深谋远虑、一步到位的港区国安法_风闻

兔主席 06-21 21:16 投诉阅读数：79万+

兔主席 20200621

按：全国人大常委会法制工作委员会负责人6月18日向十三届全国人大常委会第十九次会议作关于《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法（草案）》（以下简称《草案》）的说明。《草案》主要内容包括：中央在香港特别行政区设立维护国家安全公署，香港特别行政区设立维护国家安全委员会，并明确规定除特定情形外，香港特别行政区对本法规定的犯罪案件行使管辖权，驻港国家安全公署和国家有关机关在特定情形下对极少数危害国家安全犯罪案件行使管辖权……

说一下观感。

一、 香港的反对派及黄营收获了2019年香港反中运动的最大结果——港区国安法

去年，香港反对派/黄营以修例问题为契机，搞了一个持续了大半年的反中运动。运动余波持续到今天，反对派仍定期组织延续去年主题的活动。2019年反中运动的几个结果：

一是彻底暴露了之前北京对香港在治理上存在的问题。

二是彻底让北京和内地看清了香港社会（特别是年轻一代）反中、脱中的导向与基础。这种情绪也激发了内地人厌港或回避香港的情绪，使得内地赴港旅行观光访客数量大减，对香港的基层经济造成了巨大的负面影响，但也正是反对派“揽炒”的目标。

三是把香港问题推到了中西（其实主要是中美）地缘政治及文明冲突的最前线、把香港摆在了聚光灯之下。香港问题成为中国对外关系的一个重要议题。

四是充分暴露出香港发展成为国际反中前线的威胁：香港非但不愿接受中国的政治秩序，甚至不惜与国际反华势力勾结，尝试颠覆中国内地的政治秩序。

在这个环境下，北京不得不出手整治香港了——这是中央政府对中国人民的历史交代。

结果，经过一年的反修例运动，香港反对派从北京收获的最大、最真实、最看得见摸得着的“政治果实”就是港区国安法。对于黄营，实在也是莫大的讽刺。

实际情况是，香港越是反中脱中，北京就越需要主张及落实对香港的主权及治权。由于香港反对派的政治幼稚，对中国历史与政治及国际地缘政治的无知，使得他们无法预测这一结果。笔者还相信，他们中仍然有人不识大局，接下来还会犯更多的错误，最终将为此承担代价。

二、 **港区国安法的要点。**港区国安法内容很多，笔者以为几个最关键的点：

1、把维护香港国家安全的职责直接委派、落实到特区政府领导班子

《草案》指出，要在香港设立维护国家安全委员会，负责特区维护国家安全事务。

——“承担维护国家安全的主要责任，并接受中央人民政府的监督和问责；”

——“维护国家安全的委员会将由特区行政长官担任主席，成员包括政务司司长、财政司司长、律政司司长、保安局局长、警务处处长、警务处维护国家安全部门负责人、入境事务处处长、海关关长和行政长官办公室主任。同时，委员会还将设立国家安全事务顾问，由中央人民政府指派”

香港维护国家安全委员会的负责人就是特首，成员包括特区政府各核心部门最高级的官员，要求他们集体对中央政府负责。

分析：

1） 把国家安全放在香港政治政策重要性序列最高的位置上，强调国家安全问题的重要性，而不能让港府把国安的工作和职责“下沉”，沦为由某个具体职能部门分管的一项事务性问题。

2） 把特区政府的领导班子作为维护香港国安的“抓手”。出了问题直接找他们。这就是明确责任主体。根据目前《基本法》的安排，北京对特区政府高层官员的影响力是最直接、最有效的，通过特首对中央政府的问责及中央政府对关键官员的任命实现保障，因此这些官员对北京而言也是政治上最可靠、最可控的。必须通过这一安排明确“责任主体”，明确北京的影响力和控制力。

3） 国安职责在公务员体系里下沉是危险的，越下沉，北京越没有抓手，国安问题在香港也越容易陷入所谓“deep state”的把控——即对北京的主权、治权、中国的政治秩序与价值缺乏忠诚度，甚至不乏认同脱中、反中政见的中低层公务员（尤其是年轻人）。如果把国安的权责下沉，那国安法可能就形同虚设。

2、审理国安案件的法官由特首指定

——“香港特别行政区行政长官除担任维护国家安全委员会主席外，还应从现任或者符合资格的前任裁判官、区域法院法官、高等法院原讼法庭法官、上诉法庭法官以及终审法院法官中指定若干名法官，也可以从暂委或者特委法官中指定法官，负责处理危害国家安全犯罪案件。”

