黑龙江省小城镇乡村迁村并点策略研究———以安达市太平庄镇为例_风闻

作者：师鑫雨 吴松涛 吕飞

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0 引言

新时代国土空间规划的开展标志着我国空间发展和空间治理进入了生态文明新时代、规划体制改革进入了建立空间规划体系的新时期。求严格管控国土资源的开发，保障土地的集约利用。近年来，我国农村人口数量逐年递减，村庄建设用地出现大量闲置宅基地和闲置用地，造成建设用地布局松散。国土空间规划对此问题提出了新的要求，乡村地区研究村镇体系的合理结构与空间布局优化、整理农村居民点建设用地使其与人口流失的现状相协调成为乡村地区空间规划的重要切入点。

由于长时间的农耕文明的发展，黑龙江省农村地区居民点布局松散。随着农业机械化的发展，耕地集中种植，有利于农村地区农业发展。居民点集中安置，符合广大村民的生活服务要求。实行迁村并点，可以减少政府对农村居民点基础设施的投入；可以集中大

面积发展农村产业，有利于农村地区经济发展；可以提高村民的生活质量，增加生活便利性。因此，在镇域规划层面整合重组农村居民点建设用地，优化村庄居民点布局，实行迁村并点，保障国土资源的高效使用及集约利用势在必行。

国内关于迁村并点的研究与实践在华北及南方地区开展较早，其中浙江取得的成绩较为突出。在技术层面，李建伟等以西安子午镇为例研究层次分析法在迁村并点中的应用[ 1 ]；何鑫茹通过建立引力模型来研究迁村并点方法[2 ]。张福君[ 3 ]、彭东海[ 4 ]和石璐璐[ 5 ]等人从土地增减挂钩的角度对迁村并点的不同层进行了研究。张福君主要从城乡土地增减挂钩的做法、好处、条件及启示等进行阐述。他认为土地增减挂钩要从实际出发，加大宣传还要充分考虑村民的长远生计[3 ]。彭东海则对邙山镇六村居民点整治“迁村并点”的规划方案加以研究。认为城乡建设用地增减挂钩是对农村居民点整治不仅可以促进土地的节约集约利用,而且可以完善公共基础设施,改善农民的居住环境;同时还可以促进农村的经济发展, 促进城乡一体化发展的进程;但最终的规划效益取决于方案的实施情况。石璐璐总结出“城镇发展型”、“迁村并点型”和“生态移民型”三种增减挂钩工作中的农民安置模式。而东北地区迁村并点工作开展较晚处于起步阶段，诸多研究及实践可供东北地区总结和学习。

1 黑龙江省迁村并点研究背景

1.1 建设用地布局分散，用地低效

2010~2018 年农村人口大量外流，农村人口减少10712 万人[ 6 ]，黑龙江省也不例外。农村人口大量迁出，空心村不断涌现，村庄内出现大量闲置用地。同时，由于规划滞后大部分村庄新建住房杂乱无序。这些均造成农村地区空间布局分散，用地低效。黑龙江省农村居民点用地占全国的2.70%，而行政村数仅占全国的3.50%（见表1）。黑龙江省行政村密度为0.02个/hm2，小于全国的0.04 个/hm2；就全国来看，平均每25.25km2 有一个行政村，平均每5.49hm2 有一个自然村; 而东北地区平均每50km2 有一个行政村，平均每14.29km2 有一个自然村[7 ]。

1.2 农业机械化趋于成熟，产业结构单一

作为我国重要的商品粮基地，主要的粮食产区，黑龙江省农业机械化水平不断提高。农村居民点始建于人力耕作时代，随着近年生产设备的不断更新，机械化耕作逐步取代人力耕作，农耕半径逐步扩大，耕作区对农民的居住限制力也日渐薄弱。黑龙江省农村农业机械化较为先进，但其产业结构单一，大部分以农业种植为主，缺少特色产业，产业经济较低。

