收容教育废止之路：全国人大常委会首次回应公民的合宪性审查申请_风闻

南方都市报

04-06

2020年4月2日，国务院总理李克强签署第726号国务院令，废止包括《卖淫嫖娼人员收容教育办法》在内的多个行政法规。

这一动作，被视作2013年废止劳动教育制度的“姊妹篇”，在中国法治进程、人权保障方面具有标志性意义。

多年来，社会各方人士不断呼吁，多位人大代表和政协委员持续递交议案提案，官方也开展调研座谈，诸多行动均指向同一目标：尽快废除“法外之刑”收容教育制度。

随着726号令的签署，实施近30年的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》终于成为历史。

2019年12月28日,十三届全国人大常委会第十五次会议投票废止收容教育制度。图：南都记者 刘嫚

108人的联名信：“大家都在提议怎么把建议写的更好”

2014年，全国人大常委会法工委研究室原副主任郭道晖签署了一份建议信。这份建议信在5月4日寄向全国人大常委会，提议废止有关收容教育的法律规定。

2014年前后，一系列扫黄行动让卖淫嫖娼这一地下产业走进公众视野。不少人此时才知道，性工作者被抓后面临的不仅是罚款、拘留，还有可能被收容6个月到两年。

收容他们的依据，源自1991年全国人大常委会发布的一份“决定”以及国务院随后制定的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》。

在建议信签署的一年前，全国人大常委会废止了标志性的劳动教养制度，引发不少法律人关注。在法律界，收容遣送、劳动教养、收容教育三个制度一直被认为是“法外之刑”。前两项制度的废除，让不少人看到废除收教制度的希望。

郭道晖签署的建议信形成于2014年4月23日召开的一场研讨会，主题是“收容教育制度现状和改革”。研讨会原定在清华大学某会议室召开。开会前地址临时变更，改到北京五道口附近的某小区居民楼地下室。

据一位与会的社会学系教授撰文回忆，会议地点并不好找，工作人员在地铁站迎接，然后七拐八拐地才辗转到达开会地点。地下室没有手机信号，联络也不太方便。

就在这间地下室里，学者们形成了针对“中国最后一项明文规定的‘法外之刑’——收容教育”的建议。

“现场没有什么不同意见，大家都在提议怎么把建议写的更好。”一名与会的宪法学教授告诉南都，从孙志刚案开始，到2013年劳教制度废除，学界对这类制度的废除早有呼吁。

“我们是一群关注国家法治进程的法律工作者和学者，”建议信分析，有关收容教育的法律规定与宪法、立法法、行政处罚法、行政强制法等多部国内法律存在冲突，也违背比例原则、一事不再罚原则、尊重和保障人权原则等若干法律原则。

这封建议信得到了108人联署。他们当中有郭道晖等法律人士，也有潘绥铭、黄盈盈、李银河等社会学家，还有多名企业家、公益人士、工人、司机、店员、学生。

一位参与活动的人士告诉南都，知名法学和社会学学者李楯也曾专门来电称：他一般不签署联名信，但是这件事他也支持。

建议信先回顾了2013年底，全国人大常委会废止有关劳动教养法律规定的决定。建议信称，这一决定对我国法治建设意义重大，也让我们看到了立法机关在保护公民权利、维护法律权威方面的诚意。

“我们期待全国人大常委会以同样的智慧与勇气进行下一步的改革。”建议信写道。

曾发挥打击卖淫嫖娼、维护社会风气作用

对性工作者的收容与教育的举措，最早是在建国初期。

新中国刚成立时，上万家妓院还遍布中国各地，既侮辱妇女人格，给性病传播创造条件，也在一定程度上影响社会稳定。1949年末，北京封闭全市的妓院，并设立习艺所分批收容妓女。

在上海，180余名持照公娼和300多名站街妓女成为上海市妇女教养所的第一批成员。当时教养所的功能，包括健康检查、疾病治疗、思想改造、生产劳动等。

1951年底，《新民晚报》记者走访上海市妇女教养所后，留下一篇记述教养所的报道：“走进大门，是一个广场。这些姊妹们在广场上自由活动着：有打康乐球的，有跳绳的，有散步谈天的，有织毛衣的。有十几岁的年轻女孩子，也有饱经惨痛、年近半百的老大姊。仲冬的阳光温暖地抚慰着她们，广场上洋溢着一片新生、愉快的气氛。”

