周雪光：评价疫情防控切勿“以成败论英雄”_风闻

郜晓文  来源：中国慈善家杂志现在疫情在全球蔓延，各国政府有不同的应急举措，简单地做这种成功与否的比较评判是不理性的。

新冠疫情是对国家和社会治理体系的一场大考。面对这场全球大流行病，各国采取了不同的应对措施。中国在此次疫情防控中，既有非常好的做法，但在应急管理和社会力量组织自救方面，也暴露出了不足。从抗疫过程中总结经验教训，同时吸收国际先进做法，有利于未来建立和完善符合中国国情的有效治理体系。

针对以上问题，《中国慈善家》近日专访了美国斯坦福大学社会学系教授周雪光。周教授长期从事组织社会学和社会分层领域的研究工作，对中美两国的治理体系具有独到的观察和研究。

不要“以成败论英雄”

《中国慈善家》：从武汉开始的新冠疫情在中国已基本控制，在抗击疫情的过程中，什么事情让您印象最深刻，您最关注的问题是什么？

周雪光：我想，我和大家一样，印象最为深刻的是那些逆行而上的医务人员，他们冒着生命危险，救死扶伤。他们所经历的艰辛、心理和体力上的重大压力是难以想象的。中国文化传统和政治传统通常强调一种普遍的道义。但在当代社会中，不同领域日益分化，不同的专业知识和专业性精神成为重要的社会组织基础。医务人员这时候挺身而出，正是体现了这种专业精神。

最近在网上读到许多帖子，提及其他的专业人员在这一时期也在兢兢业业地工作，保障了武汉地区的民生，例如，维护供电设备、清洁卫生、环境管理、还有快递小哥，等等，他们都在自己的岗位，用敬业的态度履行自己的职责。

当然，因为自己的专业研究缘故，我特别关注在这个事件中的政府运作。这些年来，各级政府有了相当大的变化，尤其强调政治纪律，忠诚看齐听话，守规矩、敢担当。这场疫情应急过程给了我们一个机会，观察近些年的治理给现在的政府组织，包括医院、街道，带来了哪些新的表现和特点。

《中国慈善家》：目前新冠疫情在全球暴发，每个国家采取的防控策略和措施都不一样。您对各国的做法有什么评价？

周雪光：首先谈一下我的一个基本看法，就是不要“以成败论英雄”。我的意思是，在反省政府在疫情应急过程中的各种举措，例如封城、14天隔离等措施，不要简单地以这样做的实际效果（比如死亡率、经济损失等指标），去评判这些措施的得失。特别是，现在疫情在全球蔓延，各国政府有不同的应急举措，简单地做这种成功与否的比较评判是不理性的。 为什么这么说呢？当时采取的一系列措施都是在疫情信息高度不确定情况下做出的，在当时以及现在，我们对疫情的危害后果都不能说完全了解。假设我们已知有关疫情全部信息，我们可以后见之明来评判哪一个举措是最佳选择。但是在当时实施这些举措时，如现在其他各国的一些做法，优劣是非，取决于事态的发展。举例来说，如果新冠病毒有极大杀伤力或后遗症作用，那么封城隔离的严格管控措施可能是最好的选择；如果疫情如有些专家所说的类似于流感，那么或许有其他更为有效的应对方法。但当时这些决定，是在没有足够信息、有巨大时间压力的情况下做出的，所以不应该简单地从后见之明来评判。 同样地，一个举措在不同国家的成本代价或者可行性也是不一样的。例如，封城的决定在中国可以下决心做出，但是很难想象这个决定在美国可以在很短时间内就自上而下地做出。同样地，三月上旬美国各地政府、各公司、各学校根据疫情自行做出了一系列的应对措施，例如，各州宣布紧急状态，各大学校宣布停止课堂教学，让学生回家，等等。也很难想象类似的局面在中国各地可以如此发生，而不至于引起大的动荡。 

作为学者，我关心的是程序理性的问题。也就是说，在应对危机的过程中，在组织程序上是不是出现了明显的问题，为什么会出现这些问题？从这个角度着眼，可以改进程序，改进制度，避免发生类似的问题。例如，政府在早期阶段的判断决策是否出现了问题，是哪些因素造成的？如果是信息问题，那么究竟是在哪个环节，什么原因，今后如何改进？当然，无论如何分析和研究问题，第一步都是首先要正视问题，把事实真相展露出来，允许深入的研究讨论，包括学术争辩。

