新疆行政区划，很大！也很复杂！_风闻

NO.243**,**凯风自南/文

1954年建立我国处在我国国土最西部的克孜勒苏柯尔克孜自治州（自喀什专区析置，简称克州）。随后，为了补充喀什专区的土地损失，将原本就由喀什析置而出的莎车专区重新并入喀什。自此，喀什—莎车组合转变为喀什—克州搭档 。

校/捕风者 画/脸壳 图/地缘谷

今日来，新疆乌鲁木齐突发的新冠疫情又将人们的视线拉回了巍巍天山脚下，包括湖北在内的众多省份再次派遣白衣战士千里驰援，为守护西部边疆人民的生命安全护航。

在国人眼中，新疆是辽阔苍茫而又充满奇幻色彩的旅游胜地。然而，如果我们展开这片神奇土地的行政区划图，踌躇规划在这166.49万平方公里（中国国土面积的六分之一强）的辽阔疆土上纵情驰骋时，就会发现这个边疆大省不仅囊括了4个地级市、5个地区、5个自治州的庞大二级行政单位，且各个二级区域之间的隶属关系与行政区域划分同样十分复杂。是什么造就了如此特立独行的新疆行政区划？

大美新疆

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边疆初设

行政区划离不开本区域的地理环境，也就是必须遵循“山川形便”的基本盘。新疆的基本地形就是山脉与盆地相间排列的“三山夹二盆”，白雪巍峨的天山山脉横亘于新疆中部，将新疆分为南北两大部分，南部为塔里木盆地，北部是准噶尔盆地。

我们习惯上称天山以南为南疆，天山以北为北疆。除了这两大部分之外，哈密、吐鲁番盆地为南疆门户地近河西走廊而时常自成一体（也称东疆），而位于天山西北缺口处的伊犁河谷也因为特殊的气候与地形条件而单独划分。因此，我们通常将新疆的地理环境描绘为两大部分、四个区域。

来自shutterstock

从汉代开始，中央政府就在西域设置了管辖机构，将天山南北的广阔土地纳入中华的固有领土。然而，无论是强汉的西域都护府，还是盛唐的安西都护府（北庭都护府），对西域的管理体制大致都是采取军事据点管理外加羁縻统治的间接管理模式。

所以，从公元前一世纪到公元十八世纪中叶之间的近两千年时间里，中央王朝在西域控制力的盛衰盈竭无常，行政建制也同样兴废不定。

当中原困于混乱时，西域便会陷入战火之中，于是也有了：

“万里一孤城，尽是白发兵，生是汉家人，死亦大唐兵！”

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来自《大唐漠北的最后一次转账》

直至乾隆二十四年(1759)，清军在经历康雍乾三朝的拉锯战后顺利平定天山南北的准噶尔蒙古与南疆回部。如何合理进行行政区划管理，维护天山南北的安定统一就成为了考验清政府国家治理能力的重要课题。

清军消灭准噶尔部

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针对天山南北的复杂地理条件与民族构成，清政府在平定新疆之初就采取以州县-军府-羁縻三种制度并行的多元化管理模式。

首先，在东方临近甘肃河西走廊的区域推行等同内地的州县制，建立镇西府（巴里坤）、哈密州、奇台（古城）、迪化州（乌鲁木齐）等一系列州县行政区域（统属镇迪道），成为了中央政府深入新疆的战略楔子。

其次，在北疆的准噶尔故地设立伊犁将军府直辖当地的蒙古、哈萨克游牧部落（同时设乌鲁木齐副都统于迪化州，军民分治），且作为整个新疆的军政中枢所在。

最后，在天山南路包括吐鲁番、和田、哈喇沙尔（焉耆）、库车、阿克苏、乌什、喀什喀尔与叶尔羌（莎车）在内的“南八城”区域实施伯克制，接受喀什噶尔参赞大臣的节制。

清代在新疆这一行政区划体系的确立不仅充分考虑了新疆当地复杂的地理环境与民族结构，因地制宜的采取了强力而不失柔性的行政管理模式，而且将内地郡县制度与军事力量铺展于天山南北，为预防突发事件建立了强大根据地与快速反应力量。

战后重建

19世纪中期，浩罕汗国头目阿古柏入侵新疆，造成了史无前例的边疆危机。尽管经民族英雄左宗棠的戮力平叛，新疆全境得以保全，但是战乱造成社会经济破坏与人口丧失却令人触目惊心，伊犁一带甚至“日不见居民”。重建新疆行政管理体系，巩固边疆治理成为了当时清政府的首要任务。

