“新美利坚”还是“失败国家”: 我们为什么看不懂美国? | 文化纵横_风闻

CSSCI核心期刊**《文化纵横》2020征订火热进行中**

✪ 牛可 | 北京大学历史学系

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**【导读】**近日，因特朗普政府抗疫不力，美国疫情不见遏制、反而愈发严重。对此，美国媒体频出批评文章，更有杂志刊文指出，“我们生活着在一个失败国家”。这些说法暗示着，长期以来，美国民众认知中的美国国家，与新冠疫情暴露的现实之间，存在巨大裂痕。美国民众认知中的美国国家形象是如何形成的？而真实的美国国家构建进程又是怎样发生的？这些进程形塑出的美国国家，具有怎样的形态与效能？

本文指出，人们往往对历史上美国国家权力存在和膨胀的重要事实视而不见(例如中国公共知识界就对此缺乏必要的研究)，然而，美国国家百余年的权力运作实际上是一个动态扩张的过程：19世纪南北战争以来，美国国家系统不断扩张，中央行政权力持续强化；20世纪，在福利国家转向、国家安全及行政管理需求日益增长的背景下，美国以联邦行政部门为中心，形成了一个“中央官僚国家”。作者指出，这一历史不仅仅是国家权力的单方面膨胀，而是国家嵌入社会、社会力量与国家力量合作发展的过程。其中，大大小小的商业组织、职业组织、公益基金、智库与大学等等，都在多方面为国家扩张提供了替代、支撑和辅助。当然，美国的社会也有反国家主义、制约国家扩张的作用，历史地看，这也成为一种塑造国家的力量。

本文原发表于《文化纵横》2020年第2期，此为作者授权发布的完整版本，仅代表作者观点，供诸君思考。

塑造“新美利坚”——

美国现代国家构建的社会历史根基

▍美国的“国家缺位”和“国家无感”

国家（state），是现代世界的首要“权力容器”（power container）［1］，是和一切人类秩序和生存状态相连带纠缠的东西；人和人群想像和构建它，也必须领受和忍受它。在世界上很多地方，它被认定为天然、神圣和必不可少，是大众政治意识中最为庞大的自在之物；它尤其在欧洲大陆的政治哲学思考中居于显要地位。

然而在美国，无论是国家构建的实际历程，还是国家意识和国家思想，都呈现显著的独特性或甚“例外”特征。一方面美国中央国家长期显著弱小；另一方面美国人的观念信条和历史叙事中突出自由、权利、个人主义、市场等，既连带对国家权力的恐惧和反感，也引致对国家的低估甚至无视。这是历史上美国的著名外部观察家如黑格尔、托克维尔、詹姆斯·布莱斯和桑巴特等，以及美国政治思想家如路易斯·哈兹、小亚瑟·史莱辛格和亨廷顿等都看到的。19和20世纪之交时，H. G. 威尔斯断言，美国的中央政府是“俄罗斯以西文明世界各国最软弱、最难接近、最低效无能的”；布莱斯则称：“美国人既没有关于国家的理论，也不认为国家理论有什么必要。”［2］政治意识中的“国家无感”和政治信条上的“反国家主义”，造成历史记忆和叙说中的“国家缺位”（apparent statelessness）。［3］

实际发生的历史和讲出来的故事往往是两码事。美国世界地位的升进是19世纪末以来最重大的世界历史事态之一，而其中的核心环节正是美国国家（state）的转型和扩张——这也经常被表述为美国大政府的创生。这本是十分显眼的事；即便是被认为有经济归约论倾向、对政治因素不予充分考量的世界体系理论也早有一个符合人们常识观感的论断，即世界体系中的“核心”和霸权——这正是美国在20世纪取得的地位——必然拥有比“边缘”和“半边缘”更强大的国家（state）力量。［4］ 而冷战史家则认为，美国之所以打赢冷战，大可以归因于它的“国家”的成功变革。［5］ 可以说，如果缺了美国国家形态和构建进程，则对现代美国和世界的认知图景中就会有重大空缺。而这正是第二次世界大战以后几十年里发生在美国社会科学和历史学主流中的事：美国国家为政府、政治体系和政策过程之类的议题所替代和挤压，也被广为流行的社会中心观和反精英主义所消解或遮蔽，作为研究主题长期不能吸引足够兴趣。各学科都对历史上美国国家权力存在和成长的明显而重要的事实视而不见，造成长期的国家缺位状态。专业学术上的这种状况也被认为与冷战时代的意识形态和话语模式有关。 

