围猎政府的巨头们_风闻

费孝达达 07-02 20:37 投诉

2018年旧文重发

2015年上半年，创办三年、刚刚合并了快的打车的滴滴出行迎来了一个新的高管李建华，出任公司首席发展官。在他入职半年内，滴滴就拿下了上海市交通委员会颁发的“网络约租车平台经营资格许可”，成为了国内首个拥有资质的专车平台。据媒体报道，李建华在其中居功至伟。

不过，李建华更引人关注的是他入职滴滴前的身份——一名政府部门的司局级干部。虽然公开资料上并未显示其辞去的公职到底是什么，但他在接受媒体时说过的一段话，还是透露出了不少信息：“在中国，我是官员下海的最高级别。我以前在政府做的事是跟约谈有关系的，但现在我们要推动现有政策的改革。”

可能是2014年底开始的网约车监管风暴给滴滴造成了严重的危机感，在李建华加盟之后不久的2015年8月，滴滴又挖来了交通部的处级干部张贝，出任公司副总裁和滴滴政策研究院院长。

张贝的原职是交通部道路运输司出租汽车管理处副处长，在我国处长把关的局面下，他实际上掌握着全国出租汽车行业的政策走向。不出意外的话，他曾全程参与了出租车行业管理办法和专车管理办法等重要政策文件的调研、研讨、起草、制定，也一定对交通部关于专车行业的政策导向和具体政策内容了如指掌。有媒体透露，张贝履新后就立刻出马应对了交通部对滴滴的第一次约谈。

站在滴滴的角度看，这两例高管引进简直是神来之笔：作为被监管对象的自己忽然成了原来监管者的雇主；官员的身份与光环，长年积累的人脉，对政策深入透彻的了解，都被滴滴货币化并以支付高管薪酬的方式合法纳入囊中，使得公共政策的制订和执行都向着有利于滴滴的方向发展。然而，对于处在公共政策另一端，本身参与渠道就不够畅通的公众而言，这却并不是一个美好的信号。

在现代监管国家中，政府成为“巨人”公司试图去俘获的对象是逻辑上的必然，所变化的只是巨头围猎政府的形式。所以滴滴不是第一个挖监管部门墙角的公司，也不会是最后一个。

在一些学者看来，企业的政治行为可以分为规范、灰色和不规范三种。在他们的框架中，美国这样世界上首个现代意义上的监管国家，其政商关系已经进化到了规范化的程度。因为游说立法机关、为议员选举提供政治捐款和选民培养都已经公开化和制度化。而在转轨国家，企业还是更多地采取直接贿赂的方式去收买政府官员。

如果以这种价值取向去观察中国，会发现中国市场上的巨无霸们已经开始有意识地朝美国方向进行进化，直接贿赂这种不合法且老套的手法已经被更为先进的玩法所逐步取代。巨头们在迅速完善着自己合法干预公共政策的武器库。

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回顾历史可以看到，仅仅十多年前，企业们的政治行为还仿若处在资本主义初级阶段，围猎政府官员的方式既不雅致，也不够从容不迫，文质彬彬，温良恭让。

2008年，商务部条约法律司副司长、巡视员郭京毅因受贿而落马。根据检方披露的案情，郭收受了新奥燃气、首创集团、国美电器、新飞电器、苏泊尔、百事可乐等数十家企业共845万元的贿赂，为这些企业提供方便。虽然郭京毅所处的条法司是一个清水衙门，但是郭很好地发挥了一个政治掮客的作用。

一个典型案例就是在新奥集团股份有限公司上市的过程中，新奥燃气的总裁杨宇希望郭京毅提供帮助，协调证监会和条法司的审批工作，并且在办理境内公司资产重组的变更登记过程中提供咨询和指导。为促成此事，郭京毅组织了一个邀请了证监会国际部境外上市处的处长谢世坤和杨宇共同参加的饭局。饭局后不久的2001年3月，证监会就出具了无异议函，同年5月，其公司在香港创业板上市成功。作为回报，杨宇采取玩牌故意输钱、安排郭京毅亲人入职新奥、以五折价格出售房产给郭的形式向郭行贿。

郭京毅案基本可以看作是政商关系蛮荒时代的典型缩影了。那一时期，绝大多数企业俘获政府官员的方式还都是略显赤裸的直接利益输送，只是形式上有所变化。借款、费用减免、陪同娱乐、赠送礼物、安排工作、给付佣金、赞助旅游等都是较为常见的手法。而他们通过利益输送所谋求的，也是获取资质、上市审批、重组并购、补贴申请等相对具体的事务，他们要做的往往是通过既定的政策框架为自己谋利，最多更进一步，将现有的政策框架打出一个小小的缺口。

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2001年被称作是中国的创投元年；这一年中，互联网泡沫破裂的余波未散，刚刚遭受重创的不少风险投资机构开始在新兴市场寻找机会。以IDG为代表的美元基金将目光放到了中国这片热土上。此后几年中，美元基金们不仅在资金上给予了百度、携程、淘宝这些日后巨头以不小的支持，也将美国公司的内部管理和对外关系经验传播到了这些公司之中。

相对于走惯了野路子且往往仰仗政府鼻息的国内土鳖企业，以to C业务为基点的互联网企业在成长初期往往不需要与政府发生过于紧密的联系。不过，这一群体在资本催化之下的成长速度远超传统业态，往往用不了几年时间就会垄断国内市场，成为现有监管框架的挑战者。

