在全球层面治理“百年未有之大变局”_风闻

来源：《当代世界》2020年第3期 作者：庞中英 卜永光

内容提要：

        历史经验表明，“全球治理”是应对“大变局”的有效途径。但是，现存的“全球治理”，尤其是经济和气候变化治理系统正在遭到弱化，陷入困境甚至危机。在此背景下，“协和”的关键性再度受到研究界的重视，新的“国际协和”也成为有效治理21世纪世界事务的潜在路径。特朗普政府的“退群”行动进一步扩大了“全球治理赤字”，世界主要国家或国家联盟在“美国缺位”的情况下积极参与全球治理。中国作为世界第二大经济体，积极推进多边主义和全球治理，日益成为弥补“全球治理赤字”不可或缺的重要力量。当今世界正处于百年未有之大变局，亟须通过加强全球治理予以积极应对。

 关键词：全球治理；百年未有之大变局；欧洲协和；国际协和

 作者简介：第一作者系中国海洋大学特聘教授、海洋发展研究院院长；第二作者系中共浙江省委党校副教授

​基金项目：本文是国家社科基金一般项目“欧洲政治极化对中欧合作的影响”（项目批准号：19BGJ047）的阶段性成果

　　虽然全球治理的概念在冷战结束后才开始被广泛使用，但其实践可以追溯至国际关系史上一些国家通过跨国协调解决共同问题的经验。其中，19世纪“欧洲协和”（European Concerts or Concert of Europe）所推动的国际治理及其带来的“百年和平”，尤为值得重视。1945年后，联合国和国际经济组织相继诞生，在此背景下，国际治理升级为全球治理，世界经历了长期的和平发展，却也随着全球性问题的增多而面临着日益凸显的“全球治理赤字”。当前，“百年未有之大变局”呼唤全球层面更为有效的共同应对，造成“需求侧”对全球治理的要求不断提升和增多，这与实践层面全球治理“供给侧”存在的严重赤字，形成了一种日益明显的张力和悖论。这种时代背景下，在全球层面治理“百年未有之大变局”需要以史为鉴，在充分借鉴相关经验教训的基础上，积极探寻当前全球治理困境的破解之道。

　通过全球治理应对**“大变局”的历史经验**

　　19世纪的欧洲已经具有当代全球治理最为实质的内容和形式。美国学者米锃（Jennifer Mitzen）认为，全球治理是集体意图的形成和维持，是各国对一起解决问题的共同承诺。从拿破仑被打败到第一次世界大战爆发的100年（1815—1914年）间“欧洲协和”正是发挥了这样一种作用。今天我们所谈的全球治理，其在19世纪的起源正是“欧洲协和”。在这100年中，欧洲各国之间，尤其是“列强”为了解决关涉多方的共同问题而召开了许多国际会议，进行“面对面的外交”。这些国际会议被叫作“强国之间的协和”（Concert of Big Powers），即“欧洲协和”。

　　19世纪的欧洲面临的最大挑战是和平的不可持续性。1815年，一度横扫欧洲大陆、撼动诸大国统治的拿破仑被打败，但和平并未自动产生。站在当时的历史节点看，“重建的世界”向何处去，仍然存在很大不确定性，欧洲面对的是一个空前的“大变局”。不过，从1815年起的近100年，欧洲却大体上是和平的。为什么从17世纪以来战乱不止的欧洲居然在19世纪享受了如此长时段的和平？研究人员普遍把这一和平归功于作为国际制度或者国际秩序维护者的“欧洲协和”。

　　匈牙利裔英国学者卡尔·波兰尼（Karl Polanyi）在考察19世纪欧洲这段历史的基础上强调，政府要“嵌入”市场活动中，也就是主张政治对经济的介入。这是波兰尼“大转型”思想的核心。“百年和平”是波兰尼的首要研究对象之一。他把欧洲国家之间的会议外交和当时的世界经济结合起来分析，颇富洞见地阐释了19世纪开始形成的“国际金融体系”，认为“欧洲协和”这种会议外交，实际上解决了当时国际经济体系中存在的尖锐问题（尤其是列强争夺势力范围和殖民地引起的冲突）。这种观点借用今天的全球治理话语来表述，就是“欧洲协和”治理了欧洲列强之间的冲突。波兰尼在其理论论述中也揭示了一种逻辑：治理冲突的过程即是和平进程，和平不过是治理的结果。