到了七十年代末、八十年代初，随着社会环境变化，消失多年的情色场所再次出现。为此，1984年上海市政府再度批准成立上海市妇女教养所，交由上海市公安局治安处管理。

在中央要求打击取缔卖淫嫖娼活动的背景下，全国各地也相继推广了上海的经验，普遍设立收教所。在当时，收教制度为打击卖淫嫖娼，维护社会治安秩序和良好社会风气发挥着一定作用。

1991年，全国人大常委会制定《关于严禁卖淫嫖娼的决定》，明确：对于卖淫嫖娼人员，可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习，期限为六个月至二年。

1993年，国务院根据授权进一步制定《卖淫嫖娼人员收容教育办法》。当时有法律人士认为，收容教育有了较完整的法律依据。

但对收容教育制度的争论也逐渐开始。除了在法律层面存在争议，实践之中收教制度也存在“教育”效果不明显，自由裁量权过大创造寻租空间等问题。

中国著名性社会学家潘绥铭曾表示，对于性工作者来说，收容教育更像是“被抓”和“劳改”，“可她们是这个社会最底层、最弱小、最无望的人。她们确实需要帮助，需要一些对她们自己有用的具体帮助。”潘绥铭在一次演讲中说。

“她们应该受到更加公平的对待”

就在郭道晖等人的建议信寄往全国人大常委会不久后，2014年5月，收教制度再次进入公众视野。当时，演员黄海波因嫖娼被收容教育。

当年6月，北京市京都律师事务所召开“从黄海波案谈收容教育制度之存废”研讨会，中国著名法学家江平、应松年、陈光中、樊崇义、田文昌等40余位法学学者、律师起草《关于废止收容教育制度的建议书》，再次递交全国人大常委会。

建议书提出，收容教育实质上是限制人身自由的手段，关键性制度是授权国务院制定行政法规得以建立，其制度建立与《立法法》等法律不协调、严苛的手段是通过行政程序而非司法程序确立等。

收教之争也引起了全国人大代表和政协委员的关注。在2015年的全国两会上，国务院参事、时任全国政协委员、中国作家协会副主席张抗抗就此发声。

去年11月7日，南都记者在国务院参事室见到了张抗抗。她告诉南都，当时她从一位关注女性权益的朋友那里听说收教制度后，“我就觉得这是个问题”。通过一系列报道和资料，张抗抗很快了解到收教所的现状和废除收教制度的理论依据。

“我作为政协委员，也作为女性作家，觉得她们应该受到更加公平的对待。”出于这种责任感，张抗抗决定递交提案。

这份名为《关于废止收容教育制度的提案》指出，该制度存在违反法律、侵犯公民权利，并对社会的公平法治、健康和谐造成危害等问题。收容教育不仅不能起到教育和帮助性工作者和其顾客的作用，更对我国的法治建设、社会和谐都有着不良影响。

“2013年12月，本届全国人大常委会已通过关于废止有关劳动教养法律规定的决定，这表明了全国人大和中共中央都有决心并且有能力改进和完善公民人权的司法保障制度。”张抗抗写道。

她建议，全国人民大会常务委员会通过决定：1.废止有关收容教育的决定和行政法规；2.停止接收性工作者和其顾客进入收容教育所；3.关闭全国现有全部收容教育所，现有被收容教育者的剩余收容期不再执行。

提案最后一句，写的是“答复为盼”。

提交备案审查

在张抗抗的记忆中，那年她没有收到比较明确的答复。其实，她对此也没有很大的期待。她解释：很多提案都要连续提交多年，才可能逐步产生一些反应。

此后几年间，全国政协委员、中华全国律师协会副会长朱征夫在2014年、2016年、2017年全国两会上递交提案呼吁废除这一制度。2017年10月，党的十九次代表大会召开，十九大报告明确提出：要加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。据此，朱征夫在2018年全国两会期间又提出：对收教制度是否符合宪法和立法法的规定，建议全国人大常委会进行合宪性审查。