然而，国家议题毕竟有概念上的广阔、丰富内涵和理论上的包纳、集成效应，本是其他政治研究的议题和向度所不可替代的。战后美国社会科学对国家形态、效能和构建进程的研究先是依托对非西方世界的“地区研究”而兴起，后来逐渐扩展回返到欧美历史中，在比较政治学、发展政治经济学、历史社会学、政治社会学等领域中繁盛起来，形成“回归国家”潮流。［6］ 这种思潮影响到对美国本身的研究，即在政治学和历史学中出现以国家构建议题为中心的“美国政治发展”（American Political Development）学派或者论域，以斯科罗内克的《构建新美利坚国家》为发轫和标志。［7］ 历经几十年发展，美国国家构建已经成为一个醒目的题旨和活跃的领域，在历史学范围内不仅更新着政治史，还沟通连带国际史—冷战史、社会史、知识史—教育史等领域的诸多研究，生产了丰富、复杂的论说，颇有贡献于美国历史撰述之重构。［8］ **在中国的美国史和美国政治研究中，国家构建相关讨论已有所发轫［9］， 但在我国公共知识界的美国认知中，国家议题仍无与其重要性相匹配的分量。**本文之作，敢冒避繁就简、取舍不周的风险，力图以较小篇幅勾勒重大议题，以期多少有助于弥补国内相关认知讨论之不足。

▍“‘弱’国家”论说与反“‘弱’国家神话”论说

“无国家”是对“弱国家”状况的一种夸大表述。“国家回归”以前，美国历史叙说中的确通行各种形式和版本的“弱国家、强社会”模式，其中社会先于政治，市场高于政府，社会成员的个体能动性重于集体行动，社会利益的表达和博弈多过政府的自主行为，基于自利的经济竞争和服务公益的自愿主义（voluntarism）优越于公共规划和政府政策行为。这种叙事突出的是美国联邦行政力量历史上弱小的事实，当然可以看成是对美国历史的总体特征的某种反映和强调。但这种叙事成为一种“教规性”（canonical）或者“霸权性”叙事，就遮蔽了国家权力在美国历史上的存在和扩张，也淹没了构建国家的力量和抗拒国家的力量之间的复杂张力和相反相成的关系，造成所谓“美国‘弱’国家的神话”。

国家构建研究重新理解和组织建国以来的美国历史，其中有人试图以挑战和批判“‘弱’国家神话”为旗号和题旨，来标记和统领新阶段的国家构建研究。反“弱国家神话”旗号下的研究论说，一方面致力于发掘美国历史上国家权力独特、复杂和多样化的存在，把国家构建议题引入美国早期史以来的各个历史阶段；另一方面着意超越单一的欧陆式、“韦伯式”国家观，在越出官僚行政体系和中央政府的更广范围内去观察认识美国国家，避免过度执念于国家的“自主性”和主权，也避免在公私之间、国家和社会之间做截然二分，相应地看重相对于“专断性权力”（despotic power）——经常被等同于全部国家权力——的“基础性权力”（infrastructural power）［10］ 在美国历史上的突出作用，从而揭示国家权力的复杂构成及其在社会中的多重来源。他们接续斯科罗内克的“法院和政党的国家”（a state of courts and parties）论说，认为在19世纪，法院和政党在美国全国性政治生活中占有重要地位，有效地履行联邦事务；但和斯科罗内克不同，他们不认为“法院和政党的国家”意味着美国国家的弱小。他们还强调，与欧洲不同，美国历史上国家在权力的组织和分配上更多地是平行而不是垂直的，州和地方政府在公共行政中发挥着重要作用，而它们如果不被纳入国家范畴加以充分考虑，则难以充分理解美国国家的真正效能。

反“弱国家神话”论说自有其合理之处和学术史意义。首先是它抗拒对“国家”和国家权力的窄化理解，有意把国家研究推进到美国历史纵深处，大幅度扩展对美国国家的多重面向和社会根基的探究，发挥出国家议题本应具有的丰富性和复杂性。［11］ 而这也反映了对美国以外世界的国家研究中经由深化和综合而出现的一些共通趋势。 ［12］

