户籍改革进入深水区——户籍制度改革与农村土地权益_风闻

近日，中央发布了一个重磅文件：《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，其中最为引人关注的地方就是关于户籍的描述。在文件中，对于未来落户工作进行了原则性工作指导，让大家看到已经实施了几十年的户籍制度进一步深化改革的宏伟前景。

但是这里有一个重要问题：户籍制度为什么现在改革？或者说，凭什么现在就敢改变这个已经实行了几十年的制度？这就要从户籍制度为什么需要改革说起。

1、户籍制度为什么需要改革

户籍制度在很长一段时间内是国家稳定城乡人口，稳定社会治理的关键。虽然伴随着户籍制度而来的有长期的城乡二元化和人口流动性低等问题，但即使在市场经济最繁荣的情况下，中国也没有像其他的人口大国一样出现巨大的贫民窟阶层。因为在城市里没有户籍的保护，很多权益诸如子女受教育权，医疗权等都与属地城镇居民无法划等号。中国的农村居民付出了巨大的牺牲，通过年轻时务工，中年时务农的方法长期稳定了社会的发展，平衡了中国农业、工业和服务业的有序发展。

但是，随着社会发展的成熟度逐渐提升，这个政策所能起到的作用也在悄然发生变化。由于民众自我权益意识的进一步觉醒，新一代农村居民就业观、价值观的巨大改变，以及中国城镇发展的需要，户籍制度的弊端以及逐渐超过了其能带来的正面效应，亟须重大的改革来适应新时期的需求。

2、户籍制度改革的基础到底是什么？

在上文中我们提到，贫民窟阶层在中国并没有出现，除了户籍制度以外还有一个重要的原因就是土地制度。在中国，土地是国有的或是集体所有，被大规模兼并的可能性几乎不存在。

但即使这样，在过去由于农村土地使用权益划分不清晰，经常容易出现“宁愿荒着也不愿种”的问题。农民工大量进城打工，老幼病残在农村守家变成了常态。这时由于无力耕种等原因，很多良田被长期荒废。

为了解决这一问题，国家曾经对土地流转进行了详细的规定。但是这一做法目前看来同时兼具改革性和局限性。改革性体现在国家敏锐地意识到了土地流转对于提升农民财产性收入（与工资性收入相对，简单地说即通过对其财产的租赁等方法获得的收益）至关重要，而对土地的有效流转可以同时解决农民的收入问题和土地的闲置问题，流转价格则由市场进行管控。

但是局限性也同样明显。第一，中央的好政策到了农村变了味，说白了就是高估了农村基层治理能力。中央的目的是通过土地流转鼓励农民进城（当时也辅以了县城户籍落户等政策），但是被农村简单地理解成轰赶农民。加之流转价格是市场化管控的，就导致了农村大量出现了村委和资本方联合压低流转价格，并且强行轰赶农民的问题。第二，土地权利不清晰。由于前置流程过于粗暴，广大农民群众对于流转土地出现了极大的不安全感：是不是流转走了地就不是我的了？所以形成了粗暴轰赶——不愿流转的恶循环，形成了极大的不良影响。

后来，中央对农村耕地实施了三权分置。现在土地三权分置指土地的所有权、承包权和经营权的分置，即所有权为国家或集体，承包权为农民，经营权为承租方。这样一来，土地的财产性收入被锁定在农民身上。最有意思的一点是，中央在出具本份文件时较为罕见地用了一个词“保持历史性耐心”。显然，这个“耐心”是对基层的政策实施者说的，意思就是不允许将土地分权的实施效果和短期政绩挂钩，最后又让政策变味。

最终，经过这两年的实施，土地三权分置已经呈现出了较为良好的效果，最终在19年底，中央又出了一个重磅文件《中共中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》，算是彻底地锁死了农村土地政策。也正是这个政策，让更多人看到了这个党在如今仍然澎湃着的无产阶级属性。

而这个文件，就是现在户籍改革的基础。也正是这一份文件，让户籍改革有了走下去的底气。

所以说，户籍改革的关键基础在于城乡一体化，而城乡一体化的关键在于农民权益的保障，农民权益的保障关键在于农民土地权益的保障。

3、户籍改革能带来什么？

户籍制度能带来的最大好处可以用重庆市来举例子。重庆市在黄奇帆主政期间实施了地票制度，通过地票完成土地的有效地市场化流转，保障了农民的收益。在此基础上实施了城乡一体化政策，城乡权益平等，农民务工的问题真正在属地化得到了解决。

