欧洲并购观察 | 中车株洲并购德国机车企业获批的背景与影响分析【走出去智库】_风闻

走出去智库观察

当地时间4月27日，德国反垄断机构批准了中车株洲收购福斯罗机车（Vossloh Locomotives）。对于中国中车而言，成功收购福斯罗机车业务将是打开德国和欧洲市场的突破口，欧洲轨道交通市场一直都以复杂和冗长的审批和许可程序而闻名。

近日，在走出去智库（CGGT）与德国中国商会联合举办的“中资企业海外投后管理——聚焦德国/欧洲”在线研讨会上，走出去智库（CGGT）德国首席代表、CPC 合伙人(中德并购投后管理)、前复星集团德国总经理王惜真表示，疫情后的逆全球化和贸易保护主义使国际形势更加复杂，但海外投资与并购仍是中企汇入全球市场的重要途径，中企需认真地做好投前、投中、投后的每一步，尤其重视海外企业管理层的建设、做好海外企业跨文化的投后管理，才能真正实现有价值的海外战略布局与企业发展。

中车株洲的收购给中国企业带来了哪些启示？今天，走出去智库（CGGT）刊发霍金路伟国际律师事务所的分析文章，供关注跨境投资管理的读者参考。

要 点

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、德国此次无条件批准这一交易对中车来说是一个胜利，但是德国反垄断局的这一决定却可能意味着在未来中国国有企业在欧盟受到并购交易反垄断审查会遇到阻碍。

2、德国反垄断局指出，这一决定具有两个“独特性”：一是收购方和目标公司往年的市场份额并不能恰当反映其未来的市场地位，二是收购方是一家中国国有企业。

3、德国反垄断局提出的新的分析方式，特别是将所有由中国政府持有多数股权的国有企业视为一个单一的经济集团，可能会加重未来中国国有企业在欧盟的反垄断合并申报负担。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

近日，德国反垄断局（Bundeskartellamt）无条件批准了中国中车株洲电力机车有限公司（“中车株洲”）收购福斯罗机车有限公司（“福斯罗机车”）的交易。

福斯罗机车是一家相对规模较小的公司，拥有约500名员工，年营业额超过1亿欧元（约合7.7亿元人民币）。该公司是欧洲柴油动力调车机车的市场领导者，2014至2018年间，其所占市场份额约为40-50％。中车株洲是中国中车股份有限公司（“中国中车”或“中车”）的下属子公司。中国中车股份有限公司是一家由国务院国有资产监督管理委员会（“国资委”）控股的大型上市公司，由之前的南车和北车合并而成，是全球最大的铁路车辆制造商。

德国此次无条件批准这一交易对中车来说是一个胜利，但是德国反垄断局的这一决定却可能意味着在未来中国国有企业在欧盟受到并购交易反垄断审查会遇到阻碍。

背景

中车已经被动地卷入了一场席卷欧盟竞争法的监管风暴。中车首次引起欧盟委员会的注意是在2018年底2019年初，即欧盟委员会在对德国西门子和法国阿尔斯通拟合并交通业务的交易进行反垄断审查的过程中。由于这两家公司在高速列车和相关信号设备等多个市场上均占有较高的市场份额，欧盟委员会当时准备根据竞争法禁止这一合并交易。在反垄断审查程序接近尾声时，交易双方坚持的主要论点是强大的潜在竞争对手，即中国中车，将在中短期内进入欧洲市场。但是，当时欧盟委员会并不认可这一观点，因为欧盟委员会并没有发现充分的证据能够证明中车将在未来5年内大幅进入欧洲市场。因此，欧盟委员会于2019年2月6日禁止了西门子和阿尔斯通的合并交易。

欧盟成员国国家级别的政要们对这一禁止决定反应强烈。他们的主要意见是，如果欧盟竞争法律不允许将（拥有重大资源的）大型非欧盟企业作为未来潜在竞争对手考虑，那么这样的法律规则肯定是错误的，必须进行修改。

因此，欧盟多个成员国政府，尤其是德国、法国和波兰政府以及荷兰政府，纷纷提出需要修订欧盟竞争法规的建议，这些法律规定在过去60年来基本没有任何变动。各国政府的建议有一些共同点，即强调反垄断并购审查必须考虑未来竞争状况并且将公司的国有性质纳入考量范围。

截至目前，欧盟竞争法规还没有进行任何修订（尽管欧盟委员会正在起草新的规则，并预计将于今年6月公布）。但是，在中车株洲收购福斯罗机车这一交易中，德国反垄断局在基本法规没有改变的情况下，对传统的合并审查分析进行了调整，并在其分析中体现了上文提到的观点，这也说明了德国反垄断局本次决定的重要影响。

