美国金融制裁洞察 | 案例分析：丹东银行被切断美国金融系统联系一案_风闻

走出去智库观察

7月29日，香港特区行政会议成员、金融管理局前总裁任志刚表示，预料美国会在未来几个月公布所谓制裁的个人及金融机构名单。可以预见的是，涉及香港业务的金融机构和个人的相关风险在增加。

针对美国有可能对中国相关金融机构或个人实施制裁，为此走出去智库（CGGT）推出专栏：美国金融制裁洞察，邀约国内外一流法律和金融专家，为您分析解读和探讨应对策略，本期由蔡开明等律师对丹东银行被切断美国金融系统联系的案例进行解析，供关注美国金融制裁的读者参阅。

同时，大成Dentons蔡开明律师团队和走出去智库团队为中国企业和金融机构提供“美国出口管制、经济制裁、反商业贿赂等”内容快报和深度分析，如有需要可在智库公众号后台留言。

要 点

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、美国财政部的金融犯罪执法网络**(FinCEN)**认为丹东银行存在违反美国和联合国制裁的活动，涉及协助、促进参与大规模毁灭性武器或导弹扩散实体的洗钱犯罪，成为朝鲜接触美国与国际金融体系的渠道，构成具有初步洗钱担忧的金融机构。

2、在最终决定中，FinCEN指出其并未发现丹东银行或其相关银行监管机构采取任何措施以解决拟议决定中列明的洗钱问题，因此得出结论，丹东银行的洗钱风险并未得到缓解，且丹东银行也未解决FinCEN于拟议决定中所表达的担忧。据此，FinCEN判定丹东银行仍是一家存在初步洗钱担忧的金融机构，应当对其实施制裁。

**3、**无论现有客户是否涉及敏感地区业务，中国金融机构应当在内部建立实时监控机制，关注国际金融犯罪制裁信息及相关名单的更新，尤其特别关注美国以及联合国发布的制裁信息及相关名单。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

文**/蔡开明陈怡菁阮东辉**刘红梅 龙洋

一、案件概要

2017年6月29日，美国财政部的金融犯罪执法网络（Treasury’s Financial Crimes Enforcement Network，“FinCEN”） 发布了针对丹东银行的最终决定，认定中国的丹东银行已成为朝鲜通向美国和国际金融体系的门户，并为参与朝鲜核弹和导弹计划的公司提供数百万美元的交易。FinCEN根据美国的爱国者法案（USA PATRIOT Act）第311条，对丹东银行实施制裁，切断其与美国金融系统的联系。同年，FinCEN于2017年11月2日发布了一份指引，警示其他金融机构遵守美国及联合国的相关涉朝制裁，不得为朝鲜核武器或弹道导弹项目提供洗钱或融资服务。

二、丹东银行违规事实

FinCEN认为丹东银行存在违反美国和联合国制裁的活动，涉及协助、促进参与大规模毁灭性武器或导弹扩散实体的洗钱犯罪，成为朝鲜接触美国与国际金融体系的渠道，构成具有初步洗钱担忧(primary money laundering concern)的金融机构。

针对朝鲜的美国和国际制裁不断升级，导致全球多数银行切断了与朝鲜银行的联系，使朝鲜难以直接进入全球金融体系。其结果导致，朝鲜利用其境外的挂名公司和银行进行金融交易，其中包括支持其大规模杀伤性武器和常规武器计划的交易。例如，截至2016年2月中旬，朝鲜使用假名银行账户，通过中国内地、香港地区和东南亚各国的银行进行金融交易。其中，朝鲜在中国利用的主要银行是丹东银行。

2016年初，丹东银行的账户被用于为参与弹道导弹技术采购的公司促成数百万美元的交易。丹东银行还为被美国制裁并被联合国列入大规模杀伤性武器扩散制裁名单的朝鲜实体及其挂名公司提供金融活动便利。例如，丹东银行为朝鲜矿业开发贸易公司（KOMID）的金融活动提供便利，该公司即为美国和联合国所制裁的实体之一。截至2016年初，KOMID的一家挂名公司在丹东银行拥有多个银行账户。美国总统通过2005年第13382号行政命令实施的制裁对KOMID进行限制；OFAC依据第13687号行政令在2015年1月对KOMID进行制裁，因其为朝鲜主要军火商和涉及弹道导弹和常规武器的货物及设备的主要出口商。

