七·一大礼包——《港区国安法》赏析（二）_风闻

兔主席 20200704

继续上篇对条文的阅读。

第三十六条 任何人在香港特别行政区内实施本法规定的犯罪的，适用本法。犯罪的行为或者结果有一项发生在香港特别行政区内的，就认为是在香港特别行政区内犯罪。   

在香港特别行政区注册的船舶或者航空器内实施本法规定的犯罪的，也适用本法。

TZX：《港区国安法》第六节“效力范围”规定了很多有“长臂管辖”性质的内容，这是其中一条。此时，超越国家地区边界，例如在境外运营的互联网网站或社交媒体宣传策划（譬如“连登”）都属于本条管辖范围，

第三十七条 香港特别行政区永久性居民或者在香港特别行政区成立的公司、团体等法人或者非法人组织在香港特别行政区以外实施本法规定的犯罪的，适用本法。

TZX：这一条也是管辖原则，比上条规定的效力还要广泛：只要是香港居民和机构，无论在全世界任何地方实施相关行为（且此处没有要求犯罪的具体行为或结果二者间要有一项发生在香港），都适用本法。这一条是专门针对香港人的，且把在香港成立的机构团体也包括进来。

第三十八条 不具有香港特别行政区永久性居民身份的人在香港特别行政区以外针对香港特别行政区实施本法规定的犯罪的，适用本法。

TZX：这一条也是长臂管辖，任何自然人（但不包括机构）在香港地区以外实施《港区国安法》规定的犯罪行为，可以适用本法。但这里又特别注明“针对香港特别行政区”。

第六节里的各条，有的似乎宽一点，有的似乎窄一点。考虑到《港区国安法》对分裂国家、颠覆国家政权、恐怖主义、与国外势力勾结等四宗罪规定的行为范畴比较广，且被列为违法的行为不只针对香港特别行政区，还包括针对整个中华人民共和国。第六节各条结合起来，给了执法者很大的解释和裁决的能力：理论上，只要在全球任何地方组织、策划、参与过挑战、威胁中国及香港地区国家安全的行为，即可能构成违反《港区国安法》。躲在海外可能管不了，但只要相关人士踏上香港土地，就可能被香港的国安执法机构及中央政府驻港国家安全署就地执法。

第四章　案件管辖、法律适用和程序

第四十条香港特别行政区对本法规定的犯罪案件行使管辖权，但本法第五十五条规定的情形除外。

TZX：这一条重点其实是引出了第五十五条，在香港构建了一个双重管辖体系。

第四十一条 香港特别行政区管辖危害国家安全犯罪案件的立案侦查、检控、审判和刑罚的执行等诉讼程序事宜，适用本法和香港特别行政区本地法律。  未经律政司长书面同意，任何人不得就危害国家安全犯罪案件提出检控。但该规定不影响就有关犯罪依法逮捕犯罪嫌疑人并将其羁押，也不影响该等犯罪嫌疑人申请保释。  香港特别行政区管辖的危害国家安全犯罪案件的审判循公诉程序进行。  审判应当公开进行。因为涉及国家秘密、公共秩序等情形不宜公开审理的，禁止新闻界和公众旁听全部或者一部分审理程序，但判决结果应当一律公开宣布。

TZX：

1） 香港本地管辖的案件走本地程序。

2） 在具体运用国安法提出检控方面做了一些限制：要律政司长书面同意，但是日常的抓人、临时关人、申请保释等正常进行。翻译一下就是警察在一线执法时可以以怀疑违反《港区国安法》的名义拘捕嫌犯，例如七一以来已经以这个名义抓了若干人。但这不代表律政司会提出正式检控，在应用《港区国安法》时一定会比较谨慎，特别在初期，还是应该针对严重罪行者（“大老虎”）。书包里藏个标语，或者在街头展示美国国旗或唱个什么歌，这种个人行为（甚至一些带有暴力的个人行为），应该还不在《港区国安法》关注范畴或兴奋点。所以我们很有可能看到警察在一线以国安法名义抓了人，但最后就放了。遇到这种情况既不用吃惊也无需失望。

3） 给非公开审判提供了法律依据：“涉及国家秘密、公共秩序等情形不宜公开审理的，禁止新闻界和公众旁听全部或者一部分审理程序”。一方面肯定会有一些内容涉及国家秘密的，不宜公开，其次也避免公开审理被公众舆论、媒体、反对派政客及境外势力联动、劫持，给政府和法官施压，最终干扰结果。