然而，“弱国家神话”批判容易被不当放大，其中隐含一些牵强和风险。一是一种新式的美国例外论，即因强调“基础性权力”在美国具有特别的重要性，而认为美国与欧洲和其他国家根本不同，以至于无视一大事实，即：自汉密尔顿和联邦党人以来，构建欧洲式“财政军事国家”和扩充“专断权力”一直是美国人不可逃避的历史律令和宿命，不断从深层给美国的政治发展施加压力和动力；［13］其次则是方向相反的一种情况，即低估美国特性的论调，说20世纪以前美国国家权力的强度并不弱、范围并不小，与欧洲大陆没有什么重大差别。反弱国家神话论说偏重长期结构和连续性，而较不敏锐于时代变化，因而倾向于把美国国家说成向来不弱，而不太注意一个重要事态，即美国国家在许多方面，尤其是中央行政权力，的确经历了从弱到强的“改建”、“扩建”过程。

自内战以来以联邦行政部门为中心的“中央官僚国家”的强度和范围确有巨大扩张，美国人不熟悉、不适应的“扬基利维坦”在二战后已成赫然事实。这一过程伴随着国家的“权力创制”（power creation）事件的不断发生和“专断权力”的显著扩充；联邦政府行政体系的绝对规模，及其汲取和掌握美国国民财富的份额在20世纪经历了巨大扩张；联邦行政机构的权力和职责延伸到以往难以想象的范围，而且在国家和社会、国家和市场之间创造了大片以往不存在的灰色地带；行政权力的集中化、专断性（特别是在“国家安全”领域）大为提高，乃至于出现所谓“帝王式总统权”（imperial presidency）。如果说19世纪美国国家曾经在很大程度上的确是“法院和政党的国家”，而且国家权力倾向于由下至上地授予和发生，偏重于横向地而不是垂直地加以组织和分配，州和地方政府在其中占有重要地位，那么，到20世纪中叶这种局面已经发生重大变化。对美国国家的特性和历史进程的思考，都须充分体认和考虑上述重要事态，否则不足以识大体、明大势。

▍美国国家的长期扩张运动：“福利国家”、“国家安全国家”和“管理型国家”

采集已有研究之大略，为扼要呈现19世纪晚期以后美国国家转型和扩张的长期态势和历史特性，我们可以将现代美国国家分解为四个面向：“福利国家”、“国家安全国家”、“管理型国家”和“协合型国家”。前两项是两种功能性向度，大致可以被看成是现代美国国家的两个分支性政策—制度综合体；后两项则用以标示美国国家的两个构成性特征或者总体“风格”（character，style）。前两个“国家”呈现出后两个“国家”的形态或者特性；而后两个“国家”构成前两个“国家”之生成和存在的条件。另一方面，前三个“国家”可直接、明显地呈现美国国家扩张趋势；而最后一项即“协合型国家”则标识着美国国家的历史根基及其与社会的联结和嵌入方式，也用以同时说明美国国家的扩张性和局限性。

第一，福利国家（welfare state）。和欧洲一样，美国福利国家也服从于现代国家扩大社会性职能和道德责任的深刻历史要求，扩张性地担负公民的福祉、权利和安全，更多地参与塑造社会公平和正义，以政府权力和公共政策对经济、社会和文化不平等加以矫治，在现代条件下更新和扩充国家的道德理想内涵。美国福利国家经常被认为相对于欧洲是迟滞的和发育不良的，晚至罗斯福新政才开始构建。但也有重要研究将美国福利国家的起源追溯到内战后对退伍军人和妇女儿童的社会保障政策，以及进步主义时代活跃的社会政治运动和“新国家主义”（New Nationalism）。［14］ 这些研究当然提供了更具历史纵深的理解，但美国福利国家毕竟是在新政以后凭借民主党自由主义的壮大，才成为美国政治主潮和实际的制度构建工程。战后直至冷战终结的1991年，联邦政府社会福利开支增长超过经济增长的速度一倍以上。［15］ 美式福利国家在肯尼迪、约翰逊时代经历了重大扩张，尤其是当时联邦政府顺应甚至引领增进公民权利和社会权利的 “权利革命”，接受和护持文化多元主义，［16］ 扩充了美国国家的道德角色和“国家理性”，也应被视为美式福利国家的题中应有之义。