一旦出现了案件，特首有权去挑选、指定特定的法官负责审理案件。

这条用意也很明显，特首去挑选法官，那当然是挑选从政治价值导向上拥护中央主权，正确理解国安法，爱国爱港的法官啦。

按照目前《基本法》的安排，北京对香港拥有最直接影响力的就是行政体系里的最高级官员，但对立法体系、司法体系的影响和控制就比较间接、有限。

在现行一国两制的安排下，北京在香港实现治权的真正“抓手”很有限，就是特首这“一根线”。特首（及其他中央政府任命的高级官员）要面对的是整个公务员及公权力体系，这个公权力体系有大量不接受北京主权治权及政治秩序的人（所谓的deep state）。

在国家安全领域，特首担当国家安全委员会的主席，其职责属于行政和执法，法官则属于司法。

由特首具体指定负责国安法案件的法官，当然就是为了防止司法被其他政治力量干扰和干预——譬如根本不认同这套法律体系，不认可北京治权的“黄营”法官。

有香港反对派马上指出说，特首指定法官，会影响香港的“司法独立”。

有这种看法，就是因为他们不理解“一国两制”，先有一国，然后才有两制。国安法涉及的是关乎中央主权治权及国家安全的最大政治，是“一国”范畴。香港《基本法》下的权力分离是“两制”的安排，但“两制”不能影响到一国。

“一国是根，根深才能叶茂；一国是本，本固才能枝荣”。“一国两制”不是“一国两治”；

提出“一国两制”的本来目的就是为了帮助香港澳门回归，促成和维护国家的统一。对北京和大多数内地人来说，对“一国两制”的理解是没有歧义的：“一国”是前提，是优先于“两制”的。只有保证了“一国”，才有“两制”。如果“一国”的前提都不能保证，如果“两制”被用来动摇和削弱“一国”，那“两制”也可以没有。相反，“一国”做得越好，“两制”就可以做得更“激进”。

假设香港当年自己完成二十三条立法，那还需要港区国安法么？不需要。

假设香港去年不大闹反修例、反中运动，那还需要国安法么？恐怕也不需要。

而假设香港当年自己完成二十三条立法，还需要有特首指定法官这种安排么？不需要。

再举个极端的例子。特首普选有可能在一国两制之下发生么？有可能啊。它只会发生在爱国的澳门，不会是在香港。而假设澳门有一天不爱国了，这个权力也可以被中央政府收回。

有了“一国”才有“两制”。一国和两制不是对立的，而是可以和谐共处，相互促进的。这个道理极度的简单，但很多香港人确实不理解，尤其是与内地文化隔阂非常大的年轻一代黄丝。这是需要做大量的宣传教育工作的。

因此，特首指定法官这个安排非常重要。有这个安排，就是要防止受反中脱中政治影响的香港司法体系干扰案件的审理，要防止“两制”之下司法与行政的形式独立导致对“一国”的削弱。

香港不是一个主权国家，只是一个有上位主权国的地方政府。它的任何宪制安排都是有条件的、局限的，不能影响到它与上位主权国的关系。

所以，香港不能把自己看成是另一个国家，在这个基础上讨论自己的无条件的司法独立。

另外，何谓司法独立？有政治取态的影响和干预司法就不独立了么？

灯塔国美国的司法就独立么？美国最高法院在过去二十年严重政治化，民主党提名自由派法官，共和党提名保守派法官，最高法院已经沦为党派政治的平台、场所、游戏。两天前，最高法院否决了Trump关于终结奥巴马DACA项目的动议。Trump的反应是：“如果有机会，我以后只会提名一个保守派的最高法院法官”。金斯堡（RBG）一定知道自己的使命：必须捱到Biden上台才能退休。

可见，美国的最高法院法官也会受到政治取态的影响。即便在美国的案例里（请注意，美国是一个独立的主权国家，不能和香港这样的地方政府去横向比较），出现了涉关国家安全的原则性问题，保守派法官和自由派法官的取态肯定也会不同，在其他条件下相等的情况下，保守派的法官对危及主权及国家尊严的问题上的取态一定会更加严厉。而总统和政党所能做的事情就是把代表自己取态的法官推上最高法院。绝对的司法独立是理论上的，实际并不存在。