第四十二条　香港特别行政区执法、司法机关在适用香港特别行政区现行法律有关羁押、审理期限等方面的规定时，应当确保危害国家安全犯罪案件公正、及时办理，有效防范、制止和惩治危害国家安全犯罪。对犯罪嫌疑人、被告人，除非法官有充足理由相信其不会继续实施危害国家安全行为的，不得准予保释。

TZX：这一条更加充分结合了去年香港运动暴力的经验。以黎智英为例，警方于2020年2月28日首次将其拘捕，被控告两项罪名，其中一项是涉嫌2017年恐吓《东方日报》记者，另一项是去年8月31日参加非法游行。然后黎以5,000港元保释。2020年4月18日再度将其拘捕，涉及去年8月18日、10月1日及10月20日参与非法游行。然后再以2,000港元保释。首先拘捕黎智英太晚了：黎智英几次上街参加非法集会，电视上都有直播，全香港都知道，还要拖个半年大半年才拘捕，其次保释金额太低，抓了就放，回到社会后黎还可以继续从事相关行为。最后整个审理期限也很长，不知道猴年马月才可能定罪。

再看之前的案例，2016年2月8日晚至9日凌晨的旺角暴乱，梁天琦、卢建民在内的数百名暴徒在旺角与警方爆发严重冲突，造成100多人受伤（大多为警务人员）。案件至2018年1月18日才开庭。最终2018年6月11日，高等法院对被告判刑（梁天琦6年监禁，卢建民7年监禁，黄家驹3年半监禁）。这时距离案件已经两年多。

显而易见，这个检控和公诉程序是完全不能满足国家安全要求的。所以有了这一条。

1） 针对“羁押、审理期限”，要求“及时办理”，要能够“有效防范、制止和惩治危害国家安全犯罪”。翻译一下：就是要快，及时性也很重要。拖的话就无法有效防范和制止相关行为。

2） 纠正“一抓就放”、随随便便保释的行为，且保释金额奇低，例如黎智英是个富翁，把他的保释金设定在数千港元和他的身份财富及案件重要性完全是不匹配的。第四十二条也把责任落实到法官身上，“对犯罪嫌疑人、被告人，除非法官有充足理由相信其不会继续实施危害国家安全行为的，不得准予保释”。所以，对涉及国安罪的，如无特殊情况，原则不予保释。前面提及，适用国安法检控是比较谨慎地，但一旦适用国安法检控，各个环节就都不同了，嫌犯不会被轻易保释，审理也会更快。

第四十三条 香港特别行政区政府警务处维护国家安全部门办理危害国家安全犯罪案件时，可以采取香港特别行政区现行法律准予警方等执法部门在调查严重犯罪案件时采取的各种措施，并可以采取以下措施：

（一）搜查可能存有犯罪证据的处所、车辆、船只、航空器以及其他有关地方和电子设备；

（二）要求涉嫌实施危害国家安全犯罪行为的人员交出旅行证件或者限制其离境；

（三）对用于或者意图用于犯罪的财产、因犯罪所得的收益等与犯罪相关的财产，予以冻结，申请限制令、押记令、没收令以及充公； 

（四）要求信息发布人或者有关服务商移除信息或者提供协助； 

（五）要求外国及境外政治性组织，外国及境外当局或者政治性组织的代理人提供资料；

（六）经行政长官批准，对有合理理由怀疑涉及实施危害国家安全犯罪的人员进行截取通讯和秘密监察； 

（七）对有合理理由怀疑拥有与侦查有关的资料或者管有有关物料的人员，要求其回答问题和提交资料或者物料……

TZX：这一条给尚处在调查阶段的警察/执法机构赋能，为向当事人获取信息、限制当事人行为、行动的各种具体手段提供法律依据。里面很多内容都很厉害，例如可以要求查手机上的信息；收走护照/回乡证，限制相关人员离开香港；冻结、限制乃至没收财产；要求信息发布人或服务商移除信息（例如要求网站或媒体删帖）；窃听；要求外国机构配合调查等等。

第四十四条 香港特别行政区行政长官应当从裁判官、区域法院法官、高等法院原讼法庭法官、上诉法庭法官以及终审法院法官中指定若干名法官，也可从暂委或者特委法官中指定若干名法官，负责处理危害国家安全犯罪案件。行政长官在指定法官前可征询香港特别行政区维护国家安全委员会和终审法院首席法官的意见。上述指定法官任期一年。  凡有危害国家安全言行的，不得被指定为审理危害国家安全犯罪案件的法官。在获任指定法官期间，如有危害国家安全言行的，终止其指定法官资格。

