成都长春之后是烟台！区划大调整背后，城市收缩时代也全面到来_风闻

文丨西部菌

成都、长春之后，时隔短短3天，又一城迎来区划大调整。

6月22日，山东发布了关于烟台区划调整的通知：

撤销蓬莱市、长岛县，设立烟台市蓬莱区，以原蓬莱市、长岛县的行政区域为蓬莱区的行政区域，蓬莱区人民政府驻登州街道钟楼东路1号（原蓬莱市政府驻地）。

此次调整之后，烟台由原来的辖4区、1县、7个县级市，变为辖5区6市；同时山东人口最少、陆地面积最小的长岛县，正式成为历史。

烟台到长春、成都，再到更早的济南、合肥等地，通过区划调整，这些重点城市不断做大做强。但“大鱼吃小鱼”的同时，也有一些城市岌岌可危，面临被吞并消失的危险。

城市收缩趋势全面来临，成都、长春、烟台的密集动作，无疑是一个重要信号。

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在之前的《成都、长春同时宣布！区划调整，下一个是谁》中，西部城事对成都新津撤县设区进行了分析。这次烟台走的是和成都类似的扩张道路。

蓬莱市原本就是由烟台代管，长岛县属于烟台下辖县。2018年烟台就下发了撤市（县）设区的决议，这次终于正式官宣。

这里要说一下烟台。相对于青岛和济南的双子星，烟台的存在感不算高。不过它称得上是不折不扣的强地级市，2019年GDP达7653.45亿元，排在西安之后，全国25位，常住人口也有713.8万人。

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而被它收编的蓬莱和长岛，城市规模和体量要小很多。其中蓬莱2018年的GDP为536.3亿元，人口40万出头；长岛2018年GDP则只有77.8亿元，年末总人口为41489人。

这两个地区，不仅体量小，还面临着人口外流的严峻局面。以长岛为例，根据统计，它的人口从2011年的43040人，下降到2018年的41489人，小学生数量更是锐减44%。

烟台收编蓬莱和长岛，和成都撤县设区一样，属于内涵式扩张，不涉及GDP总量和总人口的增加。

不过城区规模和城区人口，会有较大的增加，整体城市能级相应有所提升。

而且此次调整之后，烟台下辖县全部消失，正式成为无县城市。这一类别的城市，还有北上广深和天津、武汉、南京等。没有县，城市结构更扁平化，更有利于管理。

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同样是扩张，长春的路径则不同于烟台。因为县级公主岭市，原本是由四平市代管，现在则划给了省会长春，长春的总人口将直接增加百来万，十倍深圳的面积，也将进一步扩容。

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相对于撤县（市）设区，直接“吃掉”周边城市，扩张效果立竿见影，但难度要大很多，所以近些年来，能找到的案例屈指可数：

2011年，巢湖被一分为三，部分划归合肥；2016年，成都代管简阳；2017年，西安代管西咸新区；2018年，济南合并莱芜；再就是长春代管公主岭市。

对这些城市来说，不管是内涵式还是外延式的扩张，在区划调整上做文章，具体的初衷可能千差万别。

比如成都撤新津县设区，在强省会战略之外，南拓优化城市空间结构，无疑是重要考虑。至于烟台，收编蓬莱和长岛，至少有两大现实考量：

其一，蓬莱和长岛合二为一后，渤海湾跨海通道的建设，协调起来会更加方便，因为这条通道的最近距离，山东一端就是以蓬莱为起点。

其二，烟台可以尽早圆地铁梦。关于这点，烟台交通运输部门曾有过公开回应，“目前蓬莱撤市划区是轨道交通建设的重要制约条件，蓬莱撤市划区后，将立即着手开展项目报批相关工作”。

