纳土纳问题考验中印关系_风闻

印度尼西亚海事安全局透露，去年12月19日至24日期间，有63艘中国渔船在两艘中国海警船和一艘护卫舰的护航下，闯入印尼纳土纳群岛的专属经济区（Exclusive Economic Zone，简称EEZ）。它们拒绝海事安全局船只的要求，拒绝离开，并坚称它们是在自己的“领海”捕鱼。海事安全局除了通知印尼相关部门有关入侵事件，并不能做什么。

12月30日，印尼外交部与各部门协商后，提出抗议照会，指“印尼EEZ出现违法行为，包括非法、未报告、无管制的捕捞活动，以及中国海警在纳土纳海域对主权的侵犯”。印尼外交部召见了中国驻印尼大使肖千，对此表达强烈抗议。

中国外交部发言人耿爽于12月31日的例行记者会上，对印尼的抗议作出回应称：“中国对南沙群岛拥有主权，对南沙群岛有关海域拥有主权权利和管辖权。同时，中国在南中国海拥有历史性权利。中国渔民一直在中国南沙群岛有关海域开展正常的渔业生产活动，合法合理。中国海警船按照自身职责在有关海域开展常态化巡逻管理，维持海上秩序，保护本国人民的正当权益。中国驻印尼大使已向印尼方面重申了中方上述一贯立场。”

耿爽补充说：“中方愿与印尼方面一道，继续通过双边对话妥善管控分歧，共同维护好两国友好合作关系和当前南中国海和平稳定的大局。”

印尼反驳中国的回应

印尼外交部于今年1月1日反驳中国的回应，并指出中国对纳土纳群岛周边EEZ拥有历史权利的说法没有法律依据，因为根据印尼和中国都签署的《1982年联合国海洋法公约》（UNCLOS），纳土纳群岛附近的EEZ属于印尼主权范围。印尼也拒绝接受“有关海域”一词，它并不见于任何法律文件，所以没有法律依据。印尼外交部还重申，印尼在司法管辖权方面没有与中国重叠，它“永远不会承认中国划定的九段线，因为根据2016年海牙国际仲裁庭的裁决，中国的九段线主张违反了《联合国海洋法公约》”。

1月2日，耿爽回应印尼外交部的声明：“我要强调的是，中方的立场和主张符合包括《联合国海洋法公约》在内的国际法。无论印尼方面接受与否，都无法改变中方在相关海域拥有权益的客观事实。南中国海仲裁案所谓的裁决是非法的、无效的，中方早就阐明不接受、不承认的严正立场。中方坚决反对任何国家、团体和个人滥用非法仲裁裁决损害中方利益。”

尽管被要求离开印尼EEZ，但直到1月6日，中国海警船仍在距离拉奈（Ranai，纳土纳县首府）130海里的纳土纳群岛海域作业。印尼国会谴责中国船只闯入纳土纳群岛海域，印尼媒体则开始报道紧张升级的局势。一名学者甚至要求政府召回印尼驻中国大使，并检讨所有与中国合作的项目。政治、法律和安全事务统筹部长马福德指这起事件侵犯了印尼的主权，印尼不会就EEZ问题与中国进行谈判。

不过，印尼国防部长普拉博沃要求各方保持冷静，称印尼正在寻求和平解决方案。他补充说，“中国是印尼的朋友”。作为一名有影响力的退役将军和印尼总统佐科的亲信，海洋事务与投资统筹部长卢胡特也认为，人们不应该渲染夸大这起纠纷。他指出，中国无意与印尼发生冲突，如果中国海警船只是按照国际法，航经印尼纳土纳群岛的EEZ，印尼就不应采取任何行动；但如果中国渔船在印尼EEZ捕鱼，那就违反了国际法。

佐科登岛巡视

这两位印尼部长似乎尝试缓和紧张局势。尽管如此，佐科还是于1月6日说：“纳土纳群岛及其EEZ完全属于印尼，没有与任何国家谈判的余地。”但是，他在声明中没有提到中国。

根据报道，耿爽1月8日说：“我要强调，中国与印尼不存在领土主权争议，双方在南中国海部分海域存在海洋权益主张重叠。我们希望印尼方面保持冷静，愿同印尼方面继续妥善处理分歧，维护好两国关系和地区和平稳定大局。事实上，中国和印尼双方也一直通过外交渠道就此保持着沟通。”

同日，佐科登上大纳土纳岛（Natuna Besar），重申了他捍卫印尼EEZ的决心。据报道，中国渔船和海警船在佐科登岛巡视后，也离开了纳土纳海域。

为了防止未来再发生外国船只闯入EEZ的事件，印尼海军在纳土纳群岛海域加强巡逻。1月15日，在佐科巡视一周后，马福德和新任海洋事务与渔业部长埃迪也到访大纳土纳岛。马福德呼吁当地和其他地区的印尼渔民到纳土纳海域捕鱼，他们的存在就可以阻止外国渔船的到来。显然，在该地区捕鱼的印尼渔船并不多。马福德还说，印尼渔船在捕鱼期间将受到印尼海军的保护。印尼海军发言人还向他们保证，如果中国渔船返回纳土纳海域，它们将被扣留。

在尤多约诺担任总统期间，此类事端并不多，被扣押的中国渔船往往在幕后外交后获释。

到2014年10月佐科当选印尼总统时，外国渔船闯入印尼海域的事件有增无减，以至于印尼开始担心主权受到影响。这在苏西成为海洋事务与渔业部长后，表现得更为明显。她决定采取更强硬的政策，在印尼EEZ内非法捕鱼的外国船只被扣押，许多最终被击沉。