第二，“国家安全国家”（national security state）。“战争塑造国家，国家制备战争”［17］——国家（“合法地”）垄断暴力，构造汲取经济资源以供养战争机器的制度体系，是起源于欧洲的现代民族国家的发生学机理和内生特征。国家必然、必须具备“财政军事国家”（fiscal-military state）和“战争制备国家”（war-making state, warfare state）的功能和属性，这本是自革命时期即对美国构成强烈压力——这种压力尤其为联邦党人所感受到——的历史律令。

但美国政治文化中自来有独特而强固的反国家主义和反军国主义要素，抑制着财政军事国家的发育，致使常备军和一体化国防组织动员体制等“战争制备国家”的必要构件长期付之阙如。厄内斯特·梅曾谈到，1930年代一栋不大的老行政大楼（Old Executive Building，今艾森豪威尔行政大楼）装得下国务院、陆军部、海军部等全部联邦对外政策部门，而那时的华盛顿特区不过是个“和辛辛那提城差不多的首都”（Cincinnatian capital），其规模和形制本来是经受不了第二次世界大战的。 ［18］直到二战和冷战决定性地驱除孤立主义，并大幅度削弱反国家主义和反军国主义，美国才终于能够推行“因应总体战的永久性战争准备”（permanent preparation for the total war），以扩张性、包纳性的“国家安全”理念整合军事、外交、内政等各个政策领域，推进政府组织设施（如国家安全委员会、国防部、中央情报局等）的大规模改扩建，设立和维持庞大的战争机器和对外政策设施，构筑美国式的“财政军事国家”和“战争制备国家”——也就是“国家安全国家”或者“冷战国家”。［19］

第三，管理型国家（administrative state，managerial state，proministrative state）论说原曾是美国学者针对美国而发，［20］不妨视之为现代官僚行政国家的美国版本。与战争制备国家和福利国家成长迟滞相关，历史上美国中央行政部门特别弱小，职业化文官队伍也长期发育不良。20世纪初，联邦政府仅有24万名雇员，其中近六成任职于联邦邮政系统；再除去立法机构和司法机构职员，仅有五分之一约5万人的政府职员能被视作联邦行政部门雇员。［21］ 在其他国家属于中央政府的职司业务中有很多美国联邦政府是不承担的，比如二战前美国联邦政府一般不供养和组织科学（尤其是基础科学）和高等教育。与美国国家行政官僚职业化程度低、养成机制薄弱相关的一个情况是，美国除军校外不设国立大学，自国父一代到重建时期，包括前六位总统在内不断有人发起建立一所培养国家官员的国立大学的动议，但均归于流产。［22］ 

19世纪晚期以来，工业主义引发长期社会危机，扩大联邦政府规模和职权的迫切性更多显现，对“科学管理”、控制和规划的迫切需要也从地方层次和经济领域向联邦行政领域推进，现代社会的“理性化”、专业主义和技术治理（technocracy）律令，都在19世纪后期抵达国家政治层面。重建时期伊顿（Dorman B. Eaton）创建全国文官改革团（National Civil Service Reform League），力求仿效英国文官体系经验，其在1883年起草的《彭德尔顿法》（Pendleton Act）或许可以标志现代美国管理型国家的初创。同一时期的进步主义社会政治运动，以及企业界丰富的组织管理实践，也在理念、智识和人员储备上为美国管理型国家大扩张准备了条件。但管理型国家的羽翼丰足，终究是要等到大萧条和二战以来政治氛围大变，福利国家和国家安全国家的阻滞因素被决定性地削弱，三者之间形成联动扩张态势。1939年联邦行政部门重组，是为建国以来规模最大、影响深远的一次行政机构改革。［23］

福利国家、国家安全国家和管理型国家共同构成美国国家扩张长期历史运动的三个基本面向。这三个“国家”从内战到里根革命之前的百多年间持续积累动能，尤其在新政后形成国家扩张只能进不可逆的“棘轮效应”（ratchet effect）。三个“国家”相互之间更多呈现出相互联动、相互增进的态势，而不是相互竞争和抵消的情形（尽管所谓“大炮和黄油”的竞争即福利国家和战争制备国家之间的竞争也时而浮现）。［24］