至于长春，放在东北振兴的背景下，扩容也容易理解。

东北振兴，首先是沈阳、哈尔滨、长春和大连四大城市的振兴。现在长春扩容，综合承载和资源配置能力提高，能进一步带动周边发展。

不过，不管区划调整的具体背景有何不同，优先发展大城市，做大做强中心城市，这一思路是始终一致的。

事实上，近几年来涉及到城镇化和区域经济的相关文件中，无论是推动开放落户，还是城市群和都市圈的建设，提升中心城市能级和核心竞争力，都是一条重要的主线。

比如今年的城镇化建设任务提到，要完善部分中心城市市辖区规模结构和管辖范围。它意味着，在资源要素的自发集聚之外，做大做强中心城市，必要时可以动用行政手段。

至于中心城市可以膨胀到何种地步，长春其实提供了一个参照——如果对比首位度，在省会城市中，长春排在全国第2位，仅次于银川，2019年GDP占全省的50%。

但即便如此，这次依旧划给了它一个百万人口的公主岭市。它说明，只要不是北京、上海等定位特殊的城市，中心城市的扩张，“尺度”可能会超乎我们的想象。

对于靠合并来提升城市等级的方法，包括强省会战略，可能不少人会嗤之以鼻，不过还是那句话，从区域发展的大局来看，这可能是最现实有效的一种路径了。

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每一次的区划调整，那些实现扩容的城市，都是绝对的主角。比如合并莱芜后，济南竞争国家中心城市更具筹码。

但有城市扩张，就有城市在收缩。中心城市的光环，往往是建立在中小城市人口、产业不断萎缩的前提上的。就像长岛县，和莱芜合并成区之后，连名字都没了。

长岛的命运，只是一个缩影。自2019年国家首提收缩型城市以来，不少人口减少、经济衰退、市容衰败的城市，受到广泛的关注，房子白菜价的鹤岗是典型代表。

对城市收缩，目前比较公认的定义是，人口规模在1万以上的人口密集城市区域，面临人口流失超过2年，并经历结构性经济危机的现象。

围绕这一定义，很多机构进行了研究，像此前克而瑞曾推出过一份城市目录，涵盖31个收缩型城市：

其一，资源枯竭型城市，包括鞍山、大庆、抚顺、阜新、鹤岗、淮北、鸡西、攀枝花、石嘴山、乌海和营口。

其二，产业结构调整型城市，包括巴彦卓尔、赤峰、佛山、衡阳、佳木斯、洛阳、三明、沈阳、通化和长治。

其三，传统人口输出型城市，包括白城、达州、嘉峪关、揭阳、金昌、遂宁和中卫。

其四，核心城市周边卫星城市，包括嘉兴、辽阳和玉溪。

这份名单未必权威，仅供参考。对比一些其他的收缩城市名单，不难发现，收缩型城市要么是资源枯竭，要么是产业空心化。而收缩的直接表现，就是人口外流，常住人口减少。

前面提到，不少人反对区划调整这种简单粗暴的扩张。但换个角度看，当一些边缘城市开始收缩，将它们变成区，或者并入周边城市，裁撤行政机构，才能够避免资源浪费，否则地方根本无力维持各种市政设施的运转。

事实上2020年的城镇化建设重点任务也提到：

优化行政区划设置。统筹新生城市培育和收缩型城市瘦身强体，按程序推进具备条件的非县级政府驻地特大镇设市，有序推进“县改市”“县改区”“市改区”，稳妥调减收缩型城市市辖区，审慎研究调整收缩型县（市）。全面完成各省（区、市）设镇设街道标准制定工作，合理推进“乡改镇”“乡（镇）改街道”和乡镇撤并。

这一条涉及到两类地区。有序推进“县改市”，针对的是那些经济强县。像东南沿海一些百强县，经济和人口规模庞大，县一级的管理，可能“小马拉大车”，不利于进一步发展，因此条件合适可以进行升格。

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至于那些经济体量小，人口流失、发展困难的市县，可以改区发展；或者对市辖区调减，瘦身强体；再或者按照“审慎研究调整收缩型县（市）”，直接合并到周边“归零”。

所以从成都、长春到烟台，密集的区划调整，意味着中心城大扩张的来临，更意味着城市收缩时代的全面到来。像长岛这样消失的小城市，未来还会有更多。

大鱼吃小鱼，这是城市竞争逃避不了的残酷规律。但同样是被吃掉，不同城市的命运，可能会截然相反。

比如像蓬莱这样，成为烟台的一个区以后，反而能搭车圆上地铁梦；而那些不靠近中心城市和大城市群的小城市，收缩将意味着城市功能的不断倒退。