左宗棠力争保住新疆，不惜“抬棺出征”，

为后世留下新疆这块繁荣的宝地

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光绪八年（公元1882年），主持督办新疆军务大臣刘锦棠主持了第一次新疆政区改革。这次改革的重点就是“民人较多”、“设官太少”的“南八城”区域，刘锦棠突破了原来对南疆管理的“羁縻”原则，正式设立“喀什噶尔道”与“阿克苏道”，确立喀什噶尔为“西四城”中心，而阿克苏则为“东四城”中心，并在道下增置属县，使南疆地区行政区划开始与内地并轨，此外，此次改革还提升了阿克苏在南疆的地位，为其之后囊括乌什、库车两地奠定了基础。

意为白水城的阿克苏

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在改革南疆政区的同时，刘锦棠也针对时局做出了设立迪化府为省城（1884年新疆建省），增设伊犁府区、改塔尔巴哈台为塔城直隶抚民厅的决策（两地合并为伊塔道），从而形成了“四道”（镇迪、伊塔、阿克苏、喀什噶尔）。

光绪二十八年（公元1902），随着清末新政的深化推行，新疆再一次进行行政区划调整。当时的新疆巡抚饶应祺在刘锦棠改革的基础之上，继续强化府州建制，设置六府（北疆：迪化、伊犁，南疆：莎车、疏勒、焉耆、温宿），二直隶州（南疆：库车、和田）、八直隶厅（东疆：镇西、吐鲁番、哈密，北疆：库尔喀喇乌苏、精河、塔尔巴哈台，南疆：英吉沙尔、乌什）与一个将军府（伊犁），最终形成了层次分明，错落有致的行政区划体系。

经过这两次大规模的行政区划调整后，中央政府不仅原本羁縻统治下的南疆纳入“郡县”体制，更形成了从省——道——府（州）——县（厅）的四级行政体系。最为重要的是，这两次行政改革充分吸取了历史教训，充分运用了犬牙交错的行政区划原则，不仅细化拆分了领土相对较大的部分区域，还充分利用直隶厅、州间隔于其他州府之间，利用中央力量分割削弱地方离心力量，从而形成了虽然错综复杂，但行之有效的管理模式。

清代喀什驻军家属驻扎

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民国变革

尽管清代中后期对于新疆的行政区划变革卓有成效，但是四级行政管理体系下的行政效率依旧不符合现代国家的治理体系。

民国建立之后，军阀杨增新执掌新疆大权，便根据民国政府颁布的《道官制》裁撤府州一级的行政机构。首先，杨增新撤销了新疆原有的6个府、8个直隶厅、2个直隶州，将其全部改为县。随后，根据新疆社会发展与国防安全的需求，先后增设四道，即塔城道(1917年)、阿山道(1919年)、和阗道(1920年)、焉耆道(1920年)。

民国早期新疆督军——杨增新（中间）

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以上设立的四道中，塔城道（塔城）与阿山道（阿勒泰）在北疆，前者由伊塔道析置而出，后者本属于乌里雅苏台科布多管辖，辛亥革命后划入新疆省管辖，成为新疆的第六个道。

杨增新在阿尔泰的驻军，在阿尔泰当地寺庙休息驻扎

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和阗道与焉耆道位于南疆。杨增新认为南疆地广人众，外商聚集，而现制只设两道(阿克苏道与喀什噶尔道)不利于“资治理而重控制”，因以轮台、焉耆、尉犁、若羌、且末五县及库尔勒一县佐以及迪化道辖之吐鲁番县为焉耆道，而以喀什道辖之于阗、和阗、墨玉、洛浦、皮山、叶城六县以及策勒村一县佐（分县）置和阗道。南疆新两道的设置将原来以塔克拉玛干大沙漠分割塔里木盆地的南北两道进一步析置，形成了以四道分治南疆的局面，为中央政府有效控制新疆奠定了基础。

东西长约1000公里，南北宽约400公里，面积33万平方公里

中国第一大、世界第二大流动沙漠塔克拉玛干沙漠

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南京国民政府执政后，全国各地推行省县二级行政体制，而新疆地区因为幅员辽阔且地缘位置重要的关系而保留了三级建制，并更名为省区县三级。1936年12月，为了稳定日益纷乱的新疆时局，同时阻遏当时西路军的西进通道，国民政府中央行政院公布行政督察专员公署暂行条例，将哈密县、镇西县从迪化区划出，建立哈密区，从而为中央力量进入新疆提供了重要据点。1942年，新疆省添设莎车行政区，次年又改行政区为专区。至此，民国新疆的十区格局基本形成。