TZX：这一条极为重要，用意也极为明显：进一步扩大行政长官的权力，使其能够影响到具体的司法进程。按目前《基本法》的安排，北京对香港拥有最直接影响力的就是行政体系里的高级官员，尤其是特首，但对立法体系、司法体系的影响和控制就比较间接和有限。北京在香港实施影响力，实际上只有特首这一个“抓手”。《港区国安法》要扭转这个局面，增加对司法体系的影响力。由特首去指定负责国安法案件的法官，目的就是为了防止司法被其他政治力量和阵营的干预、干扰。特首当然会选择“爱国爱港”的法官，而不会选择不认同这套法律及不认可北京治权的“黄营”法官去审理。

所以，这套《港区国安法》，立法环节是北京完成的；执法环节是特区政府落实，对北京负责的，司法环节，虽然法官独立办案，但却是由特首挑选和指定的，能够最大程度的避免deep state的干扰。反对派惊呼这种安排会影响香港的司法独立。在国安这个问题上，就是要维护“一国”、就是要突出“一国”。“两制”中只要存在不利于维护“一国”的制度因素，就要被克服。这就是《港区国安法》的立法精神。所以，国家安全在政治上是高于香港地方政府司法的独立的。

第四十六条 对高等法院原讼法庭进行的就危害国家安全犯罪案件提起的刑事检控程序，律政司长可基于保护国家秘密、案件具有涉外因素或者保障陪审员及其家人的人身安全等理由，发出证书指示相关诉讼毋须在有陪审团的情况下进行审理。凡律政司长发出上述证书，高等法院原讼法庭应当在没有陪审团的情况下进行审理，并由三名法官组成审判庭。  凡律政司长发出前款规定的证书，适用于相关诉讼的香港特别行政区任何法律条文关于“陪审团”或者“陪审团的裁决”，均应当理解为指法官或者法官作为事实裁断者的职能。

TZX：这一条继续加大行政部门相对于司法部门的权力，且同样关键：授权律政司可以指示、要求诉讼在没有陪审团的情况下进行审理。在香港目前法律下，只要在高等法院审理的案件，都有陪审团。如果最终被判的刑罚可能超过7年有期徒刑，就需要在高等法院审理。按照目前《港区国安法》的安排，对情节稍微严重一些的理论刑罚就可能在七年以上，所以很可能落在高等法院。

如果有陪审团出现，就存在不确定性了。按照香港目前规定，凡21岁至65岁之间的香港居民，精神健全的，能熟悉聆讯时适用的语言（中文或英文）即可以参加陪审员，且出任陪审员是公民义务。具体会通过电脑随机抽取。虽然最后由控辩双方选定陪审员（各方可行使五次反对权）。由于陪审人员是从香港社会随机抽取，政治取态不确定（且目前媒体的民调称有六成以上的人反对国安法），如果陪审团构成刚好偏黄，那就会影响结果。

笔者的理解，要最大程度保证审判不受黄营的政治干扰，就要限制使用陪审团，由法官组成审判庭（法官又是特首选择的爱国爱港法官）。这一条就给不适用陪审团提供了法律依据。且选择权在律政司。

目前香港的政治其实就是蓝黄之争，黄营肯定反对国安法。他们所要求的“司法独立”、陪审团，一切这样的机制，名义上是司法独立，实际上是为了满足黄营的政治议程，是为了限制国安法的使用和落地，限制“一国两制”中的“一国”。北京正相反，正在想尽一切办法确保国安法能够落地，维护“一国”。

目前《港区国安法》的机制可谓“滴水不漏”，黄营/反对派可以没有任何念想了。只要你被正式检控，进入这个体系，那你想索求的黄营政治保护或干扰就没有了。但这不代表公诉本身有问题：对被告仍然是无罪推定；法官仍然需要看到足够的不可置疑的证据才能认定被告犯罪；被告也有为自己辩护的充分权利。

在没有任何指定，随机抽调的情况下，仍然可能产生相同的结果——例如刚好律政司负责检控的人是蓝营；随机指派的法官也刚好是蓝营；电脑抽取的香港居民陪审团刚好大多是蓝营，——那么结果是一样的。我们也不能说这样的审判是不公平的：判断审判是否公平的标准还是刚刚说的无罪推定、辩护等程序，而不是参加者的政治取态。

