疫情下，多国纷纷收紧这张网_风闻

来源：环球 2020年14期

作者：张菲

作者单位：商务部国际贸易经济合作研究院外国投资研究所）

近年来，保护主义思潮兴起，一些国家出于国家安全考虑，也为了迎合部分“民粹”势力，纷纷加强了外国资本收购本国企业的审查范围和力度。加之新冠肺炎疫情的全球蔓延，对世界各国的经济造成严重冲击。为了应对疫情对本国经济的影响，防止战略性资产和技术被外国收购，欧盟、西班牙、澳大利亚、意大利、印度、加拿大、法国、德国、日本等相继出台法律法规，加强了对外资并购的审查。

近日，联合国贸易和发展会议（以下简称贸发会议）发布的《2020年世界投资报告》显示，今年全球外国直接投资（FDI）将大幅缩水，总额预计将首次降至1万亿美元以下，创过去15年来最低水平。

2019年5月11日，德国汉堡港庆祝建立830周年活动现场

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疫情前，美欧日韩等已经出台法律，加强了对外资并购审查力度。

2017年年初，德国、法国和意大利致函欧盟贸易专员，提议成员国禁止非欧盟国家投资。2018年12月德国政府通过《对外贸易和支付法》的修订案，将欧盟以外的资金对德国敏感领域企业的并购审查门槛从25%的股权比例大幅降至10%，重点审核IT、发电站、供电网、医院信息系统、航空、金融、铁路交通以及软件工程等领域。2019年11月29日，德国又公布一项管控法案，收紧对人工智能（AI）和机器人等领域外资的管理。

2019年3月欧盟批准了《关于建立欧盟外国直接投资审查框架的条例》，限制外资对关键领域的并购，防止关键领域的技术外流。该条例于2019年4月10日生效，将从2020年10月11日起直接在所有成员国实施。

2018年7月24日，英国政府通过了《国家安全与投资》白皮书，赋予各部门负责人对可能存在国家安全隐患的外资收购交易增加审查权限。此前，只有当交易额超过7000万英镑，且交易行业属于国家安全、金融稳定和媒体多元化的“特定领域”时，英国政府才能出面干预。

白皮书将英国政府干预的门槛大幅下调到100万英镑，“特定领域”也扩大到先进技术、双重用途和军事用途技术领域等。2019年12月，英国政府宣布将建立一套单独制度，赋予政府基于“国家安全利益”考量对交易进行调查和干预的权力。

2018年8月，美国总统签署了《外国投资风险审查现代化法案》。该法案赋予美国外商投资委员会（CFIUS）更大的权力，允许其对可能影响美国国家安全的外资并购交易进行更严格的审查。CIFUS审查外商投资的范围不仅包括关键技术，还涉及地域因素（如是否毗邻美国军事敏感地区等）、资本成分（是否有外国政府因素）和关键行业（如关键基础设施、邮政、交通等）。

韩国的研发投入和创新指数在全球范围内都名列前茅，为防范别国特别是中日的追赶和超越，确保本国对核心关键技术的掌控，2019年1月韩国出台《根除产业技术泄露对策》，要求外资收购在AI、新材料等领域有核心技术的韩国企业时，必须经过审查。

2019年11月，日本紧跟欧美抬高外商投资门槛的步伐，颁布了新版《外汇与外国贸易法》，把外资获取有关涉及国家安全领域企业股份的申报门槛从10%降低至1%，并且把受约束领域扩大为四大类——国家安全、公共秩序、公共安全和经济平稳运行。

2月1日，在英国伦敦，人们在金融城大楼前留影

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一场疫情，令许多发达国家的企业估值下降。为防止外国“趁机收购国家关键资产和技术”，美国、欧盟、澳大利亚、西班牙及印度等纷纷密集出台投资规定，限制外国投资。

美国基于《外国投资风险审查现代化法案》出台了外资监管的新规定。

2020年1月13日美国财政部公布新法规，显著扩大了CFIUS的管辖范围，2月13日生效。新法规赋予CFIUS对外国投资者涉及特定领域（关键技术行业、关键基础设施行业或敏感个人信息）的非控股交易进行审查的权力。根据新规，来自澳大利亚、加拿大和英国的投资者，作为“例外国家”，在进行非控股交易时可以免于申报。

新规扩大了CFIUS基于国家安全审查房地产交易的权限，这标志着长期以来“单纯房地产绿地项目不受CFIUS正式管辖”的规则发生了变化。新规还建立了对特定交易的强制性和自愿性的简易申报程序。

此外，美国还加强了对生物医药和大健康领域并购的外资审查。

欧盟向成员国发送了《外商直接投资和资本自由流动、保护欧盟战略性资产收购指南》，防范外资收购欧盟关键资产和技术。今年3月，欧盟委员会发送的这一指导性文件，涉及外国直接投资和欧盟战略资产保护，尤其是医疗保健相关行业。