民间的积极性没有充分发挥出来

《中国慈善家》：您怎么评价封城的措施？

周雪光：我前面讲过，不要 “以成败论英雄”。应该说，对于中国而言，宣布封城是当时最为有力的一项措施，至于其成本代价可能要等后人评说。

从比较制度分析的角度来看，不同的组织形式有不同特点，在不同条件下有不同的优劣势。举全国之力支援一省的确是中国体制的特点，在应对这类危机时表现出优势。但前提条件是目标明确，路径清晰。

现在最为紧迫的问题是，怎样尽快减少这一危机灾难对武汉民众的重大影响，无论是民生问题上的，家庭生活上的，还是心理上的。 我的印象是，这次的救灾过程中发挥作用的主要是政府的积极性，而民间的积极性没有充分发挥出来。我们回顾一下2008年汶川大地震时全国上下民间的反应，这个对比就很明显。当然，病毒疫情是需要高度专业化来应对的。但很多组织没有表现出自发的、积极参与的态势，这也和多年来政府对民间组织包括专业组织的态度有关系。

举例来说，封城是一个重大决定，影响到数以千万民众的生计和生命，也打断了通常的市场交易，货物流通，交通运输等等各种基础设施。任何政府都无从准备，难以应对这个复杂局面，出现问题也是可以理解的。但是我的观察是，在最为困难的那个阶段，整个武汉只有政府有突出的积极性，其他社会组织或团体都没有声音，没有充分发挥作用。 

从社会媒介上，我们了解到后来各个社区通过各种方式如微信群自我组织起来，交流信息、互助自救。但这些自组织形式是仓促建立的，如果一直存在、健康发展的话，这时就会发生很好的作用。 专业权威与行政权威之间的难题

《中国慈善家》：关于中国的疾控预警体系和应急管理能力，您认为应该做出什么改变？

周雪光：关于疾控预警系统在这次疫情中究竟发生了什么作用，现在还没有足够的信息来评判。从已知的信息来看，在早期阶段关于疫情信息的向上传递并没有出现大的问题。

武汉地区出现疫情，其传播程度、危险性等等在当时无法充分认识。可以说，至今也还没有一致看法。但从应急管理角度来讨论应该如何改进，我们首先需要知道当时的信息流动、加工和决策过程是怎样的。这方面我们还没有可靠的信息。

系统硬件包括正式制度的建立是一个方面，人们如何使用这个系统是问题的另外一个方面。如果我们不去认识在实际过程中这个制度是怎样运行的，权威是怎样行使的，只是从形式上来看，就可能产生许多困惑和不切实际的幻想。

《中国慈善家》：这次疫情事件中，有人质疑中国的疾控体系（CDC）独立性和权威不足，建议给予CDC行政权力。您怎么看？在应急管理过程中，如何处理专业机构和行政权力之间的关系？

周雪光：这些不只是CDC领域的孤立问题，而是和其他各个领域相关，需要放在一个大的治理背景下讨论。简单地从CDC的权力这个方面来讨论，是难以从根本上解决问题的。如果行政权力不能得到有效的制约，如果专业权威在各个领域不能真正树立起来，如果没有专业化过程和社区来不断地维护和改进专业化规则和期待，这些问题不能得到真正解决。

专业权威与行政权威之间的关系一直是中国国家治理中的困难问题，只是在这个危机中以极端的方式表现出来了。类似的情形其实一直存在，在各个领域都普遍存在，比如，国有企业发展战略、大学、医院以及其他专业性机构的管理和发展，等等。

适应多元复杂社会需要改进治理模式

《中国慈善家》：这次疫情凸显了社区治理的薄弱，您认为健全和完善社区公共服务体系，社区治理需要做出怎样的制度安排？

周雪光：的确如此。强政府、弱社会的问题在这次危机中凸显出来，所以有许多关于推动社会自组织能力建设的呼声。

从组织学角度来看，我们应该有一个清醒的头脑：政府作为一个执行自上而下指令的科层制组织，它的结构是单一的，即等级化或说官僚化的，难以应对复杂多变的社会局面。如果各类社会组织成为政府的从属组织，它们也难免行政化、官僚化，它们与复杂多元的社会越来越不适应了。所以，我曾经说过这个观点：现在需要的是，政府改进它的治理模式来适应多元复杂的社会，而不是要限制和减缓社会的发展，以适应政府的管理体制。

我这里说的政府改进治理模式，不是说政府结构本身要有大的变化，这是不现实的，而是说，政府如何有意识地把自己不应该管也管不好的领域和方面下放给更有优势的其他和责任主体。