FinCEN认为，丹东银行利用美国金融体系为朝鲜光鲜金融会社（KKBC）、KOMID以及其他涉及大规模杀伤性武器和弹道导弹项目的朝鲜实体提供金融活动便利。KKBC是一家被美国和联合国制裁的朝鲜银行，因其为大规模杀伤性武器的扩散提供金融服务。例如，基于对美国金融机构依据BSA和其他可获取信息所提供的金融交易数据的分析，FinCEN评估，2012年5月至2015年5月期间，丹东银行通过其美国代理行账户进行的至少17%的客户交易，均由与美国和联合国制裁的朝鲜实体进行交易、或代表其进行交易的公司进行，其中包括被制裁的朝鲜金融机构和大规模杀伤性武器扩散机构。

此外，美国银行已经发现丹东银行进行了大量可疑活动，其中包括：(i)没有明显经济、法律或商业目的，且可能与逃避制裁相关的活动；(ii)可能和朝鲜存在联系的交易，并存在身份不明的公司与个人间、可推断为存在空壳公司活动的活动；(iii)与设立于以金融保密性和银行业闻名的司法管辖区的空壳公司进行的交易，包括离岸账户转账。

FinCEN还发现，一家被美国指定的与朝鲜大规模杀伤性武器扩散有关联的实体，曾持有丹东银行的股份。具体来说，丹东鸿祥实业发展有限公司(DHID)在2016年12月之前一直持有丹东银行的少数股权。2016年，因DHID代理、代表被美国和联合国制裁的朝鲜银行KKBC受到美国制裁。大约自2013年起，丹东银行即与DHID保持直接关系。FinCEN认为DHID持有的丹东银行股份使其可以通过该银行进入美国金融系统。

基于FinCEN对有美国金融机构依据BSA提供的金融交易数据的分析，在2012年10月至2014年12月期间，丹东银行通过美国银行为DHID处理了约5600万美元资金。即便DHID可能不再持有丹东银行股份，FinCEN仍担心两家实体之间的紧密关系可能使得丹东银行成为朝鲜活动的主要渠道。

三、FinCEN制裁决定

（一） 制裁流程

1、拟议决定：2017年7月7日联邦公报

基于对丹东银行构成初步洗钱担忧的判定，FinCEN于2017年7月7日首先发布了拟议决定，拟对丹东银行实施311特别措施中“第五项特别措施”，并设置了为期近2个月的评论期。

拟议决定提出了以下制裁提议：（1）禁止美国金融机构为丹东银行或代表丹东银行在美国开立或持有代理行账户；（2）禁止美国金融机构通过外国银行机构的美国代理行账户处理涉及丹东银行的交易；（3）要求美国金融机构对其外国代理行账户进行特殊、适当的尽职调查，以防止其处理涉及丹东银行的交易。

拟议决定评论期间，FinCEN也收到了落款为丹东银行的评论意见，其内容主要为否定FinCEN的判定结论，声称通过丹东银行内部审查认为FinCEN的关键制裁依据存在与事实的不符。FinCEN称其评论意见不足以变更FinCEN对丹东银行构成初步洗钱担忧的判定。

2、最终决定：2017年11月8日联邦公报

就拟议决定的评论期于2017年9月5日截止后，FinCEN于2017年11月8日颁布针对丹东银行制裁的最终决定，除修订了“丹东银行”的定义以外¹，延续了上述拟议决定中的制裁提议，即实施311第五项特别措施，其具体制裁立法规定可见于31 CFR § 1010.660。

值得注意的是，在最终决定中，FinCEN指出其并未发现丹东银行或其相关银行监管机构采取任何措施以解决拟议决定中列明的洗钱问题，因此得出结论，丹东银行的洗钱风险并未得到缓解，且丹东银行也未解决FinCEN于拟议决定中所表达的担忧。据此，FinCEN判定丹东银行仍是一家存在初步洗钱担忧的金融机构，应当对其实施制裁。

（二） 制裁决定的考虑因素

FinCEN认为，第五项特殊措施的禁令通过限制丹东银行接触美国金融系统为与大规模杀伤性武器扩散和弹道导弹相关的实体处理交易的能力，将有效防范和丹东银行有关的国际洗钱和其他金融犯罪。