在美国“弱国家”的历史基础上，在反国家主义的强固政治文化传统中，重大国家危机成为克服“正常”情况下难以克服的障碍的机遇，国家扩张的突破和突进屡屡由此发生。经由内战，经常具有反国家主义意图和实际效应的州权才受到决定性压制，中央国家权力凌驾于地方势力的政治经济结构才得以建立；经由大萧条和二战，美国人才接受了大规模联邦财政，以及政府权力在诸多领域里的进占和存在；而经由冷战初期国际危机的陡然加剧和对冷战威胁的夸大认知，二战后最初几年里向小政府的回归潮流才被扭转。［25］ 新政以降近四十年里，民主党自由主义势力强劲，小施莱辛格所说的“生命力中心”（vital center）［26］主导的政治格局形成，国家扩张所需的政治共识和动力长期维持。到1971年，当尼克松怀着复杂心情说出“如今我们大家都是凯恩斯主义者”时，美国的“洛克式国家”（Lockean State）和传统的反国家主义者都已消失了。那些喜欢小政府，反对福利国家的人——比如罗纳德·里根——却往往喜欢美帝国，从而不能不接受——甚至热爱——美国的战争利维坦，所以并无从根本上消除国家扩张的基础的方案。

▍****“协合型国家”：高度组织化的社会支撑国家扩张

不过美国国家的演化和特质并不是单纯的扩张故事就能涵盖得了的。以社会中心论去消解国家，固然是应该避免的偏差，但国家也只有以各种方式被置于社会之中加以观察审视，才能得以完整理解。国家构建研究兴起之初，常见对国家的自主性的体察和强调，但细致的经验考察经常显示，在美国，社会对国家自主性施加的调节和限制尤其大，国家和社会中间经常有一些其他国家不容易看到的中介机制和联结方式。观察现代美国国家的演化过程、特性和效能，少不得还要从“社会中的国家”或者国家对社会的所谓 “嵌入性”出发，而这正是渊源长久的“协合型国家”、“社团国家”（associational state，associative state）论说所能启示和贡献的。

国家嵌入社会，国家有作为社会的受体和产物而存在的方面，国家能力依赖于社会的组织和智识资源，相关现象和道理说来并不那么隐而不彰，在各种不同的议题和历史细节中都有可能被触及和发见。在“社团国家”（associative state）、“组织综合”（organizational synthesis）、“合作主义”（corporatism）、“协合主义”（associationalism）、“合作自由主义”（corporate liberalism）、“协合论综合”（associational synthesis）等名目和论题下，政治史、社会史、商业史、经济思想史和国际关系史的多种研究和论说早已进入和阐发类似主题。 ［27］

更近期的“补偿性国家构建”（compensatory state-building）和“准国家”（para-state）等讨论，也在综合相关论说，试图更系统深入地处理国家构建与其社会根源的问题。艾斯纳讨论了从威尔逊到新政时期的“补偿性国家构建”，即在福利国家和战争制备国家虚弱的情况下，正式国家力量的不足乃经由吸纳商界的组织和人员力量来加以弥补；劳斯则在对美国高等教育的研究中指出，20世纪的国家建构中，国家的治理权威被分散和涵育在一系列的“准国家”——即“替代”国家履行公共职责的非政府组织——中；而正经历大扩张的高等教育体系以多种方式构成与国家的密切合作关系，成为一个首要的“准国家”。大学在国家和公民之间充当中介，也为国家扩张提供多方面的辅助。［28］ 上述讨论颇能有效揭示，美国国家行政职能的薄弱和空缺经常以社会组织的力量加以弥补，而其扩张和能力的提升也总是得到社会力量的助长。

“协合型国家”论的确可以把美国国家纳入一个更深远、复杂的社会历史图景中。这些研究有意超越以往美国政治思维模式和相关专业研究中常见的一系列分裂和对立——在公共和私人部门、大政府和小政府、自由主义和保守主义、国家和社会（经济）之间。相关讨论着眼点也往往遍及国家建制、社会变化、观念演化、大众政治和公民组织多个方面，揭示出美国国家构建的多种参与者和贡献者；尤其注意各种非政府组织包括企业、工会、大学、基金会、职业组织、学术组织、智库、宗教组织、旨趣集团（interest groups），发掘这些行为体对成长中的政府权力的各种替代、助长、涵育和制约作用。这种研究路径并不是——或者说并不应用以——否认和消解国家权力的重要性和维系“‘弱’国家神话”，而是要对现代美国国家巨大而复杂的权力的根源、构成、表现方式和效能予以更仔细和周全的处理。