在东部沿海地区，往往工厂会面临两个月的停摆：春节前一个月和春节后一个月。而在重庆，由于城乡一体化程度高，用工属地化程度大大加强，停摆期变成了半个月。在春节时期，重庆的工厂的订单量往往能够猛增，这就使得属地工厂、工人的权益得到了更多保障。

所以说，户籍改革最重要的就是能够带来社会管理效率的提升和无效流动的减少。到目前为止，春运也好，部分地区发展动能不足也好，都或多或少地与城镇有效劳动力人口的数量和效率有关。城乡二元化带来的城乡矛盾和发展不平衡则在极大的程度上和户籍制度相关。

总结起来就是：户籍制度有利于进一步缩小城乡差距，进一步拉通社会管理效率，进一步提升社会发展动能。

4、户籍制度改革隐忧及应对政策

目前我们国家实施的是中国特色社会主义市场经济制度，市场在配置资源中占有核心地位。在这个体系下，我们必须警惕马太效应进一步扩大，东部强者愈强，西部弱者愈弱。长此以往，东西部差距的不断拉大对于全面建成社会主义强国是十分不利的。

所以在此有以下政策值得我们进一步关注：

（1）一带一路政策。一带一路政策源于大中亚铁路网（05年-13年），起于13年9月。这个政策最关键的地方并非发挥旧有海洋经济带（海权）的作用，而是通过铁路网的链接恢复陆权。这一点是革命性的，是非社会主义国家而不敢和不能为之的。但是一带一路政策面临着最重大的挑战就是中亚地区的不稳定性。解决不稳定性有外因和内因，外因是指望美国消停下来，但这一点短期内并不现实；而内因则是通过基础建设的提升，拉动其经济的稳定性，从而用经济的发展倒逼其政治的有效性能够提升。

一带一路政策一旦成功，则能兴起数个新兴经济圈，自西向东遍布于新疆（喀什），甘肃（兰州），陕西（西安），四川（成都）等地。这些经济圈对于尽可能缩小东西部差距的意义十分之重大。

（2）转移支付政策。在社会主义制度下，我们可以通过中央的转移支付进一步支持中西部关键区域以及重大国策有关项目的建设。这些建设不仅有利于我们将过剩产能平稳过渡掉，更有利于支撑我们未来长期经济发展的有效性和稳定性。

（3）建设用地管理政策。日前国务院新出台了政策，试行一般农田省管和部分地区基本农田省管，将农转用政策下放到省一级进行管控。这一政策让很多人紧张：这会不会带来农田被不合理侵占的问题？

我的答案是会，但是可控。目前国家管理土地是两个层次：第一个层次是中央对建设用地面积做出刚性限制，同时对农田及基础农田指标做出刚性要求；第二个层次是对有关指标所在区域进行规范化管理，即不得随意变更土地用途。

而这一次的政策事实上是对第二层次进行了进一步放开，但长期来看，中央对各省的基本农田指标、建设用地指标要求没有变化。而省一级则对于什么地方可以做什么项目这一点有了更强的管控权力，能够更灵活地落实重大项目。

之前基本农田转建设用地的流程长达数年，而现在省管后这个时间预计会大大缩短。

这个过程中肯定会有人提问：基本农田被侵占了怎么办？目前国家对基本农田迁移管理制度非常严格。之前福州实行的基本农田迁移，要求将基本农田30厘米的耕作层土地直接挖出，挪至新址。这个做法可以最大化保证新的基本农田的耕种效果，也由于成本的高昂导致基本农田一般不会面临轻易地调整，比如基本农田如果改成住宅就会使得该区域的土地天然不具备竞争力，最大化地降低基本农田被大规模侵占的可能性。

总而言之，户籍制度的改革对于我们而言似乎就是改改户口本的事儿，而对于国家而言则是牵一发则动全身的大事。但是在社会主义体制下，我们相信我们的党有能力，有决心，有动力处理好这个工作，为实现2035年发展目标打好坚实地基础。

成文急促，如有不善之处还望指教。