全国人大常委会法工委法规备案审查室的一名工作人员告诉南都，对代表委员们的建议，他们一直在关注。落实十九大“加强备案审查制度和能力建设”“加强宪法实施和监督”的要求，2018年，全国人大常委会法工委启动了对收容教育制度有关问题的研究，请公安部提供制度实施有关情况并进行座谈。

从现场辩论到形成共识

法规备案审查室是全国人大常委会法工委在2004年5月成立的工作机构，负责对法规的审查要求与审查建议进行先期研究，确认是否进入启动程序，然后交由各专门委员会进行审查。

全国人大法工委备案审查室上述工作人员介绍，2018年8月，全国人大常委会法工委、全国人大监司委、公安部、司法部等有关部门组成联合调研组，到近三年来新收容教育人数最多的省份江苏省，就收容教育制度的存废问题开展调研。

据回忆，在江苏省人大二楼会议室召开的一场座谈会上，围绕收容教育制度的去留，各方面展开了对话和交锋。

江苏省公安厅的一位同志表示，收教制度在遏制卖淫嫖娼、净化社会风气、控制性病传播等方面起到的重要作用。不过，由于法律性质存在争议、没有明确执行标准、审批程序简单化与限制人身自由强制措施的严厉性不匹配等问题，受到各界质疑。

他同时也谈到：随着人们权利意识日益增强，行政诉讼的被诉和败诉风险日益增大，执法工作陷入困境。从公安机关的视角，也建议有关方面通过立法完善收容教育制度，对收容教育制度的法律性质、执行标准、审批程序予以明确和规范。

不过，也有与会人员提出，如果废止收教制度，将加大基层执法难度，也可能影响性病等传染病防治工作。

在讨论中，还有与会人士继续提出疑问：根据治安管理处罚法的有关规定，对于许多直接危及他人人身安全和社会公共秩序的违法行为，最高处罚也不过是十五日的拘留，而收容教育的期限是六个月到两年。

“如果我们不是仅仅笼统地对卖淫嫖娼行为进行道德评价，而是进一步在法治框架内评估它的社会危害性，对这类行为设置六个月到两年的限制人身自由强制措施，是否适当？”

随后的实地调研中，调研组也了解到，收容教育还存在人员男女性别比例严重失调的现象，被收容的多为女性，嫖娼人员往往以罚代“拘”。

这也引起立法者的反思：卖淫女大多出身贫困，也许家里还养着老人和孩子，也许还供着弟弟妹妹上学，没有依靠和出路，没有稳定经济来源，被抓后只能接受收教。收教，真的能拯救她们吗？或许，在对她们进行道德谴责和行政处罚的同时，也应该反思社会对她们的责任。

“这场调研，是废止收容教育制度的重要一步，奠定了各方形成共识的基础。”前述法规备案审查室工作人员评价。

首次回应公民提出的合宪性审查申请

也是在2018年，张抗抗收到了来自法工委的邀请参加关于收容教育的座谈会。此时，她感到废除收教制度“有点希望了”。

张抗抗因已有安排未能参会，但她在写给法工委的《关于废止收容教育制度的进一步建议》中再次表示，希望本届人大加速改进和完善公民人权的司法保障制度，尽快废止几近名存实亡的收容教育制度。

正如张抗抗预感的那样，2018年末，法工委在提交给全国人大常委会的备案审查工作报告中明确提出，“我们建议有关方面适时提出相关议案，废止收容教育制度。”

2019年12月28日,十三届全国人大常委会第十五次会议以168票赞同、0票反对、0票弃权通过了《全国人民代表大会常务委员会关于废止有关收容教育法律规定和制度的决定》,自2019年12月29日起施行。

该决定废止了《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》第四条第二款、第四款,以及据此实行的收容教育制度。

今年4月2日，国务院总理李克强签署第726号国务院令，公布《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》。这其中，就包括1993年9月4日中华人民共和国国务院令第127号公布的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》。

从这天起，实施30年的收容教育制度彻底终结。这也是全国人大常委会法制机构第一次对公民提出的合宪性审查申请作出回应。“法治长青的根基在于对人的价值的尊重。”前述法规备案审查室工作人员写道。

在一位长期关注收教制度的人士看来，这也是一件顺理成章的事情——“终于走到了这一步”。

采写：南都记者 刘嫚 宋承翰 发自北京