　　20世纪初，在19世纪曾经如此有效的“欧洲协和”逐渐衰落。由于不再有“欧洲协和”的治理，第一次世界大战随之爆发。正在崛起的美国介入了第一次世界大战，战后则发起成立了国际联盟，不过美国最终没有参加国联。1920年成立的国联，似乎是为了汲取第一次世界大战的教训，但是国联并非“欧洲协和”的重建。1945年后，欧洲事实上在局部重建了“协和”。这种新的“协和”从地理范围上看限于西欧，在涉及的层面和所发挥的功能上却极大地超越了19世纪的“欧洲协和”。通过组建欧洲煤钢联营、欧洲经济共同体、欧洲共同体，冷战期间“欧洲一体化”获得初步成功。到20世纪80年代末90年代初，经过柏林墙倒塌、两德统一、冷战结束、苏联解体等一系列国际变局，欧洲共同体具备了升级为欧洲联盟的基础。1993年欧盟正式起步，并试图在加速迈向一个更紧密共同体的进程中推进地区治理和全球治理。2012年，因为把欧洲从“战争的大陆变成了和平的大陆”，欧盟获得了诺贝尔和平奖。这一巨大的积极成就，显然大大超过了19世纪的消极的“百年和平”。如果说“欧洲协和”是全球治理的原初形式，那么欧盟则是在一个地区层面上的全球治理的高级形式。然而，今天的欧洲人（包括英国人）不再以和平为首要考虑，以为和平是当然的，忘记了和平是如何得来的。为此，卢森堡首相格扎维埃·贝泰尔（Xavier Bettel）感叹：“人们现在都已经忘记，欧盟成立之初的宗旨是为了和平。现在人们（指英国人）衣食无忧，出行自如，把最重要的和平议题置之脑后。”

　　“欧洲协和”有很多阴暗面，例如各种不可告人的“秘密协议”。正是这些阴暗面导致了“欧洲协和”的最终失败。在巴黎和会上，美国威尔逊政府揭露了“欧洲协和”的阴暗面。与之相比，1945年在世界大战的废墟中诞生的联合国和国际经济组织，植根于厚重的世界历史（尤其是“欧洲协和”） 所提供的经验和教训。这些机构尽管不是“世界政府”，但却是现代意义上在全球层面对超出一个国家范围的问题与挑战的集体治理或国际治理。它们在很大程度上克服了“欧洲协和”的阴暗面，并在涉及范围、涵盖内容和对全球政治影响的深远程度上大大超越了19世纪的“欧洲协和”。

　　然而，联合国在长达40多年的美苏冷战中并没有完全实现其设计的原初使命，在治理“冷战”这样的“大变局”上居然根本派不上用场，甚至在冷战期间被边缘化。只是到了20世纪90年代，在冷战结束的条件下，联合国才开始了“改革”。1982年达成的《联合国海洋法公约》（UNCLOS）在冷战结束和“联合国改革”的时代背景下于1994年生效。1995年，雄心勃勃致力于全球贸易治理的世贸组织（WTO）取代了关税与贸易总协定（GATT）。

　　冷战的开始及其终结，都分别孕育出了影响深远的国际变局，与之相伴的联合国诞生和改革，可以被视为两次国际变局“时势所造”的结果，但作为二战结束后最重要国际治理机制的联合国，却未能起到过“造时势”或从根本上治理“大变局”的作用。直到今天，在全球治理大旗下的“联合国改革”仍然是未竟之业。

　　站在冷战结束的十字路口，有人主张和实践“单极世界”，即由“唯一的超级大国”美国统治这个世界；有人主张“全球治理”。在国际层面，“统治”与“治理”也是不同的。“单极世界”与“全球治理”是两种完全不同的世界秩序。我们一度忽视了冷战后的“单极世界”与“全球治理”两种世界秩序观之间的巨大差异。这种或出自有意地混淆、或出自无意中模糊的忽视，使得不少人将美国在全球治理中占据特殊地位、发挥特殊作用，视作一种无可避免乃至天然合理的现象。

　　历史常具极大的讽刺性。“单极世界”很快就被证明不过是“单极时刻”。2017年，美国特朗普政府上台。这个政府把自己严格区别于从老布什到奥巴马的后冷战时期的美国历届政府，号称“让美国再次伟大”，践行“经济民族主义”和“美国优先”，却并不想继续奉行后冷战时期在美国主流价值观主导下、以领导世界为核心的传统外交政策，而是对其进行重大调整，包括接连退出一系列现有全球治理进程（尤其是具有约束力的国际协定）。冷战结束后，美国将其为“单极世界”构建的世界秩序称作“自由世界秩序”。特朗普执政后，西方学术界普遍认为“自由世界秩序”陷入了严重危机，甚至已经终结。特朗普政府的外交政策未必等于“美国放弃了世界领导”，但可以明确的是，在特朗普政府治下，“单极世界”几乎不再存在。