根据最终决定的阐述，FinCEN在选择针对丹东银行的制裁措施时，考虑了以下因素，以支持其选择：（1）其他国家或多边组织是否已经或将对丹东银行采取类似行动；（2）对于在美国设立或享有许可的金融机构而言，针对丹东银行实施第五项特殊措施是否会造成重大的竞争劣势，包括任何与合规相关的不当成本或负担；（3）拟议制裁措施或制裁行动实践将对丹东银行的国际支付、清算和结算系统以及其正当业务活动产生系统性重大不利影响的程度；（4）拟议制裁措施对美国国家安全和外交政策的影响。除此之外，FinCEN还就实施其他制裁措施的不适宜性进行了论述。

四、FinCEN及311特别措施

（一） 关于FinCEN

根据《银行保密法》（Bank Secrecy Act，“BSA”）等反洗钱法律的规定和授权，美国具有反洗钱监管职能的机构包括财政部、司法部、税务总署、邮政总局、海关总署、烟酒和枪支专查局、毒品管制局等。其中核心监管部门主要是隶属于财政部的金融犯罪执法网络（Financial Crimes Enforcement Network，“FinCEN”）。

FinCEN成立于1990年，旨在为识别、调查和打击国内和国际洗钱等金融犯罪活动提供跨部门、多信息源的情报和分析网络。2001年，根据《爱国者法案》，FinCEN成为财政部下属机构，并主要承担反洗钱监管和实施反洗钱法规的职责。FinCEN主要从两方面进行反洗钱监管：一是与金融机构协作，根据金融机构按照《银行保密法》等反洗钱法规的规定提交的相关交易活动报告和记录，跟踪调查可疑交易活动；二是与美国国内和国际各级执法部门进行合作，通过反洗钱情报的采集、分析和传递，为执法部门提供情报支持，并推动执法部门间协作与信息共享。

（二） 《爱国者法案》及“311特别措施”

作为对2001年9月11日恐怖主义袭击事件的回应，为了打击恐怖主义及恐怖主义融资，美国国会于2001年通过了《美国爱国者法案》。该法案第三章“2001年国际反洗钱和反恐怖主义融资法案”对《银行保密法》下的反洗钱相关规定进行了了重大修订，具体包括；将资助恐怖主义的行为定义为犯罪行为；通过加强客户识别程序对现有的《银行保密法》的框架进行了扩充；禁止金融机构与外国空壳银行开展业务；要求金融机构有尽职调查程序（对于外国代理账户和私人银行账户要有增强型尽职调查程序）；通过要求政府机构间进行信息共享，以及金融机构间自发进行信息共享，加强金融机构与美国政府间的信息共享；要求所有金融机构扩充反洗钱内控制度；加大对于洗钱犯罪的民事和刑事处罚力度等。

《美国爱国者法案》标题三下的第311部分即“针对涉及洗钱的司法管辖区、金融机构或国际交易的特殊措施”。该部分授予美国财政部长以下权力：一旦发现有合理理由可以得出某一外国法域、外国机构、交易类别或账户类型存在“初步洗钱担忧”的结论时，可以要求本国金融单位和金融机构针对上述存在洗钱问题的实体采取某些“特殊措施”，其中包括：

1、记录与报告特定金融交易：美国财政部长可要求任何美国金融机构²就上述司法管辖区、金融机构或交易类别进行有关交易总额或每笔交易的记录和/或报告。

2、获取实益所有权信息：美国财政部长可要求任何美国金融机构采取其认为合理可行的措施，以获取与保存有关涉及上述司法管辖区、金融机构或交易类别的外国主体（须遵守股票公开报告的要求、或者在受监管的交易所或交易市场上市交易的外国实体除外）或其代表人在美国开设或维持的账户的实益所有权的信息。

3、获取清算账户信息：若任何美国金融机构为上述司法管辖区或金融机构开设或运维清算账户或者开设或维持可用于上述交易的清算账户，美国财政部长可要求该美国金融机构识别被允许使用上述清算账户的客户并获取有关该客户及其每一名代表人的信息，信息要求与储蓄机构在通常业务过程中获取的美国客户的信息同等。

4、获取代理行账户信息：若任何美国金融机构为上述司法管辖区或金融机构开设或持有代理行账户或者开设或持有可用于上述交易的代理行账户，美国财政部长可要求该美国金融机构识别被允许使用上述代理行账户的客户并获取有关该客户及其每一名代表人的信息，信息要求与储蓄机构在通常业务过程中获取的美国客户的信息同等。