哈密回王府

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大美新疆

1949年9月，新疆和平解放，西域大地绽放新颜。人民政府依据新时期的局势要求与社会经济发展需要对新疆当地的行政区划进行了新的调整。北疆方面，1950年，新中国政府首先将新疆西北的伊犁、塔城与阿山三专区归入伊犁的统一管理。四年之后，又以伊犁、塔城、阿勒泰3个专区（伊犁专区后改为伊犁州直辖）为基础成立伊犁哈萨克自治州，首府驻今伊宁市。

降水充沛的伊犁河谷

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同年，以乾隆年间驻防博尔塔拉河流域的察哈尔蒙古族为主要居民的博乐、精河、温泉三县，建立了博尔塔拉蒙古自治州（著名的阿拉山口就在其境内），进而从原伊犁专区内析置而出。

著名的阿拉山口，也是我国大宗货物

陆路往中亚、欧洲必经之路

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来自shuttertock

1955年，新疆维吾尔自治区成立，原省府迪化市则改名乌鲁木齐并单列为地级市，原迪化专区部分属县则重新组建今天的昌吉回族自治州。一年之后，原本归属塔城管辖之下的独山子矿区克拉玛依大油田，因为日益重要的黑金资源而成功单飞，成为地级市克拉玛依。

今天繁荣的乌鲁木齐

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南疆方面，地处新疆东端的哈密专区以及塔里木盆地周边的和田专区与阿克苏专区的辖境与称谓基本保持稳定。而焉耆专区则在几番调整后于1960年以巴音郭楞蒙古自治州（巴州）重现于世。

直观的数据感受:祁曼塔格乡距离若羌县城

就有560公里,是中国距离县城最远的乡

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来自shuttertock

建国后南疆地区最大的行政变动出现在原喀什地区与莎车地区。由于新疆西南临近帕米尔高原和喀喇昆仑山一带的乌恰县、阿图什县、阿合奇县居住有大量的柯尔克孜族人（即吉尔吉斯人，唐代为辖嘎斯人），所以我国政府在坚持民族自治基础上于1954年建立我国处在我国国土最西部的克孜勒苏柯尔克孜自治州（自喀什专区析置，简称克州）。随后，为了补充喀什专区的土地损失，将原本就由喀什析置而出的莎车专区重新并入喀什。自此，喀什—莎车组合转变为喀什—克州搭档。

帕米尔高原上的柯尔克孜人

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来自shuttertock

1975年，原归属于乌鲁木齐的吐鲁番、托克逊与原归属哈密的鄯善三县合并。这三个同样位于吐鲁番盆地的县级单位在经历长期分离后最终团聚，组成了新的吐鲁番地区（后改为吐鲁番市）。至此，我们熟悉的新疆版图基本形成。不过，故事还没有结束，从1976年开始，新疆维吾尔自治区先后设立了包括石河子（1976）、阿拉尔（2002）、铁门关（2012）与胡杨河（2019）在内的10个直辖县级市。这些我们熟知的“兵团城市”与新疆生产建设兵团师市合一，接受中央与自治区的双重领导。这些人民子弟兵报效祖国，戍边屯垦的光荣之星，如耀眼星光，也似点点火焰，闪亮在祖国的西域边疆之上。

一座由军人亲手建立的伟大城市——石河子

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新疆大地自清代设立行政区划建制以来，历经了清末、民国与建国之后的数次大规模调整。今天我们看到的复杂行政区划一来是基于新疆大地自身的山川风貌而划定，二来则是历代政府对当地复杂民族分布的政治考量，但最为重要的一点是，新疆作为我国地缘政治战略中极具重要性的战略要地，其行政区划必须以地缘战略安全为基本出发点与落脚点，既要满足当地社会发展的需要，也要兼容内地与当地的经济文化联系，更要保证国家中枢对当地安全稳定的绝对掌控与坚定领导。

参考资料

民国新疆县制变革述论 西域研究 . 郭胜利

清代西迁新疆之察哈尔蒙古的史料与历史 民族研究 . 马大正

清代新疆政治变区与城市发展 西域研究 . 黄达远

杨增新对新疆行政区划的调整及其意义 西域研究 . 刘国俊

刘锦棠恢复和发展新疆经济的重大措施 西域研究 . 管守新

清代新疆道制建置沿革探析 兰州学刊 . 吴轶群

清代新疆天山南路维吾尔社会结构与变迁 西域研究 . 张世才

金树仁主政新疆五年述评 新疆社会科学 . 买玉华

清代新疆卡伦的体系构成 北方民族大学学报 . 陈剑平

乾隆朝治理新疆制度的筹划与确立 西域研究 . 锋晖

* 本文由作者提供，不代表地缘谷立场