在现实社会里，“政治中立”是不可能的。人不可能免受价值观的影响。所以，美国总统也希望将符合自己党派意识形态和价值观的人选推选为最高法院法官，帮助自己的党派和选民；《港区国安法》则希望通过机制保障来排除任何来自政治上的干扰和不确定性。本质是一个道理。

第四十七条 香港特别行政区法院在审理案件中遇有涉及有关行为是否涉及国家安全或者有关证据材料是否涉及国家秘密的认定问题，应取得行政长官就该等问题发出的证明书，上述证明书对法院有约束力。

TZX：《港区国安法》多处涉及“国家秘密”、“国家安全”的说法，但对于什么是“国家秘密”什么是“国家安全”没有明确定义。大概为了防止法官再引英美体系法律和传统，洋洋洒洒写上几百页英文判词，对“国家秘密”和“国家安全”加以重新定义和诠释，《港区国安法》将认定权交给特首，且对法院有约束力。这是再次授权/赋能行政部门，弱化或限制司法部门的空间，且特首是北京的抓手，北京可以直接施加影响。真是滴水不漏的法律，不给反对派任何机会。

第五章 中央人民政府驻香港特别行政区

第四十八条 中央人民政府在香港特别行政区设立维护国家安全公署。中央人民政府驻香港特别行政区维护国家安全公署依法履行维护国家安全职责，行使相关权力。  驻香港特别行政区维护国家安全公署人员由中央人民政府维护国家安全的有关机关联合派出。

TZX：《港区国安法》最“革命性”的内容集中在第五章。中央政府直接在香港派驻国家安全公署参与执法。

第五十条 驻香港特别行政区维护国家安全公署应当严格依法履行职责，依法接受监督，不得侵害任何个人和组织的合法权益。  驻香港特别行政区维护国家安全公署人员除须遵守全国性法律外，还应当遵守香港特别行政区法律。  驻香港特别行政区维护国家安全公署人员依法接受国家监察机关的监督。

TZX：不得侵害任何个人的合法权益，当然如果违反了国安法，就不在此种保护之列了。另外强调国家安全公署的人员要遵守全国性及香港本地法律。笔者理解这一条主要指这些派驻人员日常要遵守香港的法律（类似于《基本法》规定的驻港部队人员要遵守香港本地法律）

第五十一条 驻香港特别行政区维护国家安全公署的经费由中央财政保障。

TZX：北京出钱，和特区政府没有关系。

第五十三条 驻香港特别行政区维护国家安全公署应当与香港特别行政区维护国家安全委员会建立协调机制，监督、指导香港特别行政区维护国家安全工作。

TZX：这一条很关键，国家安全公署和香港维护国家安区委员会是要协调工作的，但根据文本，国安署要“监督”和“指导”香港的国安工作。在国安问题上，国安署是代表中央权威、直接落实北京对香港治权的单位。

之前香港人爱说“西环治港”，说中联办如何插手香港事务。再回头看看中联办的官方职能

（http://www.locpg.gov.cn/zjzlb/2014-01/04/c_125957081.htm）：

——联系外交部驻香港特别行政区特派员公署和中国人民解放军驻香港部队；

——联系并协助内地有关部门管理在香港的中资机构；

——促进香港与内地之间的经济、教育、科学、文化、体育等领域的交流与合作，联系香港社会各界人士，增进内地与香港之间的交往，反映香港居民对内地的意见；——处理有关涉台事务； 

——承办中央人民政府交办的其他事项；

中联办根据职能就是一个联络单位，并没有其他授权，不可能指导特区政府工作。要求一个联络办公室去落实“治权”也是不可能的。《港区国安法》就不同了，直接授权派驻单位国安署监督和指导特区政府工作（但局限在国家安全领域）。

第五十四条 驻香港特别行政区维护国家安全公署、外交部驻香港特别行政区特派员公署会同香港特别行政区政府采取必要措施，加强对外国和国际组织驻香港特别行政区机构、在香港特别行政区的外国和境外非政府组织和新闻机构的管理和服务