5、禁止/限制开设或维持代理行账户或清算账户：经与美国国务卿、美国司法部长与美国联邦储备系统理事会主席协商，美国财政部长可禁止或严格限制美国金融机构代表/代理外国银行机构在美国开设或维持涉及上述司法管辖区、金融机构或交易的代理行账户或清算账户。

总体而言，《美国爱国者法案》第311部分为财政部长提供了一系列可以最有效地打击特定洗钱与恐怖主义融资风险的选择。这些选择为财政部提供了保护美国金融体系免受特定威胁侵害的强大而灵活的监管工具。其中第五种措施限制程度最重，被普遍认为相当于金融机构的“死刑”，通过该措施可以有效切断外国金融机构与美国金融系统的联系，断绝其美元业务。2018年2月13日，FinCEN公布其认定拉脱维亚第三大银行ABLV为初步洗钱担忧实体并对其实施第五种特别措施的提议，尽管当时该提议并非具有执行力的生效裁决，但为避免潜在交易风险，各金融机构迅速停止向其供应美元，短短十天后的2月24日，欧洲中央银行便宣布ABLV因严重挤兑倒闭。

（三） “初步洗钱担忧”的判断标准

根据《爱国者法案》第311条(c)(1)规定，美国财政部长有权在征求司法部长和国务卿的意见后，根据相关情报和考虑因素，认为某一外国法域、外国机构、交易种类或账户类型为存在“初步洗钱担忧”（primary money laundering concern）的实体。

根据《美国爱国者法案》第311(c)(2)(A)条规定，认定某一外国法域存在初步洗钱担忧的考虑因素包括：（1）有证据表明有组织的犯罪团伙或者国际恐怖主义分子在有关法域从事过经济活动；2）有关法域或者位于该法域的金融机构为该法域的非居民提供特殊的银行保密保护或者特别的金融监管优待；（3）有关法域在银行监管和反洗钱立法方面表现出明显的薄弱；（4）发生在有关法域的金融交易数量明显超出该法域的经济水平；（5）有关法域被可信的国际组织或者多边专家团体认定为从事离岸银行业务的地区或者属于秘密金融避风港；（6）在有关法域与美国之间不存在司法协助关系，并且美国的执法机构和金融监管机构很难从该法域获取有关的情报；（7）有关法域存在着严重的腐败问题。

根据《美国爱国者法案》第311(c)(2)(B)条规定，认定是否对位于某一外国法域或涉及某一外国法域的外国金融机构、交易或账户采取一项或多项特殊措施的考虑因素包括：（1）某一金融机构、交易或某类账户被用于协助或促进在该法域或通过该法域的洗钱活动的程度，包括由有组织的犯罪机构开展的洗钱活动、由国际恐怖分子开展的洗钱活动或参与大规模杀伤性武器或导弹的实体开展的洗钱活动；（2）该等金融机构、交易或账户类别被用于该法域的合法商业目的的程度；以及（3）针对涉及该法域的交易或在该法域经营的机构，该项特殊措施足以确保本章的目的得以实现，以抵制国际洗钱和其他金融犯罪。

（四） FinCEN的调取资料权限及对应罚则

《爱国者法案》第319条规定了FinCEN关于调取外国银行在美国开立的代理行账户资料的权限。根据该规定，美国财政部长或者司法部长可以签发传唤通知，要求在美国设有代理行账户的外国银行向其提供与该代理行账户有关的记录，“包括保存在美国以外的、向该外国银行存放资金的记录”。如果有关的外国银行不遵守美国财政部长，或司法部长发出的关于提交银行记录的要求，或者没有在美国法院针对该要求提出异议，美国主管机关可以通知其境内的所有金融机构立即（在10日内）中断与该外国银行的任何代理关系；对于不执行上述中断代理关系通知的境内金融机构，将直接处以每日最高可达1万美元的民事罚款，直至代理关系被彻底中断之时为止。

（五） FinCEN以往311特殊措施案例及移除原因

自2002年起，财政部FinCEN依据第311部分特殊措施先后对26个司法管辖区、金融机构或国际交易制定了制裁拟议决定/最终规定，其中部分决定已被撤销，撤销依据一般为FinCEN判定该金融机构或司法管辖区不再构成初步洗钱担忧，其中，金融机构从311特殊措施名单中撤销的主要原因是停止经营。