她也开始重点关注纳土纳群岛海域EEZ。2016年3月19日，一艘印尼巡逻船扣押了一艘闯入纳土纳海域的中国渔船。然而，一艘中国海警船突然出现并撞击印尼巡逻船，以解救中国渔船。苏西向媒体透露这一事件，并向北京提出抗议。中国外交部回应称，中国渔民是在“传统渔场”进行正常的生产作业。

这起事件立即成为一个全国问题，印尼舆论开始对中国产生敌意。中国迅速悄悄地派出特使，绕过印尼外交部去见佐科。佐科发言人随后宣布，这是一场误会，争端暂时得到了解决。

印尼加强纳土纳的军力

2016年5月27日，事发约两个月后，又发生一起中国渔船闯入印尼EEZ的事件。雅加达提出抗议，北京则用同一理由予以回应。这一次，佐科被迫表明，他捍卫印尼主权的态度是认真的。他和几名内阁部长一起乘坐军舰巡视纳土纳群岛海域，并在军舰上举行了短暂的内阁会议。印尼国会讨论了纳土纳群岛问题，并通过了在该处发展军事基地的预算。2016年6月17日，又发生中国渔船闯入该海域的事件，但这回印尼海军做好充分准备，成功扣留了中国渔船。

印尼开始加强纳土纳群岛的军事基地，并加派军事人员。2017年，它将其EEZ内的南中国海海域更名为“北纳土纳海”。雅加达无视北京对改名的抗议。此后，纳土纳海域大约有三年半风平浪静。

目前尚不清楚，中国在纳土纳海域EEZ的活动，为何在去年12月突然增加；出现在那里的中国渔船比以往多得多。一名观察家认为，中国想利用美国的不确定性，来维护其在南中国海的霸权；其他人则认为，北京只是想试探新的佐科政府，因为后者的注意力都放在经济增长，以及将印尼首都从雅加达迁往东加里曼丹上。这些事件发生在苏西不再担任海洋事务与渔业部长，以及普拉博沃于去年12月15日至17日访问北京之后，确实耐人寻味。

尽管普拉博沃是众所周知的鹰派人士，但他对中国渔船闯入EEZ的最初反应却是温和的。卢胡特也是如此。两人似乎都想缓和纳土纳群岛的紧张局势，因为印尼民族主义正在抬头，佐科政府也不希望被其分散对经济发展的关注。也许卢胡特更在意的是经济形势和吸引中国投资，因为他现在负责投资事务。中国也对这些姿态作出回应。中国驻印尼大使告诉媒体，纳土纳事件不会影响中国在印尼的投资。

双方论点的转向

去年12月中国渔船闯入印尼EEZ的事件发生之前和之后，从中国外交部的声明可以清楚看出，中国现在公开宣称，它拥有纳土纳海域部分地区的主权和管辖权。中国重申对南中国海和南沙群岛附近有关海域拥有历史权利，这些海域自古以来是中国的捕鱼区。在去年底的事件之前，中国外交部一直将“传统渔场”作为中国渔船在有关海域作业的依据。

值得注意的是，纵观中国外交部对印尼的回应，中国从未使用过“九段线”一词，取而代之的是“历史权利”。当然，许多观察家会立刻想起“九段线”，它以史为据，宣称对南中国海90%的海域拥有主权。海牙国际仲裁庭于2016年裁决，“九段线”违反《联合国海洋法公约》，否定了“九段线”主张。中国强烈反对仲裁庭的裁决，称其“非法和带有偏见”，并谴责印尼利用裁决否定中国的主张。有意思的是，中国在今年1月2日对印尼的回应中声称，北京的立场和主张“符合国际法和《联合国海洋法公约》”。

中国坚称，它与印尼没有“领土主权争议”，但在纳土纳部分海域存在海洋权益主张重叠。中国似乎承认印尼对纳土纳群岛及其12海里领海的主权，但不承认延伸至200海里的印尼EEZ。

对印尼来说，印尼的主权包括纳土纳斯群岛、12海里领海和200海里EEZ。这一主权受到《联合国海洋法公约》的承认，而印尼和中国都是该公约的缔约国。因此，印尼认为，中国渔船和海警船出现在纳土纳EEZ，侵犯了印尼的主权。

事实上，印尼外交官曾于2010年7月致信联合国秘书长，质疑“九段线”的法律基础。它认为，“九段线”违反了中国作为签署国之一的《联合国海洋法公约》，所以不能被接受。印尼还要求秘书长将这封信分发给所有联合国会员国。中国选择不回应这封信。

有意思的是，当仲裁庭宣布“九段线”没有法律基础时，印尼外交部采取了中立立场。它只是表示，印尼将坚持《联合国海洋法公约》的原则，并没有提及仲裁庭的裁决。然而，在发生了去年底的入侵事件后，印尼改变了立场，并提到仲裁庭的裁决。这激怒了北京。

去年底的入侵事件意味着纳土纳问题有了新的发展。北京改变了立场，现在宣称“对南沙群岛有关海域（即纳土纳EEZ部分海域）拥有主权权利和管辖权”。这已不再是“传统渔场”的问题。

雅加达拒绝承认北京的主权，并首次提及仲裁庭的裁决。去年底的事件也强化了印尼的立场，加速了印尼在纳土纳海域的军事集结。如果再发生入侵事件，可能会演变成公开的冲突，印尼的反中和反华人情绪就会再次高涨。

（作者是新加坡尤索夫伊萨东南亚研究院资深访问研究员、南洋理工大学拉惹勒南国际研究院兼任教授，黄金顺译）

原载研究院2月19日电子刊物ISEAS Perspective.