中央文件再提收缩型城市，人口将向这19个区域集聚_风闻

第一财经•2020-04-14

林小昭 马晨晨

随着城镇化逐渐进入到下半场，一些中心城市、大城市在人口快速集聚的同时，另一些中小城市、局部地区也面临着收缩的局面。

继去年4月国家发改委官方文件中首次提及“收缩型城市”概念，近日，发改委印发的《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》（下称《任务》）再度提到收缩型城市要瘦身强体。

“未来我国的收缩型城市肯定会越来越多。”厦门大学经济学系副教授丁长发对第一财经记者表示，未来我国人口会向19个城市群集聚，远离19个城市群的很多镇、县甚至地级市有可能会出现收缩。

根据“十三五”规划，这19个城市群包括：化提升东部地区城市群，建设京津冀、长三角、珠三角世界级城市群，提升山东半岛、海峡西岸城市群开放竞争水平。培育中西部地区城市群，发展壮大东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原城市群，规划引导北部湾、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、兰州—西宁、宁夏沿黄、天山北坡城市群发展，形成更多支撑区域发展的增长极。（其中东北地区城市群又分为哈长城市群和辽中南城市群）。

东北数十个城市在收缩

国际上普遍将城市收缩定义为，人口规模在1万以上的人口密集城市区域，面临人口流失超过2年，并经历结构性经济危机的现象。

目前我国的收缩型城市主要出现东北、西北地区，以东北地区最为典型。

其中，相比市域总人口，城市的城区常住人口更能体现城市的人口变化情况。第一财经记者根据住建部发布的历年城市建设统计年鉴，对东北86个城市从2008年到2018年的城区常住人口变化进行了统计（这期间，一些县级市撤县设区，一些地方新设县级市，这些城市没有纳入统计），10年间，东北三省共有37个城市出现城区常住人口减少，占统计城市的43%。其中减少幅度较大的城市有鹤岗、肇东、鸡西、公主岭、龙井、鞍山、抚顺、海城、本溪等地。

由于2013年以来能源经济下行，东北经济放缓，人口外流。若比较2013~2018年这五年的人口数据，则更为明显：5年间，有54个城市出现城区常住人口减少，占统计城市的63%。

东北地区的收缩型城市中，有相当一部分是资源枯竭型城市，比如七台河、伊春、鹤岗、双鸭山等。此外，东北地区的工业化和城镇化较早，计划生育执行比较严，人口出生率较低，老龄化程度较高，加上近年来能源经济下行、经济增速放缓，人口又进一步外流。这些因素都加速了很多中小城市的收缩。

与此同时，在经济发达省份的局部区域，也出现了收缩。比如在第一经济大省广东，广州地理研究所杜志威博士与其同事们利用官方统计数据分析发现，2000~2016年，广东省绝大部分地方（占比73.17%）常住人口规模实现了增长，还有8个地方（占比6.51%）人口规模为负增长，出现持续性收缩，分别是饶平县、南澳县、乐昌市、南雄市、阳山县、连山县、连州市、连南县。

未来，这种现象会越来越多，尤其是随着去年我国常住人口城镇化率突破60%，我国的城镇化将逐渐进入到下半场，进入二次城镇化阶段。相比一次城镇化过程中人口由乡到城的流动，二次城镇化是城市之间的流动，由中小城市向中心城市、大都市集聚。

瘦身强体仍需审慎

面对不少中小城市收缩的局面，《任务》提出，要“稳妥调减收缩型城市市辖区，审慎研究调整收缩型县（市）”。也就是说，未来一些收缩型城市将合并市辖区，瘦身强体。

当前一些收缩型城市虽然人口总量不大，但市辖区却不小。以去年曾爆出“白菜价”买房的鹤岗为例，2017年年末全市总人口100.9万人，作为一个地级市，鹤岗辖下6区两县，平均下来一个区的人口平均也就10万左右，远不如东南沿海很多镇的规模。