TZX：这一条授权并要求国安署及外交部驻港机构，加强对香港的境外组织及新闻机构的管理。用词也比较考究，把中央政府部门国安署和外交部驻港机构放在前面，特区政府放在后面。中央政府机构“会同”特区政府采取必要措施。翻译一下就是国安署和外交部驻港机构在这个工作中承担牵头的、主要的、主动的职责，因为如果让港府去管理外国机构，则其可能既没有胆量，也没有动力，所以要中央政府机构来牵头和承担。但过程中又要联合特区政府，要知会后者，要后者也参与，并做好配合工作。管理对象是外国的组织与新闻媒体，管理原因肯定是这些外国机构涉及到了国安问题，需要被管理、敲打、设定边界、采取措施。另外措辞比较委婉，是加强“管理和服务”。

第五十五条 有以下情形之一的，经香港特别行政区政府或者驻香港特别行政区维护国家安全公署提出，并报中央人民政府批准，由驻香港特别行政区维护国家安全公署对本法规定的危害国家安全犯罪案件行使管辖权：（一）案件涉及外国或者境外势力介入的复杂情况，香港特别行政区管辖确有困难的；（二）出现香港特别行政区政府无法有效执行本法的严重情况的；（三）出现国家安全面临重大现实威胁的情况的。

TZX：第五十五、五十六、五十七条是整个《港区国安法》最重要的几条，直接授权国安署在香港本地执法。这是对之前“一国两制”实操机制的重大调整。笔者后面会再介绍。

具体从文本上看：

1） 只有在相对特殊的情形下，国安署才能、才会出手。一般情况下国安署是不会出来执法的。如前所述，整个《港区国安法》的适用会比较谨慎，国安署出手就要更谨慎了，一旦出手，会对香港社会产生巨大的震慑作用（香港反对派和反中派最恐惧的情景——“深圳公安在香港抓人”——终于有了法律依据。

2） 给予了更多的主动性，国安署可以主动提出执法，比《基本法》原来的内容迈进一大步。《基本法》原本对中央机构在香港本土“出手”的规定：

《基本法》第十八条 全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态或因香港特别行政区内发生香港特别行政区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定香港特别行政区进入紧急状态，中央人民政府可发布命令将有关全国性法律在香港特别行政区实施。

十八条的门槛很高，要全国人大常委宣布战争状态，或特区政府宣布因为动乱陷入紧急状态，然后落地比较模糊，不知道实操“长什么样”——中央政府发布命令将全国性法律（例如国安法）在香港实施。显而易见，和平年代日常事务上无法适用这一条。

《基本法》第十四条 中央人民政府派驻香港特别行政区负责防务的军队不干预香港特别行政区的地方事务。香港特别行政区政府在必要时，可向中央人民政府请求驻军协助维持社会治安和救助灾害。

十四条的问题，第一是北京缺乏主动性，需要香港政府请求。第二请求的对像是驻军。驻军的职能是有限的，在动乱时维护公共安全、救灾是可以的，但驻军不是警察，不能执法办案。

这些问题在《港区国安法》第五十五条就得到了解决。国安署具有提出办案执法的主动性。

3） 驻港部队

第五十六条 根据本法第五十五条规定管辖有关危害国家安全犯罪案件时，由驻香港特别行政区维护国家安全公署负责立案侦查，最高人民检察院指定有关检察机关行使检察权，最高人民法院指定有关法院行使审判权。 

  第五十七条 根据本法第五十五条规定管辖案件的立案侦查、审查起诉、审判和刑罚的执行等诉讼程序事宜，适用《中华人民共和国刑事诉讼法》等相关法律的规定。根据本法第五十五条规定管辖案件时，本法第五十六条规定的执法、司法机关依法行使相关权力，其为决定采取强制措施、侦查措施和司法裁判而签发的法律文书在香港特别行政区具有法律效力。对于驻香港特别行政区维护国家安全公署依法采取的措施，有关机构、组织和个人必须遵从。

TZX：翻译一下，就是国安署决定对一个案子有管辖权时，就可以在香港立案侦查、抓人，起诉，判刑，全部走内地的程序。通俗理解的话，和香港反对派/反中派最恐惧的“深圳公安来香港执法、把人抓到深圳判刑”差不多，就是这个意思。五十七条并强调，内地的执法司法机构诉诸的权力，采取的措施，做出的决定，在香港有法律效力，香港本地机构必须服从。