《中国慈善家》：未来应该如何激发社会的内在活力，鼓励社会组织参与社会治理，特别是在突发公共卫生事件中，能够提供有效的服务？

周雪光：当代社会应该有健康成熟的各类社会组织，包括行会组织、专业组织和代表各种群体利益的组织，他们可以在一个平台上协商妥协，达成共识。有些领域应该以政府为主，有些领域则应该以基层社区和民间组织为主，这样就可以形成一个互补互动的架构。社会越来越复杂多元，精细化，需要多方的协调，需要多中心架构来分散风险，分散冲突，达到稳定平衡的目标。

当然，这个理想状态可能永远都达不到，一直在追求的动态平衡过程中。但只要有这种探索，就有改进发展的希望。应该允许和鼓励各地向不同方向的试验探索，以便寻找出适合当地文化资源的途径；通过不同基层治理模式间的竞争和模仿传递，达到择优淘劣的效果。

疫情防控凸显中美治理差异

《中国慈善家》：近期疫情在美国加剧，美国的防控方式有什么变化？与中国相比，美国的防控原则有什么不同？对于政府的呼吁和安排，民众的配合度高吗？

周雪光：最近这段时间，美国也进入了防疫抗疫的紧急动员阶段。所以，我们已经看到了一些有趣的对比。简单来说，在前一段时间，美国联邦政府并没有发挥太大作用，对疫情不予重视。但在美国分权结构中，各个学校、公司、各地政府先于联邦政府而积极行动起来了。例如，在美国总统宣布紧急状态之前，许多州已经采取这些措施了，许多大学和公司都已不再集聚在工作单位，而是改在网上教学、网上工作。在美国是一个自下而上的动员形式；而在中国则是自上而下的过程。不过，因为流行病疫情的传播超越了公司、学校、地方性区域边界，联邦政府的决策迟延还是造成了极大问题。

在信息流动方面也有明显差别。美国的各个媒体、网站都各自为政，不同的信息源推动信息流通。近日来大家都开始关注疫情了，像发生了信息大爆炸一般，有关疫情的各种信息无所不在。我们看到的是，民众和专家在各种媒体上批评联邦政府的应急措施不力，特别是检测能力不足。

应该说，美国的防控对策也在变更中。在过去很长时间里是不重视，不认为这个疫情会造成很大的公共卫生危险或对社会经济生活产生太大影响。所以，直到前两个星期，美国疾控中心CDC只是建议大家多洗手，老人避开公共场所。三月中旬的欧洲和美国面对汹涌而来的疫情和各地的反应，民众们也才开始紧张起来。

如果说中国是一个高度关联的组织形态，美国则是一个松散关联的治理架构，有它的鲜明特点和相应的成本代价。美国的政治结构和文化传统与中国明显不同，不同层级的政府各有自己的权限，几乎所有的实业主体都是私有领域，而且与政府没有实质性关联，在紧急状态下要求这些公司、场所关门停业，涉及到公司资产、员工收入、日常生活等一系列重大民生问题。因此，进入这个状态的过程和刚性程度，有一个长时间的酝酿过程；与中国的高度关联型体制相比，不会那么高效率。好在美国社会一旦紧急动员起来，还是表现出了很强的动员能力，无论是各级政府、各方专业组织都出面表态，制定措施，虽然没有我们熟悉的一统体制的自上而下的部署，但表现出高度统一、相互协调的能力。这次紧急动员的规模和迅速程度也是罕见的。

《中国慈善家》：在防控和救援方面，美国的社会力量是如何与政府合作来开展工作的？有哪些经验和做法是中国可以借鉴的？

周雪光：美国治理结构的特点是小政府，大社会。前一段时间，虽然特朗普和联邦政府没有什么行动，但各州、城市、公司、学校已经自行动员起来了。以我所在的斯坦福大学为例，早在联邦政府宣布紧急状态之前，学校就不断地发出通告，并且随着新的信息认知而不断更新。开始是按照CDC指示，要求大家保持社交距离，发现身体不适自我隔离。后来随着疫情严峻的信息，停止课堂聚集，改为网上授课；直到最近的停止全校一切活动，让学生离校回家等一系列措施。 因为在这里有关抗疫动员才刚刚开始，还没有明显的问题或危机出现，所以还看不到各种社会组织太多的行动。在各种媒介上有关于献血以应对可能的危机的呼吁和活动，也有许多专业人士联名发表公开信，呼吁政府关注弱势群体，等等。现在更多看到的是来自不同机构和专家的各种信息流动。各个公共场所积极落实加强公共卫生清洁的措施。因为流行病的疫情性质，许多公益组织的活动受到限制，例如，志愿者不能聚集在一起活动；教会组织也不能举行通常的聚会活动。我想，随着今后疫情的发展，这些公益组织也会摸索出行之有效的方式投入救援之中。

值班编辑：武芝