德国反垄断局的决定

德国反垄断局对中车株洲收购福斯罗机车的批准决定长达九页（当前仅可查看德语版本）。在决定的开篇部分，德国反垄断局就指出，这一决定具有两个“独特性”：一是收购方和目标公司往年的市场份额并不能恰当反映其未来的市场地位，二是收购方是一家中国国有企业。

对未来竞争的评估

德国反垄断局指出，一些机车订单的标的数额巨大，可能导致营业额数据的巨大变化，因此，不同年份的市场份额可能有大幅的变动。德国反垄断局还指出，机车订单从采购到交付可能需要两至三年较长的期间（尤其在机车需要根据买方要求特别定做的情况下），而交付过程本身有时可会长达数年。因此，德国反垄断局认为，其进行反垄断并购审查时需要考虑未来五至十年的情况，而不是通常的三至五年。

如上所述，在并购审查中考虑未来更长时间内的竞争状况正是各国政要在欧盟委员会禁止西门子与阿尔斯通合并后提出的要求。在本案中，德国反垄断局通过分析本案中具体的市场特点，证明其审查更长时间内的竞争状况具有合理性。

此外，在本案中，德国反垄断局没有对未来的市场份额进行具体预测，而是“在对全部相关影响因素进行综合评估的基础上”对未来的竞争影响进行定性评估。德国反垄断局认为，福斯罗机车没有进行新技术投资，而中车株洲多年来一直希望进入欧盟调车机车市场但不甚成功。与分析不一定可靠的市场份额或其他数据不同，德国反垄断局对未来竞争状态的分析方法是设想不同的竞争情景并评估各个情景实现的可能性：在这一评估中，德国反垄断局考虑的主要因素包括现有订单、大额项目的中标情况、技术开发情况以及公司的资源。

对国有企业的考虑

德国反垄断局在本决定从原则性角度直接阐明了欧洲公司面临的挑战：“公众对中国公司收购德国企业的讨论十分激烈……针对这些中央计划经济体制下国有企业的市场参与行为，竞争法分析需要考虑一些特殊的情况……在反垄断并购审查中，中央计划经济体制下的国有企业所产生的一些特殊情况对竞争法而言是一个新的问题：因此至今还没有任何受中央计划控制的经济体希望通过其国有企业进入他国市场。”

由此，德国反垄断局在本案中指出了国有企业的两个特殊情况：**第一个特殊情况是该公司的“集团”规模有多大。**在这一点上，德国反垄断局认为，所有由中国政府持有多数股份的国有企业均隶属于同一集团。其认为中国国资委影响着国有企业的经济决策，并且中国中车与“十三五”规划密切相关。

**德国反垄断局强调的第二个特殊情况是国有企业采取低价策略的能力和意愿。**德国反垄断局的新闻稿（参阅英文版）中提到了一些完整决定中没有包括的内容，其中提到：“低价和倾销策略的威胁以及中车国家补贴活动带来的成本优势”。此外，本决定中还讨论了其认为中车能够获得的一些补贴类型，包括从作为“姊妹公司”的国有银行中获得的帮助，并提到了《中国制造2025》和“一带一路”倡议，认为中国中车可以从这些项目中获得国家资助。

但是，德国反垄断局最终认为，最近有一些新的竞争者进入了调车机车市场，并且在许多情况下，无法肯定地预测交易是否会导致中国中车在未来5至10年内形成市场支配地位。总之，德国反垄断局负责人表示，“我们现在的担忧不足以为禁止这一并购项目提供充分的理由。”

中国企业的重点注意事项

尽管中车株洲收购福斯罗机车这一交易只需要由一家欧盟成员国国家反垄断执法机构而非欧盟委员会审查，是一个相对较小的案件，但该案件的决定对于有意在欧盟收购目标公司的中国企业（尤其是国有企业）来说非常重要。该决定首次 “落地实施”了欧盟政府高层关于如何改革欧盟竞争法的讨论中涉及的两个要点：一是考虑到中国企业正处于其国际化进程的初期，需要将并购审查范围扩大至更远的未来（长达10年）；二是特殊对待中国国有企业。

鉴于这一决定是此类案件中的首例，所以该决定可能还会引起除了德国反垄断局以外的其他反垄断机构的关注。同时，欧盟委员会也正计划于近期发布关于国有企业等相关事宜的新法规。

**德国反垄断局提出的新的分析方式，特别是将所有由中国政府持有多数股权的国有企业视为一个单一的经济集团，可能会加重未来中国国有企业在欧盟的反垄断合并申报负担。**中国企业（尤其是国有企业）的并购方案设计已变得日益复杂。

来源：HoganLovells（霍金路伟国际律师事务所）