第五十五至五十七条将香港原有的“自治”模式和“一国两制”规制进行了较大的调整。这一条在本文末尾部分统一分析。

第六十条 驻香港特别行政区维护国家安全公署及其人员依据本法执行职务的行为，不受香港特别行政区管辖。持有驻香港特别行政区维护国家安全公署制发的证件或者证明文件的人员和车辆等在执行职务时不受香港特别行政区执法人员检查、搜查和扣押。驻香港特别行政区维护国家安全公署及其人员享有香港特别行政区法律规定的其他权利和豁免。

TZX：第六十条是进一步强调国家安全署在执法事务上完全独立于香港本地，不受香港本地政府的管辖和干预。这一条安排和大多数联邦制国家是一样的，联邦/全国性执法机构和地方执法机构是平行的关系，相互不对对方负责。经常看美国律政/犯罪剧的同学应该熟悉：联邦调查局FBI是独立调查和执法的，州和地方政府不能干预和干扰。当然FBI可以选择与州和地方执法机构和合作，或者成立联合工作组，但这不是必须的。FBI是可以独立运作的。

几条结合来看，北京在香港构建了独立于香港本地，利用自己的机构和人员、法律，适用中国内地公诉程序的一套执法与司法体系，理论上完全独立于、不需要受制于香港本地执法及司法体系。

第六十一条 驻香港特别行政区维护国家安全公署依据本法规定履行职责时，香港特别行政区政府有关部门须提供必要的便利和配合，对妨碍有关执行职务的行为依法予以制止并追究责任。

TZX：这一条更进一步，要求香港本地政府必须在国家安全署执行任务时“开绿灯”。如果发现有人不及时开绿灯，还要追究责任。这一条就是国安署和香港本地行政及执法机构不同于美国的FBI与地方执法机构了：美国的FBI和州、地方是平行关系，各管自的。地方并不对FBI问责，其在何种程度上配合FBI也是视具体工作需要，但这种配合不是通过法律关系确定的。相比之下，第六十一条明确香港本地要配合（以及实质上的服从）国安署的执法，相比美国，更接近于中央政府和地方政府的上下级层级关系。

第六章　附则

第六十二条 香港特别行政区本地法律规定与本法不一致的，适用本法规定。

TZX：《港区国安法》立法是在比较短的时间完成的，虽然充分考虑了《基本法》，但肯定不可能把香港所有现存法律都考虑进来。所以这一条是一个兜底条款，凡是出现了矛盾，《港区国安法》压过香港本地法律。所以说这是滴水不漏的立法，不给反对派任何空间。

第六十四条 香港特别行政区适用本法时，本法规定的“有期徒刑”“无期徒刑”“没收财产”和“罚金”分别指“监禁”“终身监禁”“充公犯罪所得”和“罚款”，“拘役”参照适用香港特别行政区相关法律规定的“监禁”“入劳役中心”“入教导所”，“管制”参照适用香港特别行政区相关法律规定的“社会服务令”“入感化院”，“吊销执照或者营业许可证”指香港特别行政区相关法律规定的“取消注册或者注册豁免，或者取消牌照”。

TZX：笔者看这个立法时的强烈感觉就是这就是一部内地法律专家弄出来的立法，充分考虑了香港的政治与法律现状、实操及去年运动的经验，但整个行文和逻辑都是内地的。所以内地人读起来非常容易理解。整个上下文有很多和香港习惯性法律表述不一样的字眼和措辞。最后只是把最关键的几个概念——一看都是和刑罚相关的——与香港的术语对号入座，以避免本地人产生任何误解或歧义。

第六十五条 本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。

TZX：No doubt……

以上是《港区国安法》通读。这是一个深思熟虑，滴水不漏，一步到位的立法。北京对香港本地政治及执法、司法的不信任留于纸面。这个立法的目的非常清晰，就是为了在国安领域最大化北京在香港实现治权提供法律依据。

最后附一个小结：《港区国安法》就是2019年以来香港反中运动的结果。

从比较政治学角度看，《港区国安法》立法后，香港作为一个地方政府的自治程度是发生了变化的。

笔者去年曾经列过一个表，将香港的自治水平与其他国家地方政府/地方政治体的自治程度进行了比较。原文国际经验比较看地方政府的自治

先看看《港区国安法》立法之前的香港

图1：《港区国安法》之前的香港自治程度

上图将香港与多个地方政府进行了比较，特别是英美国家。

香港的自治程度高于英国的开曼群岛（海外自治领）、苏格兰、美国的波多黎各及一般的州。特别是和开曼群岛相比，香港拥有司法终审权（不可上诉至上位主权国），政治地位也更高（在上位主权国的立法体系里可以派驻正式代表）。另外，香港的行政长官拥有很大的权力，虽非普选产生，但也是由本地人通过选举机制产生的（1,200个本地人组成的行政长官选举委员会），而开曼总督（Governor）则是从上位主权国英国空降的。

