重磅解读｜全域旅游示范区“国考”升级，3处修订非常关键！_风闻

近日，文旅部发布通知，对2019年印发的《国家全域旅游示范区验收、认定和管理实施办法（试行）》和《国家全域旅游示范区验收标准（试行）》进行了局部修订。据文化产业评论（ID：whcypl）梳理分析，相比之前，新增了2个可选的认定条件，调整了两项分值，并将“扣分事项”中的“一票否决项”修订为“不予审核项”。此次修订，背后的原因是什么？对全域旅游发展又将带来哪些影响？值得业内关注。

作者| 小军哥（文化产业评论作者）

编辑 | 胡卓然

来源| 文化产业评论

正文共计4560字 | 预计阅读时间12分钟

5月8日，文化和旅游部办公厅发布了“关于修订《国家全域旅游示范区验收、认定和管理实施办法（试行）》和《国家全域旅游示范区验收标准（试行）》的通知”。

一是将《国家全域旅游示范区验收、认定和管理实施办法（试行）》第十五条第4点“供给体系”中“具有不少于1个国家5A级旅游景区，或国家级旅游度假区，或国家级生态旅游示范区；或具有2个以上国家4A级旅游景区”修订为“具有不少于1个国家5A级旅游景区，或国家级旅游度假区，或国家级生态旅游示范区；或具有2个以上国家4A级旅游景区；或具有2个以上省级旅游度假区；或具有1个国家4A级旅游景区和1个省级旅游度假区”。 

二是将《国家全域旅游示范区验收标准（试行）》“公共服务”中的**“游客服务中心”项分值由25分修订为20分，“智慧旅游”项分值由30分修订为35分。将“扣分事项”中的“一票否决项”修订为“不予审核项”。**

从两份文件修订的内容看，虽然修订范围和内容较小，但对推动国家全域旅游示范区创建却具有重要意义。

我国全域旅游发展创建历程

全域旅游，即在一定区域内，以旅游业为优势产业，对区域内经济社会资源，尤其是旅游资源、相关产业、公共服务、生态环境、政策法规、体制机制、文明素质等进行系统化、全方位的优化提升，实现区域资源有机整合、社会共建共享、产业融合发展，以旅游业推动经济社会和谐发展的一种全新的区域协调发展的理念和模式。

回顾我国全域旅游发展与创建历程，主要包括四个阶段：

**一是概念萌芽阶段（2008-2012年）：**2008年浙江绍兴市委市政府首次提出“全城旅游”发展战略，并启动全城旅游区总体规划招标；2009年江苏《昆山市旅游发展总体规划修编》提出“全域旅游，全景昆山”。此后，四川、杭州、山东、湖南等地纷纷提出发展全域旅游的战略。

**二是自发探索阶段（2013-2014年）：**全域旅游概念提出后，各地纷纷开展了试点探索。2013年，桐庐成为浙江省全域旅游专项改革试点县，诸城市列为山东省全域旅游试点市；重庆渝中区启动《全域旅游规划》。2014年，五莲县、临沂市、莱芜市、滕州市、沂水县成为山东省全域化旅游改革试点；河南郑州市人民政府关于发布《关于加快全域旅游发展的意见》。

**三是实践推动阶段（2015年-2017年）：**在部分省市自发探索的基础上，原国家旅游局于2015年下发了《关于开展国家全域旅游示范区创建工作的通知》；2016年分两批确定全国500个全域旅游示范区创建单位（首批262个、第二批238个）；2017年正式发布《全域旅游示范区创建工作导则》，并批准了海南、宁夏、陕西、贵州、山东、河北、浙江7个省为“全域旅游示范省创建单位”。至此，全域旅游正式在全国大规模推进开来。

四是国家示范阶段（2018年至今**）：**2018年，国务院办公厅印发《关于促进全域旅游发展的指导意见》，对创建国家全域旅游示范区提出有关要求；2019年，文化和旅游部依据《国家全域旅游示范区验收、认定和管理实施办法（试行）》《国家全域旅游示范区验收标准（试行）》，开展了首批国家全域旅游示范区验收认定工作，并发布了71家首批国家全域旅游示范区名单。

△我国全域旅游发展历程回顾

国家全域旅游示范区创建标准演变

回顾我国全域旅游发展历程可以清晰地发现，国家全域旅游示范区创建工作是一项复杂的系统工程，需要在国家政策的指引和市场需求的导向下，边探索边实践，边总结边完善。

2015年8月，国家旅游局下发关于开展国家全域旅游示范区创建工作的通知后，引发各地广泛关注。2016年在全国旅游工作会上，原国家旅游局局长李金早全面阐述全域旅游价值和发展途径，并提出了四个基本准入门槛、8个方面1000分的验收标准，为示范区创建工作提供了初始化标准体系。

**四个基本准入门槛：**分别为旅游对当地经济和就业的综合贡献达到一定水平、建立旅游综合管理和执法体系、厕所革命及其他公共服务建设成效明显、建成旅游数据中心。

**八个方面的验收标准：**则从地方政府重视和推进程度、旅游业发展情况、旅游产品特色、公共服务体系、要素配套、环境保护以及旅游安全、文明和游客满意情况等8个方面提出44项验收指标。  

2016年2月和11月，国家旅游局先后公布了2批共500家国家全域旅游示范区创建名单，并于2017年、2018年，分别印发了《全域旅游示范区创建工作导则》《关于促进全域旅游发展的指导意见》等政策文件，进一步明确了全域旅游“抓什么、创什么、建什么”等导向性问题。

伴随着各地如火如荼的生动实践，全域旅游示范区创建工作正式由试点探索转入创建示范阶段。2019年2月，文化和旅游部以《意见》《导则》为依据，制订发了《国家全域旅游示范区验收、认定和管理办法（试行）》《国家全域旅游示范区验收标准（试行）》《国家全域旅游示范区验收工作手册》，形成了以“办法+标准+手册”为核心的创建管理体系。