1.3 基础设施逐步完善，村容环境持续改善

到2015 年年末，黑龙江省设施配套、日常保洁效果较好的村达到2460 多个，仅占行政村总数的26.8%。目前，黑龙江省农村泥草房改造进入了收尾阶段，垃圾和污水处理设施建设处于起步阶段。累计改造泥草（危）房173.18 万户，农村泥草（危）房数量由2007 年的233 万户减少到不足60 万户；通村公路通畅率达到99.95%，但村内道路仍有大量土路，道路硬化还有大量工作。农村污水处理率仅为0.8%、垃圾处理率为5.8%[8 ]。2018 年8 月推出了《黑龙江省农村人居环境整治三年行动实施方案（2018- 2020 年）》，村庄的环境整治正当时。

2 安达市太平庄镇迁村并点研究

2.1 基本概况

太平庄镇隶属安达市管辖，位于安达市北部。（如图1）镇政府驻地距市区60km。太平庄镇为哈大齐牡发展带上的重要节点城镇，同时位于大庆1h 经济圈内，哈尔滨2h 经济圈内，具有较好的经济区位条件。

截至2018 年，太平庄镇域总人口11425 人。用地规模357.99km2，其中建设用地495.33hm2。包括宽甸村、嫩河村、北旺村、二村、双兴村、十八村和二十五村7 个行政村， 29 个自然屯。其中镇政府驻地在双兴村九组。

2.2 迁村并点问题分析

2.2.1 迁并方案科学依据不足

在太平庄镇上一版总体规划《太平庄镇总体规划（2010- 2020）》的镇村体系布局规划中提到“按照安达市新农村规划的要求，撤并乡镇，撤村并村，将现有的七个村合并成三个中心村，即双兴村、二十五村、嫩河村。原有的二村与十八村并入双兴村，原有的宽甸村与北旺村并入嫩河村”，撤并力度过大，实施难度过高。该迁村并点方案的制定科学依据不足，制定后也未曾实施。

2.2.2 人口外流严重，四类人群问题亟待解决

截止2018 年，太平庄镇户籍人口11425 人，常住人口6761 人。人口近一半人口未在太平庄镇常住，人口外流严重。宽甸村二组目前常住人口仅有12 人。这也造成了许多村庄有大量空闲宅基地。太平庄镇共有四类人群（低保户、五保户、残疾人和贫困户）729 户，合计1005 人。这类人群经济基础较差，需要政府补助来解决居住问题，根据安达市市政府要求需尽快解决四类人群问题。

2.2.3 宅基地普遍过大

由于对建设用地的管理较为宽松及农村庭院经济的发展，宅基地过成为我国部分农村普遍存在的问题。太平庄镇的各村屯同样存在宅基地过大现象，4953303.69m2 的建设用地共居住4440 户，平均每户宅基地1115.6m2，远远超过350m2/ 户的标准。

2.2.4 基础设施建设落后

除太平庄镇集镇所在村及部分中心村基础设施建设较为完善外，大部分基层村基础设施建设较为落后。大部分自然屯内道路硬化未全部覆盖，大多数村屯内只有一条主要道路为砖路，其余道路为土路。

2019 年中上旬刚刚开始厕所革命，由于图纸及一些基础设施信息缺失造成多起施工中损坏其他管线的事故。道路绿化硬化，垃圾处理等方面均有待提高。

2.3 迁村并点实施策略

2.3.1 分类引导，科学迁并

根据黑龙江省下发的关于村庄分类的情况，规划前对太平庄镇村庄进行分类，大致可分为聚集提升类村庄、搬迁撤并类村庄和暂不做分类。依不同分类进行规划。同时充分调研太平庄镇的基础资料，包括每个村庄的人口详情，道路硬化率，房屋砖瓦化率及距离主要对外交通距离，产业及历史文化等方面的资料库。基于层次分析法评估各村屯迁并的适宜性，确定最终的迁并方案。