香港的自治水平远远高于英国的苏格兰和美国的波多黎各。除了税收、财政、贸易等经济制度外，最核心的还是法律层面的：香港在执法和司法方面保持自治/独立；上位主权国不在香港本地参与执法和司法。（立法方面，由于全国人大可以修改适用于香港之全国性法律，因此香港并不拥有领内立法权的独立性）。这是一个极为罕见的政治权利，很难在全球其他地方找到：

例如，苏格兰和各地一样有地方警察，但在特殊的案件上，有全国性警察参与，可以在苏格兰活动及执法（例如针对严重刑事犯罪的National Crime Agency、针对国家安全和恐怖主义的Specialist Operations等）。美国波多黎各有波多黎各的地方警察，但联邦执法部门（各种Federal law enforcement agencies——包括司法部、国土安全部、FBI、DEA（缉毒局）等等）也可以在波多黎各执法，主要针对跨领地/跨州/跨国的犯罪类别及案件。

所以，中国内地政府不参与香港本地的执法和司法这种制度安排在国际上看也是非常特殊的。

《港区国安法》立法后，情况就不一样了，北京可以在香港本地直接执法，并遵照内地的刑事诉讼程序完成司法。这当然是减少香港的相对自治，是香港对上位主权国政治不忠诚的必然结果。

图2：《港区国安法》之后的香港自治程度

上图总结了《港区国安法》之后香港自治程度的变化。

笔者总结了一下，主要有五个细分领域发生了变化：

14：本地行政机构为领内唯一行政权力机构——国家安全署参与执法，并监督指导特区政府在国安领域的工作

16：本地立法机构为领内唯一具备直接立法权力及影响力的立法机构——这一条主要是在事实/操作层面的变化，因为全国人大在理论上本来也具备这样的权利，只是没有这样做。《港区国安法》完成立法，并通过附件三增加到《基本法》里，成为香港本地要遵守的法律（且是非常重要、有影响力的法律），开了重要的先例。

18：本地司法体系为领内唯一，不存在平行体系——《港区国安法》构建了从立案侦查、执法、审判到刑罚全流程利用内地人员及遵循内地体系的闭环，构建了在香港本地之外的一个平行（甚至政治权能更大）的体系。

23：这一条和上面的16一样，不是法律或理论意义上的，而是实操层面的改变（即理论上北京一直可以直接给香港立国安法，但在原本的框架下，委托和依赖香港本地完成相关立法，这次《港区国安法》立法改变了这个模式。

24：对领内执法事务的独立管辖。赋予国安署管辖权后，这一条当然不成立了。

小结：相比开曼群岛，香港更加偏向苏格兰和波多黎各了。自治程度所减少。按照北京的说法，是更加偏重“一国”了。这就是去年香港闹事的结果。

笔者去年的文章里提到，香港的自治程度非常之高，是全球地方政府罕见的。如果香港和立法会再普选，那香港和获得实质主权没有区别了，北京将无法控制香港。香港的国际地位甚至地位高于台湾。

一些所谓“高度自治”的地方，例如苏格兰、波多黎各，加泰罗尼亚等，地方首脑是直选/普选产生的。上位主权国之所以赋予这些地方政府这样的权利，乃在于这些地方政府在其他所有领域的自治程度都非常低。

英国的海外自治领开曼群岛（有点类似殖民时期的香港）看上去自治程度很高，也正因为如此，总督是英国指派的。英国可以通过总督这“一根线”控制开曼。

从这个角度来讲，香港作为一个地方政府，开放行政长官和立法会的普选是可以的，但条件是与中央政府做一个权利/权力交换：放弃在各个领域的独立性——例如放弃立法行政司法的独立性及排他性，放弃税收、财政、贸易、金融、货币、外事等领域的独立性——中央政府/上位主权国通过其他方式加强了对香港的控制，反而可以放开普选权。

想要保留所有的权力，同时还要地方政府首脑的普选权，是不可能的，事实上，不符合当代人类社会各主权国家国内的政治安排方式。

笔者认为这个道理非常简单，翻译成西方语言文字，美国人英国人都能看懂，但可惜香港的反对派似乎从概念上就无法理解。