△国家全域旅游示范区创建标准变化修订情况

坚持以改革创新为主线、示范引领为目标、融合发展为路径，打造全域旅游新样板，是示范区创建工作的总要求。此次，文化和旅游部对“办法+标准”进行修订完善，就是一个最好的例证。

梳理分析修订内容，集中体现在3个关键词，即**“两个放宽、两项分值和一个表述”**：

**放宽两个认定条件：**此次修订中，《国家全域旅游示范区验收、认定和管理实施办法（试行）》第十五条第4点增加“或具有2个以上省级旅游度假区；或具有1个国家4A级旅游景区和1个省级旅游度假区”。相比之前，放宽了2个申报认定条件。

**调整两项验收分值：**此次修订中，《国家全域旅游示范区验收标准（试行）》“公共服务”中的“游客服务中心”项分值由25分降为20分，“智慧旅游”项分值由30分升至35分。相比之前，“一降一升”表明了“智慧旅游”在验收中分量。

**修订一个前置表述：**此次修订中，将《国家全域旅游示范区验收标准（试行）》“扣分事项”中的“一票否决项”修订为“不予审核项”。相比之前，修订这个表述，将过去的“事后否决”变成“事前否定”，避免了创建单位“无功而返”。

此次政策修订的原因及影响

每次国家重大政策的修订或调整，其背后除了问题导向外，更多则是最大限度适应实践发展的要求。分析解读此次“办法+标准”修订的逻辑背景，文化产业评论（ID：whcypl）认为，此举，将对转化首批示范区创建成果，有序扩大示范区的创建规模，提升全域旅游品牌效应产生巨大影响。

**一是降低入围门槛，激发创建活力。**目前，国家全域旅游示范区创建对象主要为县、地级，认定的基本条件为“具有不少于1个国家5A级旅游景区，或国家级旅游度假区，或国家级生态旅游示范区；或具有2个以上国家4A级旅游景区”。由于各地旅游发展不平衡，不少县、地级还不能满足2个4A景区的最低门槛，导致创建热情不高、活力不足。

此次修订《实施办法》，新增了“具有2个以上省级旅游度假区；或具有1个国家4A级旅游景区和1个省级旅游度假区”认定条件，看似是降低了认定门槛，实质上更能有效调动创建的积极性，全面推动各地全域旅游发展，进而实现“以创促建”的目标。

**二是适应发展需求，完善标准体系。**此次修订《验收标准》，分别对“公共服务”中的“游客服务中心”“智慧旅游”项验收分值进行调整，虽然两者升降仅有“５分”，却深刻反映了近年来游客服务中心建设日益成熟，而“智慧旅游”作为公共服务体系建设的重要内容，仍存在覆盖面不广、实用性不强、体验度不高等不足。

尤其是在新冠肺炎疫情防控新常态的背景下，增加“智慧旅游”项分值，既可有效解决创建单位“重硬件轻软件”等问题，还能较好推动景区由传统服务方式向“网上购票+分时预约+无接触服务”模式转变，满足游客多样化出游需求。

**三是设立前置条件，严防带病参考。**回顾首批示范区验收认定过程不难发现，2016年文旅部公布全国首批创建单位262家、第二批238家入选名单，经过地方初审验收，两批500家仅有96家创建单位进入了国考认定。经过文旅部严格考核，最后只有71家创建单位被认定为首批国家全域旅游示范区。

△首批国家全域旅游示范区名单

首次验收认定的整体通过率约为74%，其中，13个省区市的验收认定通过率为100%，13个省区市的通过率为66%，另外有6个省区市的通过率为33%。通过率低的省区市中就有因隐瞒重大安全事故被“一票否决”。由此可见，修订设立“不予审核项”，可最大限度减少创建单位“带病创建”，避免在国考认定中“无功而返”。

△首批国家全域旅游示范区创建认定分析表

**四是着眼承上启下，巩固提升质量。**按照《国家全域旅游示范区验收、认定和管理实施办法（试行）》明确的验收时间与认定程序，未通首批省考申报和国考认定的400多家创建单位，即将进入第二批国家全域旅游示范区创建“国考”验收申报阶段。在此节点，文化和旅游部对“办法+标准”进行修订，具有承上启下的关键作用。

一方面，提示各省文旅部门将本地示范区创建工作列为重要议事日程，加强对县级创建单位的统筹指导，并依据新修订的《办法》《标准》组织初审验收和申请认定。另一方面，可促进创建单位对照新标准开展查漏补弱，巩固提升全域旅游示范区创建成果，为全域旅游创新发展提供可复制可推广的成功经验。

结语

创建国家全域旅游示范区，是树立国家级全域旅游发展标杆、探索全域旅游发展路径和创新模式的重要抓手。其本质目的是，依据科学系统的标准管理体系，通过区域旅游资源有机整合和关联产业融合发展，建设一个“处处是风景，人人是环境”的高质量的旅游目的地。

近年来，全域旅游作为国家旅游发展战略，受到了国家及地方政府各层面的高度重视，已有31个省（区、市）200多个区市县出台了“全域旅游发展规划”，海南、宁夏、陕西、贵州、山东、河北、浙江、河北、福建、四川等近20个省启动了省级全域旅游示范区创建认定工作。

然而，创建示范区只是推动全域旅游发展的载体，不能仅为拿到国家或省级“全域旅游示范区”这块金字招牌而发力，更多的是要坚持全域旅游这一新的发展理念，发挥好旅游业“四两拨千斤”的综合裂变作用，实现全域全业全民共建共享的新型旅游发展空间。