、阿里巴巴、百度、腾讯；8月6日，特朗普签发两项行政命令，将于45日后，禁止开展与TikTok、微信以及各自母公司字节跳动、腾讯控股有限公司以及后续经美国商务部长指定的关联公司有关的受美国管辖的任何交易。

可以观察到，美国政策、法律等各项工具十分齐备，对华施压的力度及频次呈现加强趋势。此外，美国还不断发挥其外交影响力，拉拢其盟国（欧盟、英国、澳大利亚等）一同对我国施加压力。

（二）给中国企业的建议——克服阵痛，切实合规

如上文所述，美国及其盟国联合打压中国的态势在短期内不会改变。曾有专家指出“法律全球化就是跨国法治的美国化”，在美国大力推行其国内法在域外适用以及联合其他国家创设类似法律或标准的今天，上述论断被愈发证明其准确性。

中国的涉外企业在遵守中国国内法的同时，应严格遵循涉及的境外司法区域的监管要求，一是以法规为导向（regulation-based）或以风险为导向（risk-based），全面评估、筛查自身的合规风险；二是使用功能强大、可实现模糊查询的黑名单筛查工具，加强对SDN清单及隐形实体、潜在实体的筛查；另外，还可借助专业机构出具合规评估报告，提高全员的合规认识，并不断改善自身的合规状况。尽管建立健全合规体系需要投入一定的时间、财力、物力，尤其是在初始阶段可能需要较大的投入，但有效的合规体系不但可减低违规风险，而且还可保护高层管理人员免受违规可能导致的刑事责任。

但我们同时也观察到，特朗普目前对华步步紧逼作为其连任的工具，中国企业**/**机构（特别是在新疆人权领域、香港自治领域、中国的通讯等高科技领域、以及金融等领域的主体）即便拥有完善的合规体系，实施了完备的合规制度，也可能因政治因素而被美国制裁或管制。

（三）特别建议——与制裁对象及其关联单位存在业务往来的机构应寻求专业人士的支持

**如上文所述，SDN清单制裁对象、适用“****50%原则”的实体、符合“提供实质性支持”或者“控制”、“代表/**代理”条件的实体很可能会面临各项业务全面受阻的窘境。新疆生产建设兵团实行党政军企合一体制，涉及的关联单位体量大、业务广，且通用许可证GL2规定的时限短、技术性强，因此制裁对象和/或其控股、控制的实体以及与上述实体有任何交易的主体应当综合评估交易标的、金额、频率等因素，全面、审慎考虑交易风险，在专业机构的协助下调整或中止与制裁项目相关的交易。

附件：美国人权制裁项目简介

（一）背景介绍

2009年，俄罗斯税务律师谢尔盖•马格尼茨基（Sergei Magnitsky）在调查涉及俄罗斯税务官员的2.3亿美元欺诈案后，因被指控涉嫌欺诈而被拘留。马格尼茨基在看守所中患上严重疾病，但未得到治疗。据称，在被监禁近一年后，马格尼茨基在莫斯科监狱中被殴打致死。2012年，美国通过了《俄罗斯与摩尔多瓦废止“杰克逊•瓦尼克修正案”及马格尼茨基法治与问责法》（Russia and Moldova Jackson-Vanik Repeal and Sergei Magnitsky Rule of Law Accountability Act，下文简称为《马格尼茨基法》），旨在通过禁止被制裁主体入境美国以及冻结其财产以惩罚对马格尼茨基的死亡负有责任的俄罗斯官员。

2016年生效的美国《全球马格尼茨基人权问责法》（Global Magnitsky Human Rights Accountability Act，下文称《全球人权问责法》）允许美国政府对全球涉嫌侵犯人权的外国政府官员实施制裁，扩大了马格尼茨基制裁（人权方面的制裁）的适用范围。

自2017年起，美国国会积极呼吁美国政府积极推行《全球人权问责法》，对包括中国在内的多个国家的特定主体实施制裁。2020年6月17日，美国颁布《维吾尔人权政策法》，制裁新疆地区实施“侵犯人权”行为的责任人员。

（二）法律渊源

1、2012年生效的《马格尼茨基法》（Russia and Moldova Jackson-Vanik Repeal and Sergei Magnitsky Rule of Law Accountability Act），对具备以下情形的主体实施拒绝入境以及冻结财产等制裁：

（1）对谢尔盖•马格尼茨基的拘留、虐待或死亡负有责任或者从中获取了经济利益；参与隐瞒马格尼茨基的拘留、虐待或死亡等情事；或者参与了马格尼茨基揭露的犯罪阴谋；

（2）负责对试图开展以下行为的个人实施法外处决、酷刑或其他严重侵犯人权的行为：1）揭露俄罗斯联邦政府官员开展的非法活动；或2）在俄罗斯获得、行使、捍卫或促进国际公认的人权与自由（如宗教、言论、结社与集会自由以及获得公平审判与参与民主选举的权利）；或者

（3）作为代表/代理人参与上述活动。

2、2016年生效的《全球人权问责法》（Global Magnitsky Human Rights Accountability Act），对具备以下情形的主体实施拒绝入境以及冻结财产等制裁：

（1）负责对试图开展以下行为的个人实施法外处决、酷刑或其他严重侵犯人权的行为：1）揭露俄罗斯联邦政府官员开展的非法活动；2）在俄罗斯获得、行使、捍卫或促进国际公认的人权与自由（如宗教、言论、结社与集会自由以及获得公平审判与参与民主选举的权利）；或3）作为代表/代理人参与上述活动；

（2）负责、共谋或以其他方式指示重大腐败行为的政府官员或其高级副职人员；或者为此类重大腐败行为提供实质性协助或者提供资金、物质、技术支持或商品、服务。

《全球人权问责法》的适用范围远广于《马格尼茨基法》，其已经成为美国全球人权外交政策的一部分。

3、2017年生效的《马格尼茨基法制裁条例》（Magnitsky Act Sanctions Regulations），落实了《马格尼茨基法》的规定，禁止美国人或在美国境内的主体规避、试图规避或试图违反该条例所列禁令。

4、2017年12月，美国总统特朗普签发第13818号行政命令，落实了《全球人权问责法》并对12个国家的13名自然人实施冻结制裁并禁止入境美国，其中包括北京市公安局朝阳分局原党委书记高岩。

5、2018年生效的《全球马格尼茨基制裁条例》（Global Magnitsky Sanctions Regulations），落实了《全球人权问责法》和第13818号行政命令，对严重侵犯人权及腐败人士实施禁止入境及冻结制裁。

6、2020年6月17日生效的《维吾尔人权政策法》，对在新疆地区实施以下行为的主体（包括中国政府官员）实施冻结财产以及禁止入境等制裁措施：

1）酷刑，

2）残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚，

3）未经指控与审判的长期拘留，

4）通过绑架与秘密拘留造成人员失踪，或

5）其他公然剥夺生命权、自由权或人身安全的行为。

备注：

［1］to have materially assisted in, sponsored, or provided financial, material, or technological support for, or goods or services in support of, such acts/activities of … or any person listed in or designated pursuant to this order.

［2］to be owned or controlled by, or acting or purporting to act directly or indirectly for or on behalf of, any person listed in or designated pursuant to this order.

［3］Additional Sanctions Information - Subject to Secondary Sanctions