2.3.2 结合外流合理预测人口

由于人口外流严重，村庄户籍人口远高于常住人口。在人口预测时应注意这一问题。太平庄镇所用的方法：近期规划人口数量按保留屯户籍人口加上迁入屯常住人口数量之和确定，远期规划按规划后保留屯户籍人口确定，如图2 所示。此外在统计人口时不仅要明晰低保户等困难群体的总量，还要落实到人。在迁村并点时这部分群体应优先考虑，他们是村民中迁村并点自动力较大的群体，实施迁村并点较为容易。太平庄镇在规划中通过村长将四类人群（低保户、五保户、残疾人和贫困户）落实到人，进而落实到宅基地上。

2.3.3 土地复垦及产业开发

太平庄镇迁村并点工作中，撤掉的自然屯大部分复垦。少数几个保留为建设用地，作为产业用地。复垦后有利于农业集中机械化发展，同时结合各村条件资源合理保留建设用地作产业用地。丰富太平庄镇产业发展。如双兴村四组结合水稻种植示范区打造水稻种植合作社。迁并过程中新增建设用地面积38.34hm2，复垦172.48hm2。居民点转为集体产业用地17.39hm2。如表2 所示，整合统计迁并后土地利用情况，作为后期规划底图。

2.3.4 控制宅基地面积

安达市根据《黑龙江省土地管理条例（2015 修订）》中提到的“农村新建住宅的宅基地，每户不得超过350m2”规定制定了对于农村宅基地的管控条例。太平庄镇在迁村并点工作中，新建安置住房院落单元主要有250m2 及350m2 两种形式，镇政府所在地住房为250m2 院落单元，其他为350m2，见图3。同时考虑家族聚集居住模式，建设一定数量500m2 和700m2 的两户联排住宅。同时对宅基地面积进行控制。将整条街宅基地均过大的同时道路过宽的统一规划加建一排住宅；将面积过大的宅基地临街通过栅栏围合出一定面积的用地划为集体所有。这部分用地可以村民自种也可以政府统一绿化。

2.3.5 实施环境整治，打造样板村

太平庄镇除镇政府所在地以外村庄环境及基础设施情况均较差。在迁村并点工作中同时兼顾环境整治的工作。太平庄镇在规划中选择双兴八组及嫩河一组两个中心村进行样板村打造，以样板村为模板进行环境整治。以此让村民了解到迁并后良好的居住环境，提高村民参与迁村并点的意愿。

2.3.6 多方合作，协调共赢

太平庄镇的迁并工作在多方合作基础上完成的。规划师首先与安达市政府沟通，协商调整迁并方案。并在政府的协助下，将调研问卷下发给镇驻村干部，再由驻村干部将问卷发放给村长，最后由村长协助村民完成问卷并反馈给规划师。这样在整个迁村并点的规划中，规划师既遵从了政府的要求，也充分考虑的村民的意愿。

3 黑龙江省迁村并点实施策略

3.1 注意分类引导，因村规划

迁村并点要注意科学分类，因地制宜实施规划。《中央农办农业农村部自然资源部国家发展改革委财政部关于统筹推进村庄规划工作的意见》中也提出根据村庄人口变化、区位条件和发展趋势等将村庄进行分类。根据不同类型村庄的定位，因村规划，统筹考虑镇域产业发展、基础设施建设和公共服务配置，引导人口向乡镇所在地、产业发展集聚区集中，引导公共设施优先向集聚提升类、特色保护类、城郊融合类村庄配套[9 ]。黑龙江省在实施过程中，根据省内实际情况增加了边境巩固类村庄，见表3。

3.2 科学撤并，理清人地房设施基础信息

建立镇域基础数据库，做好迁村并点的基础工作。摸清人地房设施等基础信息这是做好资源精准配置的前提条件，同时也是迁村并点的基础要素。科学评估人口需求与空间资源配置的匹配程度。综合考虑东北地区生产生活条件及各镇地域条件制定科学的评价体系。迁并过程中从数据库中调取各村评价体系中的因子完成村屯撤并工作。