法国加强了对非欧洲的外资控制和审查。1月1日，法国政府公布了两项新规定，以进一步收紧法国外商投资审查制度。新规4月1日生效，增加了外商投资审查制度适用的行业范围。新增特定农产品的生产、加工和销售，出版、印刷和媒体行业，敏感技术的研发活动等。新规还更新了外商投资事前审批所需的材料清单，将外资对法国企业投资股份占比的审查门槛从之前的33%降低至25%。

法国财政部部长3月28日表示，法国将收紧对欧洲以外公司对法国公司的投资限制，以防止外资掌握该国技术；进一步把审查门槛降低到10%，并会一直持续到2020年年底。

澳大利亚则要求任何外资收购都需经过审查。近年来澳大利亚一再收紧外资投资规则，为阻止外国收购方在疫情期间收购澳方企业，宣布自3月29日起，所有《1975年外资并购及收购法案》管辖范围内的对澳投资，不论其交易性质或金额大小，均需获得外国投资审查委员会（FIRB）的审批，并将批准决定的期限延长6个月。这意味着澳大利亚将外资收购审查门槛从12亿澳元（约合7.36亿美元）降至零。需指出的是，上述临时措施仅在目前新冠肺炎疫情危机时期适用。

意大利扩大了“黄金权力法”干预的范围。该法规定，意大利政府有权干预并阻止外国资本对意大利相关领域的收购行为。4月4日，意大利将“黄金权力法”应用范围从之前的人工智能、机器人、半导体、军民两用科技、网络安全、太空和核科技、5G等比较敏感的高新科技，扩大到“非敏感”的食品、金融、保险和医疗领域，并将欧盟内部的收购行为也纳入该法管辖。新法令允许意大利政府在未来一年内加强对意大利战略性企业收购行为的干预。

德国修改《对外贸易和支付法》，限制非欧盟或欧洲自由贸易联盟实体对德国公司的收购。今年4月8日德国政府在内阁会议后，决定修改《对外贸易和支付法》，将强制备案义务的投资范围从“关键基础设施”扩大到“关键技术”。

此外，将原本的审查判断标准——交易“是否会对公共秩序或安全构成威胁”，修改为“是否可能会对公共秩序或安全造成损害”，这意味着审查当局不必再列举并证明一项具体而严重的风险，便可介入交易审查。

加拿大加强了外资审查。4月18日，加拿大宣布将特别审查与加拿大公共卫生相关，或涉及向加拿大提供关键商品与服务的任何外国直接投资，还将对外国的国有企业投资，或与外国政府有密切关系的个人投资进行严格审查。

印度修改外商投资政策，加大对外资审查力度。4月18日，印度工业和内部贸易促进部修改了外国投资政策，除原有的限制行业外，其他领域的投资也将从“自动审批路径”更改为“政府审批路径”。新政策规定“任何来自与印度接壤的国家投资者”，都只能在政府准入路径下进行投资。

日本收紧外商外资持股法规。5月8日，日本财务省发布了限制外资流入的518家重点企业，包括丰田、索尼等多家国际知名企业。日本政府认为该类公司所从事的合作与国家安全相关，涵盖石油、铁路、公共设施、武器、太空、核能、航空、电信及网络安全等12个行业，凡在上述12个领域内持股比例超过1%的外国投资商都将面临预审。

此外，疫情期间，英国继续扩大外资并购审查范围，从涉及国家安全、媒体多元化和金融稳定的企业，扩展到医药企业。6月21日，英国商业、能源和产业战略部表示，将向英国议会提交修改并购法规，以确保从事参与抗击疫情的英国企业不被外资收购。

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疫情成为催化剂，一些国家纷纷出台法律法规，进一步加强对外资并购的审查，使得全球外国直接投资前景更加暗淡，企业海外投资并购将面临更大阻碍和不确定性。为帮助企业减少海外并购中的法律风险，有三点对策需引起重视。

第一，企业海外投资要把投资目的国的外资最新监管动态纳入交易规划中，同时对投资标的是否敏感进行准确判断，在早期就与东道国相关机构接触，制定审慎、一致的沟通策略。

第二，加强与投资并购监管者的沟通，尽可能满足其要求。对即将或正在进行的海外投资进行预判，提前摸清可能遇到的阻力；积极与相关监管机构进行非正式讨论和沟通，弄清可能存在的问题以及可以采取的补救措施。

第三，在多国并购审查日益严格的趋势下，增加并购中的国际化合作和跨国联合，提升东道国和被并购方的信任感，将是企业出海并购获得成功的一个重要途径，且预计会成为中长期趋势，即出海企业应主动建立与本国伙伴、东道国伙伴或者第三方国家伙伴的合作关系，比如通过组成财团的形式进行海外并购。