其实更重要的是审理案件过程中的程序正当（due process），例如无罪推定的原则；被指控犯罪的人是否得到充分的权利为自己辩护；控方是否能够提出充分确凿的证据；被告所提出的反向证据是否能够被全面审视和评估。这是一整个程序，是由整个法律体系的制度及实践所保护的。笔者认为在香港的法制环境下，即便特首已经指派了有特定政治取态的法官，这样的程序也应该能够得到保证。这其实代表着笔者对香港法制基础的信心——有意思的只是，我们对香港法制的信心可能高于香港本地黄营。

3、北京补足了香港在立法方面的缺失，执法和司法还是基于港人治港

在香港出台国安法，需要立法执法司法的配合。香港在立法环节是确实的：不能自行完成二十三条立法，但在执法和司法上却是有基础的，中央都是能够够找到抓手的。经历了去年的香港的大乱，相信北京在这方面积累了许多经验，譬如对特区政府及香港警察的授权与赋能。

因此，在全国人大介入，帮助香港完成立法，填补了立法环节的短板之后，再在执法和司法环节依赖政治上可靠的本地人——由特首及领导班子组成维护国家安全委员会，总体统筹和问责；由律政司和香港警察等本地执法机构负责执法；由特首指定的法官负责审理案件。

所以实操环节，基本上还是依赖“港人治港”，最大程度依靠香港“自治”，不会也不需要真的把人带到深圳执法。这是在“一国”和“两制”中找到的一个很好的平衡点：在最大程度保护两制的情况下维护一国。依赖香港自治和港人治港，也能够最大程度地增加本地人对这套体系的信心。

港区国家安全法在香港被认为是“大杀器”，是一项非常强的政治/政策/法律工具，具有一定的震慑性。反对派针对一个逃犯修例就能在市民中营造出如此大的恐惧，当然也极力希望把国安法的图景勾勒得十分恐怖。笔者估计，立法推出后，香港政府在具体落地执行时还是会非常谨慎小心，不会将其轻易应用到一般的事件中，香港的政府、政治团体与社会都需要一段时期的“磨合”适应，理解的国安法的实质、边界、应用。

在这个磨合、过程中，政府应该会加大对社会各界（特别是学校/教育机构）的宣传教育，为执法做好准备。

当然我们不能排除的是，香港政府非常慎用这项法律，甚至几乎不用，只是用来口头震慑。且西方反华势力随时等待就应用国安法的官员予以制裁。考虑到香港政府官员的广泛海外联系，这种来自西方政府的制裁有可能还真有一些震慑力，使得相关官员碍手碍脚，不敢大胆执法，因此有了法律工具也不愿意使用。

去年以来香港大乱，暴力和恐怖主义横行，为什么没有被及时制止呢？难道没有法律来约定他们的行为违法么？实际上政府和警队缺少的并不是法律工具，而是在大规模社会运动之前缺乏执法的魄力、勇气和政治担当。

所以，不能排除这样的可能性，即国安法虽然在香港落地，但执法的效果不及预期，不尽人意。

反对派/黄营/香港社会在磨合和适应国安法后，可能可以“换汤不换药”，在港区国安法之下继续从事政治反对运动。而港府也碍手碍脚，顾忌很多，希望尽可能避免使用国安法，避免招致国际争议。双方就在某种默契的中间地带、灰色地带行事。

实际上在去年以前，绝大多数反对派/黄营都是在这个边界之内行事的。譬如去年笔者写过一篇文章，叫《不叫港独的港独运动》，运动最初的各项政治诉求都不涉及独立，运动的话语也不涉及独立。仅就这些诉求而言，包括要求撤回修例，从国安法角度如何理解和定义也是个问题。只是到了运动的后期，各种港独的口号和标示（包括高举美国旗）才变得更加公开化和普遍化。

笔者以为，港区国安法可以帮助划定边界，把反对派/本土派所提出的最激进、最露骨的部分政治诉求及活动限定为禁忌。但除此之外，对大部分的政治活动（譬如追求普选）不会有什么影响。

国安法能够解决过界问题，能够从根本上守住“一国”的底限，但不能帮助香港人变得更爱国——这是另一个领域的问题了。

4、中央政府直接参与管辖——国家安全署

“明确规定中央人民政府驻香港特别行政区维护国家安全机构……（1）中央人民政府在香港特别行政区设立维护国家安全公署。中央人民政府驻香港特别行政区维护国家安全公署依法履行维护国家安全职责，行使相关权力。（2）驻港国家安全公署的职责为：分析研判香港特别行政区维护国家安全形势，就维护国家安全重大战略和重要政策提出意见和建议；监督、指导、协调、支持香港特别行政区履行维护国家安全的职责；收集分析国家安全情报信息；依法办理危害国家安全犯罪案件。（3）驻港国家安全公署应当严格依法履行职责，依法接受监督，不得侵害任何个人和组织的合法权益。驻港国家安全公署人员除须遵守全国性法律外，还应当遵守香港特别行政区法律。（4）驻港国家安全公署应当与香港特别行政区维护国家安全委员会建立协调机制，监督、指导香港特别行政区维护国家安全工作。驻港国家安全公署的工作部门与香港特别行政区维护国家安全的执法、司法机关建立协作机制，加强信息共享和行动配合。