截至目前，FinCEN针对金融机构与司法管辖区现行有效的制裁包括：ABLV银行、汇业银行、丹东银行、缅甸、叙利亚商业银行（包括叙利亚黎巴嫩商业银行）、朝鲜民主主义人民共和国、FBME银行、Halawi Exchange Co.、伊朗伊斯兰共和国、Kassem Rmeiti & Co. For Exchange。

2005年美国首次引用311条款对涉及朝鲜洗钱的银行进行制裁。美国财政部在2005年9月对澳门的汇业银行（Banco Delta Asia）发起制裁，以其支持朝鲜“恐怖活动”为由，要求各美国机构切断同该行往来，并且不允许其从事任何美元清算业务。该行旋即发生储户挤兑，后被澳门政府接管。2007年美财政部对其作出最终裁决，时至今日该银行仍在美国制裁名单之上。

五、合规分析与启示

（一）核心违规事实

本案中，FinCEN制裁丹东银行的核心原因在于，FinCEN通过对丹东银行的调查，认定丹东银行的活动存在协助、促进大规模杀伤性武器或导弹扩散实体的洗钱犯罪，并成为朝鲜接触美国与国际金融体系的金融渠道，构成具有初步洗钱担忧的金融机构。依据对丹东银行实施制裁的最终决定，我们理解引起FinCEN关注并作为判定依据的活动，主要包括以下方面：

1、利用美国代理行账户开展境外洗钱交易属于《爱国者法案》管辖范围：《爱国者法案》第317条明确规定了美国司法系统对国外洗钱活动的长臂管辖，即如果某一外国人或者某一外国金融机构参与了洗钱活动，只要对其依照《美国联邦民事诉讼规则》或者所在地的外国法律送达了诉讼文书，并且具备下列条件之一，美国法院即可对其行使司法管辖权：（1）洗钱犯罪所涉及的某一金融交易全部或者部分发生在美国境内；（2）有关的外国人或外国金融机构对美国法院已决定追缴和没收的财产以挪用为目的加以转换；（3）有关的外国金融机构在位于美国境内的金融机构中设有银行账户。本案中，丹东银行利用了美国金融机构的代理行账户为资助朝鲜恐怖主义活动提供了金融服务，包括但不限于：协助朝鲜被制裁实体挂名公司、假名银行账户等进行金融交易；为朝鲜被制裁实体挂名公司维持银行账户；通过自身设立于美国的代理行账户进行涉及朝鲜被制裁实体的客户交易；从事非正常可疑交易活动等，显然已触发《爱国者法案》的管辖。

2、丹东银行为资助朝鲜恐怖主义活动的交易提供金融便利的行为构成初步洗钱担忧。FinCEN认定朝鲜构成具有初步洗钱担忧的法域，且根据《爱国者法案》第311条对于特别措施的考虑因素，FinCEN将根据外国金融机构在相关法域“协助或促进在洗钱活动的程度，包括由有组织的犯罪机构开展的洗钱活动、由国际恐怖分子开展的洗钱活动或参与大规模杀伤性武器或导弹的实体开展的洗钱活动”来考虑采取一项或多项特别措施。因此，丹东银行为在朝鲜为大规模杀伤性武器和弹道导弹相关交易提供金融便利的行为符合初步洗钱担忧的标准，触发了《爱国者法案》下FinCEN行使311特别措施的条件。 

（二）执法要点

与OFAC制裁不同，FinCEN的执法重点为**参与国际反洗钱和反恐怖主义融资活动的金融机构，**其中包括参与大规模毁灭性武器或导弹扩散实体往来交易的金融机构。《爱国者法案》第311条界定了新的“洗钱”标准，即对是否洗钱的判断来自于对金融交易与任何犯罪或者有助于犯罪的特定环境之联系的判断上，也就是说，触发FinCEN管辖不需要实际发生“洗钱上游犯罪”，或存在针对某个法域、实体和个人参与洗钱活动的明确判决，只要符合“初步洗钱担忧”的标准，就有可能被FinCEN认定为“初步洗钱担忧”从而切断美国金融系统联系。