中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞对第一财经记者分析，在城市发展的过程中，出现收缩型城市是一个客观现象。既有成长中的城市，也有收缩乃至最后消失的城市。当人口数变了，原来很多的区划就占用了行政资源，成本不能下降，服务的人口却越来越少，因此进行区划调整能提高资源配置的效率。

牛凤瑞说，过去几十年来，我们的城市化都是按照扩张做的，因为城市化还处于加速时期，但中国面积很大，各地发展不一样，在空间优化配置的过程中，一些地方就必然会产生人口绝对密度的下降。除了区划调整以外，更重要的还是人口空间的优化布局。

他还表示，虽然现在由于各种因素，区划调减比较难，但是随着时间的推移，当地的人越来越少，行政区划的调整、行政机构的撤销就是水到渠成的事了。

中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀向第一财经记者分析，是否压缩城市发展空间，减少行政区划，应该分类施策，要判断一个城市衰弱的原因。“有些收缩型城市，人口在流出，经济发展不好，但这可能是短期现象，未必是长期趋势。比如因为产能过剩、经济结构导致的主导产业规模压缩、投资减少、就业减少、人口就外流，我们非但不能压缩城市的空间，还要通过结构调整、优化环境、吸引要素等措施，尽可能地恢复城市发展的活力。”

陈耀分析，从行政区划上来讲，要缩减的是一些区划设置不合理的地方。所谓不合理就是有些地方自然生态等条件不太好，离大城市又比较远，但还是赋予了它们很大的发展权限，那么这些区划可以适当做调整。总的来说，优化行政区划，还是要持审慎的态度。

提升城市等级不应依赖区划调整

在一些地方收缩的同时，一些地方随着人口的大量流入，也需要进行区划调整。比如广东、浙江、江苏的很多特大镇，动辄数十万人口，但却只是一个镇的建制，人员编制等远远满足不了需求，是典型的“小马拉大车”。对这些地方，《任务》提到要按程序推进具备条件的非县级政府驻地特大镇设市。

去年8月30日，浙江省人民政府正式发文：经国务院批准，国家民政部复函浙江省人民政府，同意撤销苍南县龙港镇，设立县级龙港市。龙港也是新型城镇化建设以来，首个由镇实现改市的特大镇。

除了特大镇改市，一些中心城市随着人口流入，市辖区也有望进行调整，扩大中心城市平台和容量。《任务》提到，要提升中心城市能级和核心竞争力。优化发展直辖市、省会城市、计划单列市、重要节点城市等中心城市，强化用地等要素保障，优化重大生产力布局。完善部分中心城市市辖区规模结构和管辖范围，解决发展空间严重不足问题。

这意味着，未来将有不少中心城市继续通过撤县设区以及合并周边地区等方式，做大做强中心城市平台。实际上，近年来各地纷纷将下辖的县、县级市改区，或者合并周边地区，以此增强中心城市平台，比如莱芜并入济南、西咸新区由西安代管、县级市简阳正式划归成都代管等。

第一财经记者对33个重点城市的土地面积、常住人口数据进行梳理后发现，有15个城市的土地面积低于1万平方公里，包括上海、广州、南京、郑州、武汉等，此外厦门、深圳、东莞、佛山和无锡都不足5000平方公里。这其中，厦门仅为1699平方公里；深圳在合并深汕特别合作区后，才突破2000平方公里，达到2400多平方公里。因此，深圳、厦门等城市都面临城市发展空间不足的问题。

丁长发说，深圳、厦门等中心城市的经济质量相当好，但由于行政区划问题，确实制约了城市的进一步发展，需要进一步优化。未来土地指标也应该跟人走，收缩型城市土地指标用不完，而很多人口流到大城市去，比如广州、深圳、杭州等地土地指标就应该随着常住人口的增加而增加。

不过，陈耀提醒，通过“县改市”“县改区”去扩大某些城市的规模、提升城市的等级，这是一种外延式的办法。很多城市想做大做强，提升竞争力，总是希望能够通过区划调整合并一些县市，使得城市面积扩大、经济总量增加，但带来的后果就是大家不从创新、改善城市环境等问题上做文章，这应当避免。