3.3 理性预测,应对人口减量

黑龙江省人口外流情况严重，除大庆及哈尔滨外几乎所有的地级市人口均在减少，农村地区人口减少更为严重。国土空间规划中迁村并点的人口预测要注意这一趋势。预测规划人口时首先应计算出保留屯迁并后的基础人口，在此基础上根据近年的人口变化进行合理预测。在计算保留屯的基础人口时应注意撤调的村子人口流失的情况。

3.4 综合整治国土空间，土地集约利用

镇域空间规划中要实现“多规合一”在居民点布局规划时保留村屯新增安置用地不突破基本农田保护红线和生态红线。撤掉村屯留作产业用地或复垦。撤并工作后，由于建设用地及耕地等发生变化，应重新绘制空间规划的底图，并统计出土地变化的具体数据。此外严格控制每户宅基地面积。《黑龙江省土地管理条例（2015 修订）》中提到的“农村新建住宅的宅基地，每户不得超过350m2”、“城市近郊及乡政府所在地及省属农、林、牧、渔场场部的宅基地，每户不得超过250m2”等关于新建住宅的建设标准及对原有住宅超过标准的相关规定对宅基地面积进行限制，如表4所示。

2019 年《中华人民共和国土地管理法（2019 年修正）》通过， 2020 年1 月1 日正式实施。新版《土地管理法中》允许农村集体土地直接入市，盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，整合农村居民点，促进土地集约使用，为农村集体土地入市提供条件。通过土地入市获得的收益，可用于村庄建设等。

3.5 注重与环境整治的有机结合

与南方地区相比，黑龙江省的农村环境整治工作相对落后。一些村庄村容村貌十分恶劣，基础设施也相对落后。迁村并点正是环境整治非常好的契机。将二者有机结合在一起，于迁村并点来讲，可借此来激发村民搬迁的内动力；于环境整治来讲，可借此吸纳资金促进基础设施建设改善人居环境。对保留村屯进行环境整治，提升村民的居住环境，吸引更多的村民聚集而居。

3.6 协调自上而下与自下而上的和谐共治

在迁村并点的工作中，政府应起到自上而下的统筹调控的辅助作用，要注意限制地方政府的权利，将迁村并点的决定权交给村民。政府应该在宏观上统筹调控，确定迁并的指标，明确保留村屯的大致数量与规模。

在政府的统筹调控作用下，要激发村民自下而上迁并的内动力，充分发掘村民迁村并点的推动力，积极调动其积极性；如优先安置无房或者房屋质量较差的村民；在安置区建设工程中，结合环境整治工作，提升安置区的居住环境及其配套设施水平，安置区选择在区位条件较好的村子。政府自上而下与村民自下而上的共治条件下，规划单位介入引导。提供专业的知识和相对科学的技术。规划师是协调政府与村民双方利益的角色。在迁村并点工作中首先应基于乡镇的现状条件用相对科学的方法提出迁村并点的方案。在此方案基础上，根据政府与村民的意愿进行修正。最终得到政府和村民均能接受的迁并方案。

4 结语

黑龙江省国土空间规划已经陆续开展，农村地区的迁村并点工作会逐渐开始。迁村并点属于乡镇级的国土空间规划范畴内，是对国家、省、市县国土空间规划的落实，需要充分考虑国土空间规划的背景。迁村并点工作侧重于实施性，在规划落实过程中做好自上而下的国土管控，生态环境的保护。同时更要做好自下而上的“公众参与”工作充分考虑村民意愿。协调好这两个方面，才能保证迁村并点工作的有序实施。如何将规划成果落实并保障实施是重点也是难点。开展迁村并点工作时应结合国土空间规划的大背景，积累南方地区实践经验，充分认识黑龙江省农村地区自身的特点及需求。文中结合黑龙江省安达市太平庄镇的实践案例，从实施推进等相关角度提出东北乡村地区迁村并点实施策略，为黑龙江省小城镇的迁村并点工作的开展提供参考。