草案对驻港国家安全公署和国家有关机关在特定情形下的案件管辖和程序作出了明确规定。需要说明的是，驻港国家安全公署和国家有关机关在特定情形下对极少数危害国家安全犯罪案件行使管辖权，是中央全面管治权的重要体现，有利于支持和加强香港特别行政区维护国家安全执法工作和司法工作，有利于避免可能出现或者导致出现香港特别行政区基本法第十八条第四款规定的紧急状态情形。”

这次港区国安法立法，北京是充分地汲取过往的教训，要解决在香港没有自己的“抓手”落实治权的最大痛点。因此，这次要一步到位，把自己人派到香港，在香港设立专门机构，参与具体的执法。而前面所说的情形，如果真的出现香港本地机构在落实和执行国安法方面不尽人意的话，北京除了可以敦促特区政府，还可以直接依赖自己的力量。

国家安全署为北京在香港本地执法建立了法律、制度及机构基础，是本次立法中最重要的突破，也是对香港社会震撼最大的。

去年轰轰烈烈搞反送中，搞了半天，得到的结果是，北京直接把国安署设在了香港。

对去年参与香港运动的广大泛黄市民来说，实在是一个哭笑不得、极具讽刺性的结果。而内地观察者和香港的蓝营们想说，这真是自找的，活该。

根据《草案》，国家安全署的管辖范围将只针对“极少数危害国家安全犯罪案件”，这应当是指那种依靠香港本地力量难以执法、带有跨越两地甚至跨境维度，涉及国际地缘政治与外交的重大案件。这种类型性质的案子肯定是有限的。笔者估计，国家安全署只要设立起来，对香港反对派就已经是一个非常强的信号和震慑，在一开始是没有必要参与直接执法的。在初期，估计主要是调研、社会分析、情报收集，建立自己的operation、人员、网络、能力，同时主要敦促和配合香港本地执法机构活动。

另外，肯定有一些案件北京是需要掌握主动性，牵头发起、牵头调查的案件。其针对的对象可能与本地执法机构有所差别，譬如说，北京可能更关注从内地流入香港、在香港策动危及中国国家安全的内地背景人士；需要了解和渗透以香港为基地策动危及中国国家安全的海外（包括台湾）的组织、机构及网络。这些未必是香港本地执法机构最关心、投入资源最多的。

实际上，北京在香港的这些人员、编制和能力在香港回归之前都是有的，在五六十年代高峰时期，北京把香港作为一个重要的海外平台，布置了大量的人员、网络和能力，除了在香港本地有巨大的政治动员能力及影响力外，也在香港与台湾及西方势力博弈，并辐射东南亚。现在只是重新建设这些能力中的一小部分。

最后，北京在香港建立了自己的国家安全署后，就有备无患，不怕香港本地国安执法机构“掉链子”了。如果在未来真的发现香港本地执法存在系统性得问题，不能有效的执法、维护国家安全，那么也可以扩大国家安全署的职能和管辖范围。

以上是对港区国安法的一点观感。

这次立法及部署是高瞻远瞩，深谋远虑，中央政府充分体现了定力和决心，拿出了对历史和人民负责的态度，我们似乎可以初步看到一个帮助香港走向二次回归及2047年的制度轮廓。

香港市民也应该从反对二十三条立法、反对逃犯修例，到人大出台港区国安法这些历史发展中汲取教训。

只要把“两制”和“一国”对立起来，只要不认可“一国”，那么“两制”的合法性就会削弱，“两制”的广度和深度就会减少，其终极路线就是香港除了保留离岸金融中心的单一功能外，在其他方面则无限接近于内地城市。越挣扎，网越紧。

挣脱中国是不可能的，而只要维护和拥护“一国”，不去搞脱中反中运动，那么“两制”的合法性基础也会提升，“两制”的广度、深度还可以加深，有一天，当爱国爱港的基础足够大，成为绝对主导的力量，“一国”得到切实保障，香港才有可能实现他们热衷的特首及立法会普选。

道理如此之浅显，却不知香港人们究竟能否领会。