在常见的国家干预和自由市场的两极化思维模式下，商业阶级往往被视为国家扩张的对立物，但19世纪晚期以来国家扩张的一大支撑和辅助力量却是来自工商界。20世纪初东部沿海工商界生发了一种“合作理念”（corporate ideal）或者所谓 “合作自由主义”（corporate liberalism）的思想路线，它携带着工商界在高速工业化年代里生成的经验和智识，在当时情境下是一种器局宏阔、平实稳健的国家扩张方案。［29］ 考虑到美国的历史背景和其他国家的参照，简直可以说这种理念是一大美国尤物。

而商界精英中更出了不少国家扩张的倡导者和参与者。第一次世界大战正好提供了这种理念的实践机遇，当时美国面临前所未有的总体战动员经济的巨大迫切需要，但却没有承载这些职能的政府组织设施。在这种情况下，一些经常也是国际主义者的工业和金融业人士不仅呼吁扩大政府权力和提高政府的规划和管理能力，而且以各种方式投身于战争动员和其他政府活动。在战争制备机器如此虚弱的情况下，美国在仓促间能够实现一战所需的动员，颇能呈现美国机制的特性。当时政府缺乏增设部门、扩充编制的常规途径，很多工业家、金融家、律师、工程师以 “年薪一元人”（one-dollar-a-year man）身份涉入政府事务，经常在各种作为政府临时性延伸机构或者顾问机构的委员会或者小组组织（committee，Commission，board，task force, group）中发挥作用。少数委员会组织甚至在某些情况下行使和创制行政权力。比如一战中的“战时工业委员会”（War Industrial Board），就是由少数政府官员和一大群产业界代表共同组成的法律身份不清的临时性的半政府、半产业公会性质的机构，它成为战时工业动员的中枢部门，也成为后来合作主义行动的一个历史原型，影响直至新政和二战。它也是所谓东部“权势集团”（the Establishment）的养成所和人际网络策源地。 ［30］

美国协合型国家的一大构件就是委员会组织。委员会组织在现代各国都有，但它在这里的美国语境下却有不同寻常的重要性。20世纪美国的委员会组织往往可以用来勾连标记重大政策事件和关键历史环节。实际上自世纪初以来，在美国经常可以看到一些没有完整的政府机构身份，但被用以招徕和联系各行业人士参与政府事务的委员会和小组。不断产生的为数众多的这类组织的规模、任务类型和活动方式各有差异，它们在不同程度上从事调查、研究、创议、论说、咨议、决策，甚至直接创制和操作政府权力。其成员经常在政府之外选任，主要依据其专业知识和经验，以及在各职业和行业领域里的代表性和人际联系效能。委员会的典型产品是报告文件（有些委员会一经产生一项最终报告即宣告终止）。在报告形成中，往往会针对特定议题和任务来动员和配置委员会内外的专业知识，广泛采集、测量和分析事实数据，而报告则经常发挥政策建议、政策规划设计，以及政策知识的传播和教育的功能。有些报告，特别是大型报告，经常跨越职业和政府事务领域的常规界线，贯通思想和行动、原理和方案、目标和现状、愿景和政策，成为一种承担“社会智能”（social intelligence）和国家能力的特殊文体类型。 ［31］

委员会和报告也代表了美国式计划的特点和能力。20世纪初以来美国在“技术治理”（technocracy）、“国家计划”（national planning）、“联邦计划”（federal planning）名目下的思想和实践运动，一向倚重各种委员会机构探索在合理的范围内以合理的方式推动计划实践。［32］ 冷战时代“计划”一词被污名化，成为政治禁忌语词，但正如加尔布雷斯所断言的，现代商业和国家都同构于“计划体系”，［33］ 计划的功能和要素，已经经由“协合型国家”的“血管”和“毛细血管”浸透到美国“管理型国家”、“国家安全国家”和“福利国家”的肌体中了。

▍****“新美利坚国家”的长期社会历史根基

这些委员会组织在美国社会历史中有深厚根基。这首先是镀金时代工业化大潮引发、连带的一些社会趋势。在急剧的社会变动中，“美国生活方式”中原有的乡村—市镇的、地方性的和个人主义根基被深刻销蚀，大型官僚组织在工业界和城市迅猛成长，新生的技术经济领域和行业—职业大量增殖，拥有全新的技术和知识内涵、又超越狭隘地方性的全国性职业团体繁茂生长，由此使美国社会原有的组织格局发生深刻改变。所有这一切归结起来就是美国社会的组织化程度大幅度加深。 ［34］另一方面，在社会“疾病”和社会失序引发的危机感和社会病理学思维之下，“进步主义”的改革思潮和社会运动也在强化调查、管理、控制和“社会工程”的兴趣和理念。