此外，**FinCEN制裁的特殊性在于其通过立法实施制裁，因此决定按照美国联邦立法程序进行，程序包含两个阶段：拟议决定和最终决定。**在拟议决定发布后，会设置相应的评论期，供公众向立法机关提交针对立法的评论意见。如在本案中，丹东银行即向FinCEN提交的评论意见，且FinCEN在最终决定中就丹东银行的评论意见做出了反馈。虽然本案中，丹东银行未能通过提交评论意见而对FinCEN的判定产生影响，但是根据FinCEN在本项最终决定中的阐述，例如强调其并未发现丹东银行或其相关银行监管机构采取任何措施以解决拟议决定中列明的洗钱问题，我们认为，**对于被制裁主体而言，可将该评论期间视为FinCEN针对自身的考察期。**在该期间内，被制裁主体应当主动与FinCEN联络，披露制裁拟议决定中的相关事实，采取针对性补救措施以减轻声称违规损害，以试图影响FinCEN针对自身构成初步洗钱担忧的判定。

值得注意的是，本案中丹东银行虽然主动联络FinCEN采取了一定的澄清措施，且通过开展内部审查形成与FinCEN认定事实不同的结论，但是未能使FinCEN信服。据此，我们初步判断，被制裁主体通过开展内部审查所形成的结论不足以构成对FinCEN判定的影响，相较而言，FinCEN更信赖外部审查、报告所展现的内容。

由于欧美银行等金融机构在反洗钱方面的法律合规程度相对较高，FinCEN的监管目标主要为亚洲和中东地区的银行机构，这一监管态度也体现在FinCEN以往的311特别措施名单中。

（三）合规启示

1、警惕制裁相关的反洗钱风险

中国金融机构应意识到，311特别措施工具和OFAC的SDN清单制裁一样，同属于美国财政部下属的制裁工具。OFAC和FinCEN均为财政部的下属部门，两者执法活动范围存在交集和并行的情况，两者的监管要求也存在共通之处，包括严格的尽职调查、对客户身份的识别和认证。事实上，美国的制裁法律进一步扩大了反洗钱法律实施的边界。在美国政府和金融机构看来，金融制裁在操作上必须和反洗钱监控结合起来，才能有效防范各种制裁规避手段。从众多个案来看，违反制裁和洗钱也常常并发。

由于支持核武器扩散和恐怖主义的银行多涉嫌洗钱行为，美国财政部希望利用洗钱在世界范围内的“普遍有罪性”来孤立和打击这些机构。OFAC制裁的主体和活动并不必然涉及恐怖主义和洗钱活动，但若违反制裁的案件涉及非法资金转移等制裁规避行为，则可能构成初步洗钱担忧，从而落入FinCEN管辖范围。

从在先案例和持续升温的中美矛盾来看，利用311条款打击中国金融机构的可能性也很大，不排除美国政府对规模较小的中资银行进行311条款制裁。一旦中国金融机构受到311特别措施的制裁，一方面被移除的可能性较低（丹东银行和澳门汇业银行至今未被移除），另一方面，企业将被全面切断美国金融系统的联系，对美元业务较多的中资银行来说损失巨大。

2、加强对制裁规避行为的交易审查

中国金融机构应注意识别制裁规避行为，避免为其或制裁规避行为泛滥的法域提供金融服务。以朝鲜制裁项目为例，根据已公开的联合国文件和媒体报道，朝鲜制裁规避行为包括：

(a)走私或船舶转运。例如通过海上转运货物来供应燃料；

(b)货物互易。例如用其煤炭和其它矿产、农业或渔业产品交换武器零部件和其它朝鲜所需物资；

(c)利用其他金融机构作为朝鲜银行的代理人；

(d)利用海外劳工和基础设施项目帮助朝鲜国家军队项目筹资；

(e)利用空壳公司或外交掩护开设账户并与中国大陆或香港金融机构开展交易；以及

(f)向非洲直接销售武器。

在航运、渔业、农业、采矿和煤炭、建筑、武器和弹药等敏感行业经营的公司以及为上述敏感行业服务的中国金融机构必须注意这些逃避行为并制定适当的红旗警告制度，以避免无意中为这些制裁规避交易提供金融服务。

3、加强客户、交易筛查机制

中国金融机构应对高风险客户进行加强的客户尽职调查，结合自身情况，尽可能隔绝自身与被制裁实体或高风险实体的金融业务联络与交易往来。通过进行客户背景信息调查，就现有客户开展定期审查，对未来客户实施准入管理。普适的重点调查内容包括但不限于，客户关联方、客户核心业务、重要组成人员身份背景等。若通过调查发现某客户业务涉及金融犯罪制裁敏感地区，则应开展更为严格的尽职调查。