带着洋血统的互联网企业，在处理政商关系上似乎也承继了美国的先进经验。何为美国经验？在美国的管制框架下，一大批美国巨型垄断公司早已发展出了一套完整的影响政府决策的机制。以美国第二大移动运营商AT&T为例，该公司成立了专门的政府关系和公共事务部门来大量吸纳公职人员，老布什时期的行政副主管、里根总统特别助理詹姆斯·西科尼就被引入公司担任立法事务高级执行总监。这一举措的目的也很明确，是为了方便对国会立法机构和在任政府领导施加影响，进行游说，推动行业法案修改，以提高市场准入门槛，减少潜在竞争者。

虽然在中国不存在美国式的公职人员在政府机构和私营组织间来回任职的“旋转门”机制，政治系统相对较为封闭。但随着市场力量逐渐壮大，社会就业日趋多元，从政界到商界的单向流动已经越来越频繁。这给新兴垄断公司打造中国式“旋转门”创造了有利条件。

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在这股围猎政府官员的浪潮中，滴滴只是其中一员。2014年，国家质检总局的原新闻发言人陈熙同在辞职之后出任了360主管市场部的副总裁；2016年最高人民法院新闻局副局长、新闻发言人孙军工辞职，成为阿里公共事务部副总裁；而今年七月，中央第十四巡视组向商务部党组反馈巡视情况，罕见提出该部“干部流失问题比较突出“，更是为这一趋势做出了做好的注脚。

商务部从2010到2017年离职总人数高达143人，而对这些离职人员的去向进行查证后可以发现，其中的相当一部分都成为了超级企业们的囊中之物。例如，反垄断局的处长崔书锋先是去腾讯政府事务部研究中心担任总监，随后又出任了摩拜负责政府关系的副总裁，之后又因为摩拜被美团收购而成为了美团研究院院长，该局法律处副处长钱晓强疑似成为了腾讯的总裁助理，该局调研员杨建辉到阿里巴巴拿到了资深专家的职级；电子商务司网络管理处处长印海涛成为了京东金融公共事务部的负责人，该司发展规划处处长曾晨也进入京东，担任了战略研究院院长，同样身为该司副处长的李小满则去网易担任政府关系总监；而商务部办公厅综合司政策处处长韩曦离任之后加入菜鸟网络出任了公共事务部总经理。

不难看出，互联网巨头们将这些政府官员收入账中大都目的明确。商务部的两个离职重灾区，一个是反垄断局，一个是电子商务司。前者的离职人员成为腾讯阿里两巨头眼中香饽饽并不难令人理解——阿里和腾讯在成为超级企业之后，开始参与的涉嫌垄断的并购案越来越多，滴滴快的、美团大众点评两大并购案的背后都有AT两巨头的影子；在这种情况下，聘用反垄断局的离职官员，对于规避反垄断调查必然有着强大的助力。而电子商务司离职官员进入京东以及网易的逻辑则更为直接，京东本就是国内电商三巨头之一，而网易也早已重注考拉海购和严选两个电商项目。

在使用离职官员的方式上，超级企业们也出奇一致。要么将其放在政府事务部门，要么给予他们一个政策研究院的职位，因为这恰好对应着这一群体的能力圈层：政府事务部门对应着政策的制定和执行圈层，研究部门则对应着政策的咨询圈层。在离职前从事审批或行业政策制定工作的之一群体，其社会联系覆盖了公共政策咨询、制定、执行的整个流程，因而为超级企业所青睐。

可以发现，与郭京毅那个时代非垄断企业围猎政府官员的方式不同，超级企业们开始打造中式旋转门，以一种形式上无可指摘的娴熟手法处理政商关系。而已经取得了行业垄断地位的它们，所希求的也不仅仅是在既定政策框架下取获取超额收益，而开始有意识地参与到公共政策的重塑之中。

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2013年，中组部发布了《关于进一步规范党政领导干部在企业兼职（任职）问题的意见》，这一禁令直接导致1017名公职人员辞去独董职务，其中任职于党政部门和公检法系统的领导就有499人。

叶青等学者利用宏观政策变化导致的“官员独董”离职潮这一自然实验，分析了“官员独董”在企业中起到的实际作用。发现“官员独董”的价值主要来自于官员身份带来的资源获取和寻租功能，而不是通过发挥监督和咨询功能来提升公司价值。

虽然目前尚未有研究对超级公司打造的新版中国旋转门进行实证研究，但我们依然可以猜想，离职官员入职垄断企业发挥作用的机理与已经被禁止的“官员独董”有着异曲同工之处。对于公共利益而言，这恐怕并不是一个好现象。

即便是在“旋转门”已经成为依附于政治体系的利益交换机制的美国，旋转门的弊病也开始被越来越多的群体所认知。2009年，OECD的报告已经指出美国的“旋转门”机制与2008年金融危机的产生有着直接的关系，倡议加强对因“旋转门”所产生的公共部门和私人部门之间腐败的监管；川普也在2017年签署了游说禁令，将美国前政府官员在离职后对政府决策进行干预和游说的禁止年限从两年延长至五年。

中国的法律规定里，也并不是没有遏制这一趋势的条款。《中华人民共和国公务员法》第一百零二条规定：“公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。”

只是这一规定为何未得到严格执行而任由巨头围猎政府，我们不得而知。