这里的要点是：从19世纪晚期到20世纪上半叶的美国，技术律令、专业化、职业主义的趋势，管理、组织和计划的动能，从社会经济层面被传导输入到国家领域，而这一过程似乎格外主动、格外顺畅、格外有建设性。在当时美国国家行政机器弱小，政府专业化、官僚化水平低下的情况下，商业界大型官僚组织和其他社会组织的知识成果、组织技术、组织文化、实践方法以及人员流入国家领域，意味着不断复杂化和不断提升的组织要素和能力直接转化为国家的组织能力。这是美国国家构建的独特“后发优势”。而之所以说是“优势”，也是相对于诸多别国案例，尤其是那些高度“自主”的国家嫉妒、防范和压制社会组织能力的情形。很容易理解，这种来源于或者借重于社会力量的国家扩张所付出的经济、社会和道德代价是比较小的。

更直接地说，这种优势的根基在于19世纪末以来美国出现的一个突出事态，即具有高度组织效能和公共事务兴趣的职业组织和公民组织（“志愿团体”）呈现爆发性增长，其总的效应就是支持和辅助国家的转型和扩张。［35］ 这些组织中有很多与进步主义思潮和“新国家主义”（new nationalism）理念密切相关，其中有些致力于在公共事务方面弥补和替代国家职能，［36］ 有些组织在开发和传播新的国家观念和国家态度，探究提升国家能力的恰当路径和方式；还有一些是在有意识地为“新美利坚国家”打造各种各样的信息、知识乃至于意识形态基础。这正是进步主义运动的一大要义和长久遗产。社会事实、调查统计、科学管理、组织效率、理性计划、社会智能（social intelligence）之类的目标和理念大行其道，尤其社会调查成为专业社会科学组织和民间改良团体广泛参加的社会性运动，其成果为美国式管理型国家和福利国家预备了广泛、充实的信息数据基础。城市改革、城市规划和一些州政府的改革组织和运动（比如“威斯康辛理念”旗号下的威斯康星州进步主义运动）所产生的理念、人才和智力成果向华盛顿和全国流动传播；而同时大批改革者前往欧洲，大规模地吸收累积欧洲社会改革和国家治理的经验、知识和思想，以至于后来新政时代改革者的柜子里塞满了来自欧洲的方案。［37］

而在这整个过程中，又有两种形态的非政府组织兴起，成为标志“美国世纪”的美国造物。其一是致力于“科学公益”（scientific philanthropy）和开发“社会智能”的大型私人公益基金会，其二是致力于将社会知识运用于公共事务和国家政策的“智库”。前者拥有具有巨大的财政资源、比美国中央国家更高的“自主性”、广泛的精英人脉与社会和国际联系；它们尤其还有大型官僚机构的组织肌体和巨大行动效力，当被视为首屈一指的“准国家”。［38］ 而智库——美国智库大多是非政府组织而不是政府卵翼下的机构——则成为现代美国国家汲取政策知识和政治理性的独特而重要的工具。 ［39］

这里还需要特别重视的是成长中的各类社会科学组织。美国的国家本来不组织科学和学术，但对美国智识生活和学术领域却绝不能说组织虚弱，甚至可以说有很强的组织传统和组织文化。［40］在尚无社会科学正式建制的内战后初年，一批业余学者和改革家开始在新生的“社会科学”概念下尝试理解、探究和改革现代社会，致力于更详实和严格，同时也能有效运用于公共政策的社会知识的生产，这种努力正集中呈现在新英格兰地区知识精英组织的“美国社会科学协会”（American Social Science Association）。该组织运作到20世纪初，正可代表创立职业化社会科学和构建现代国家的知识基础两方面的早期重大努力。［41］ 而当社会科学的专业化、职业化初步加深，社会科学各学科都越来越多地与公共关切和政策事务发生疏离后，以增进社会知识的公共关切和政策效用为宗旨的社会科学研究理事会（Social Science Research Council，SSRC）在1923年建立，成为美国社会科学的超学科“旗舰”组织，也成为社会科学和国家之间的一个重要连通渠道。以SSRC为依托，名为“近期社会趋势”（Recent Social Trends）的大型调查在1929年启动，为新政以后的政府社会经济政策提供了丰厚的信息和知识基础。在经济政策方面直接影响更大的是1920年在波士顿成立的国家经济研究局（National Bureau of Economic Research），它招募和联系顶级经济学家，多年来一直致力于关于经济指标、社会经济趋势、商业周期和经济衰退等方面的调查和研究，成为美国宏观经济政策的一个发动机构。［42］ 在具有反智传统、国家向来不供养社会科学的美国，社会科学共同体依靠社会供养（尤其是大基金会的资金）和强劲的自组织能力繁茂生长，其意识形态取向与进步主义—民主党自由主义多有合辙之处。社会科学成为一种“国家资源”，重塑和强化着美国现代国家的智识基础、社会构成和文化风格。［43］