将客户定位为高风险可能基于多种考虑因素，例如客户来源区域风险，是否有客户处理的可疑交易因为制裁原因被阻止的记录，客户是否为非当地居民或离岸公司，客户是否设置了多层账户等。加强尽职调查包括获取有关客户资金来源、最终实益拥有人（如果适用）的信息，对客户交易进行更密切的监控，以及获取关于交易的信息和文件。还应识别交易中有关美国的任何联系，包括美国个体、美国技术或货物的参与，或包含美元的交易或账户，所有这些都可能成为美国制裁管辖权的基础。此外，与制裁规避有关的风险不仅限于与美国有联系的交易。鉴于美国政府机构制裁权限的广泛性和美国政府对此情况的严肃态度，任何与制裁规避的交易都存在潜在风险。

4、建立国际金融犯罪制裁名单监控机制

无论现有客户是否涉及敏感地区业务，中国金融机构应当在内部建立实时监控机制，关注国际金融犯罪制裁信息及相关名单的更新，尤其特别关注美国以及联合国发布的制裁信息及相关名单，其中包括但不限于美国FinCEN制裁、OFAC相关制裁、以及联合国安理会制裁等，作为内部开展金融犯罪相关合规措施的基础。

就现有客户的定期审查而言，其目的在于发现现有客户是否涉及被制裁实体。若发现存在该情形，则应当立即采取相应补救措施，终止向该客户提供金融业务、交易渠道等服务。就未来客户实施准入管理而言，其目的在于防止被制裁实体以及被制裁实体的关联方成为新客户，若发现新客户申报信息涉及被制裁实体，则应当拒绝为其提供任何金融相关服务。

5、建立内部关联方筛查机制

除关注筛查客户是否涉及被制裁实体以外，中国金融机构还应当针对自身内部关联方，例如股权持有人、密切合作方等，开展相应的背景调查。与客户、交易筛查机制及其目的类似，我们建议中国金融机构对现有关联方开展定期审查，对未来关联方实施准入管理，通过有效的管控，以确保关联方不涉及被制裁实体。

值得注意的是，FinCEN对是否存在密切关联的认定并不局限于是否有现存关联关系，即使调查显示关联关系已终止，FinCEN仍可能因为曾经存在关联关系而推断密切关联的存续。因此，中国金融机构尤其应当对关联方的准入筛查，予以特别关注。

6、制定反洗钱合规体系

2020年4月15日，美国联邦金融机构检查委员会（简称“FFIEC”）颁布了《银行保密法及反洗钱检查手册》（以下简称《手册》）的更新，《手册》最初发布于2005年6月，为美国监管机构的检查人员开展银行保密法及反洗钱检查工作进行全面指导。《手册》包含了关于反洗钱制度的要求、反洗钱风险和风险管理的目标、健全的行业惯例和检查程序等方面的概述，并提供了关于如何识别和控制与洗钱和恐怖融资相关风险的指引，是美国各机构检查人员开展反洗钱工作的重要参照。

作为监管部门开展检查的全流程指导文件，《手册》不仅对中国在美金融机构的反洗钱合规工作提供了指导，也为中国本土及在其他监管较严格地区的金融机构应对监管检查提供了具体详细的参考。我们强烈建议中国金融机构仔细阅读该手册，了解自身的洗钱、恐怖融资以及其他金融违法活动的风险情况，从而将内部风险控制的重点放在最具风险的领域，并制定并履行合格的程序以识别、衡量、监控和控制该等风险。

7、积极配合FinCEN调查

若FinCEN通过发布拟议决定，拟对某中国金融机构实施制裁，该机构应当专注于把握拟议决定评论期间的机会，及时与FinCEN进行沟通联络。除向FinCEN提交评论意见以外，该机构应当采取实际措施，主动表达自身的合规意愿与积极配合调查的态度，例如该机构可聘用FinCEN所认可的外部专业审查机构开展内部合规审查。

此外，该机构还应当就FinCEN所指出的具体违规行为，有针对性地采取实际补救措施，以尽可能消除FinCEN所判定的金融犯罪风险依据，例如中止FinCEN所指出的涉及违规的业务活动、交易往来，中止为FinCEN所指出的被制裁客户提供金融服务，暂时性隔绝FinCEN所指出的违规业务与美国金融系统、国际金融系统的接触等。