像NBER和SSRC一样，美国一些社会组织名称中有“national”一词（如NBER），或者被公认为具有“全国”、“国家”地位（如SSRC），但它们本身却并不属于“联邦”（federal）或者政府。这个语用现象正同时昭示美国社会的组织性和美国国家的社会根基。在NBER和SSRC的早期历史中，洛克菲勒和卡内基等大基金会，赫伯特·胡佛和富兰克林·罗斯福等政治家，不可胜数的大学社会科学家，都是时常出现的角色。镜头推远我们更可看到，商界、职业组织、公民志愿组织、大基金会、精英俱乐部（如纽约的“世纪协会”）和大学相互之间是四通八达的孔道，而它们各自和国家之间也都有千丝万缕的联系交往。“旋转门”有无数个，远不止在政府和大学、政府和商界之间。国家和社会之间边界开放，而上层社会各领域之间也是孔道多多。内战后美国社会的专业化和职业化趋势似乎并没有把精英群体分裂隔离在不同领域中，相反常见的情况是：新的国家精英处在一个贯通经济资本、政治资本和文化资本的统一场域中。［44］ 精英比大众更善于组织；而且对于国家构建而言，上层精英的而不是底层大众的组织活动和行为显然更加重要，因此对国家的深入理解有待于更充实的对精英的历史社会学和政治人类学研究作为支撑。［45］

对美国国家的社会根基的探究当然还可以延伸到更久远的历史中去，一直上推到建国前殖民地时期新英格兰“村镇”，以及基督教新教“教众会”（congregation）等历史传统中。自托克维尔以来美国基层的公民结社和志愿主义传统已广为人知，我们当然可以在这种传统和美国国家的社会起源之间看到广泛而深刻的关联。就此本文最后想要点出的是，发达的社会组织和公民社会有两方面的基本效应。一方面，正如前文所论，高度组织化的社会在多方面为国家扩张提供了替代、支撑和辅助。但本文没有来得及呈现的是硬币的另一面，那就是美国发达的市民社会也是反国家主义的土壤或者伴生物，而这对国家构建和扩张也造成巨大的抗衡和制约作用。而正如弗雷德伯格的研究所提示的，在美国反国家主义也历史地成为一种塑造国家的力量。［46］

—《文化纵横》4月刊目录—

▍特稿

01.功能货币论与中国经济的高质量发展

史正富

▍封面选题：全球风险时代的国家治理

02.双重社会转型时代的国家治理难题

强世功

03.从抗疫“总体战”反思工业动员与工业文化

严   鹏

04.高流动性与低组织化——中国社会危机治理的双重挑战

刘炳辉

05.公共卫生专业化治理如何可能？——从新冠肺炎疫情防控谈起

曹东勃  叶子辉

06.预防必须为主——中国疾控体系的四次危机及其教训

王绍光

▍历史观

07.商人治国——从贸易到战争的逻辑

殷之光

▍世界观

08.塑造“新美利坚”——美国现代国家构建的社会历史根基

牛   可

09.美国工会怎么了？

阎   天

▍后发国家发展道路

10.国家资本主义在摩洛哥

张玉友

11.伊朗行记：日常生活的水与火

黄婧怡

▍新国史

12.从“猓猓”到“彝族”——龙云身份变迁的历史过程与现代启示

赵   峥

▍观察

13.文明对话应在开放的语境下展开——对“一带一路”沿线文化交流的反思

管世琳

**本文原发表于《文化纵横》2020年第2期，原题为《塑造“新美利坚”——美国现代国家构建的社会历史根基》****。**图片来源于网络，如有侵权，敬请联系删除。欢迎个人分享，媒体转载请联系本公众号。