　　与此同时，强力崛起的保护主义和民族主义给全球治理实践带来了严重冲击。作为一种理论学说和行动主张的“全球治理”逐渐失去上升势头。2015年，在联合国成立70周年的历史时刻，全球治理在形式上似乎达到了其高峰：在各国领导人参加的联合国峰会上，以“改变我们的世界”为诉求的《2030年可持续发展议程》获得通过；在联合国气候大会上，《巴黎协定》达成。但是，这些全球治理进展并没有减轻人们对“全球治理的未来”的忧虑。2019年9月24日，联合国秘书长古特雷斯在第74届联大演讲中声言：“我担心世界大分裂（Great Fracture）的可能性：地球上两个最大的经济体，正在分化为相互竞争的两个世界，它们拥有各自的主导货币、贸易和金融规则、互联网系统、人工智能技术，以及各自制定的具有零和博弈性质的地缘政治和军事战略。我们一定要竭尽所能阻止这种大分裂，维系一个以强有力的多边制度为支撑的多极世界。”古特雷斯还指出，“气候变化”，已经是一场“气候危机”。2019年12月11日，世贸组织争端解决机制上诉机构在运行了24年后正式停摆。2019年12月15日，由西班牙协助智利承办的马德里联合国气候大会（COP25）在诸多谈判目标（尤其是建立碳市场）上没有达成协议。显然，全球治理已陷入严重困境。

“协和”的关键性受到研究界的再发掘

　　面对包括中国崛起在内的“百年未有之大变局”，西方一些有影响的研究者对“协和”的历史经验和基于这样的历史经验产生的国际理论再次产生了浓厚兴趣，认为“新协和”可能是治理21世纪全球“大变局”的有效途径。总体来看，当“协和”受到研究界再发掘并被置于全球治理的新语境中讨论时，它在融入时代因素的过程中也实现了内涵更新：19世纪的大国协和主要限于欧洲地区，新协和的范围扩大到了全球层面，而亚洲则成为学者们关注的国际协和的新重心；由于更多的国家以及国际组织等非国家行为体卷入到全球事务中，新协和的参与主体变得更加多元；全球性问题的爆炸性增长让新协和的议题领域大大拓展；国际关系民主化的发展对协和的代表性与合法性提出了新要求，呼唤协和方式从大国密谋、强权专断，走向更大范围内以至全球性的平等磋商，但大国所发挥的关键性作用仍然难以取代，而关于中美两个大国之间协和的问题，则成为学界关注的焦点议题。

　　在亚洲和太平洋地区，澳大利亚学者较早主张21世纪的大国协和。2012年，曾担任澳大利亚国防白皮书主要起草者之一的澳大利亚国立大学战略学教授怀特（Hugh White）在其著作《对华抉择：为什么美国要分权》中率先提出了美国要与中国进行协和的重要建议，引发了国际学界对相关问题的讨论。在怀特看来，面对中国的日益崛起，美国有三种应对策略：与之竞争、同其分权、放弃在亚洲的领导权。他在比较分析三者利弊后指出，与中国分权，构建亚洲协和机制管控两国可能的对抗，并在此基础上推动两国在地区和国际层面各领域的协和，才是美国唯一明智的选择。也唯其如此，人类在21世纪才能继续享有和平与繁荣。

　　在欧洲，德国著名国际关系学者米勒（Harald Muller）主持了题为“21世纪的大国协和——大国多边主义和避免世界大战” 的“欧洲项目”。该项目是由欧洲三大著名私人基金会资助的10个“欧洲与全球挑战”重大项目之一，试图构建基于“大国多边主义”的“全球协和”（Global Concert of Powers）。“欧洲项目”共产生两项重要成果，一份是公共政策报告《21世纪的国际协和》，于2014年在瑞士洛迦诺首发；一份是学术论文集《强国多边主义和预防大战：争论21世纪的国际协和》。在米勒教授等人看来，国际体系中的权力更迭和转移常与冲突相伴，在汲取19世纪历史经验的基础上，应以更广泛的大国合作框架取代权力转移理论中的双边“决斗”情势，进而构建一套全新的非正式多边安全机制。德国法兰克福和平研究院的这一项目是全球同类研究中的一个杰出代表。其观点受到广泛关注，中国也对其进行了介绍。

　　在美国，著名的战略研究智库兰德公司和老牌智库美国对外关系委员会等研究机构在这方面也做了一些重要研究。兰德公司在其2017年发布的一份报告中呼吁美国以19世纪的“欧洲协和”经验为借鉴，在尊重既有规则和秩序的基础上主动进行国际协和，进而构建稳定、可持续的世界新秩序。长期担任美国对外关系委员会会长的著名学者理查德·哈斯（Richard Haass）将“欧洲协和”视为迄今为止人们在建立和维系国际秩序方面最成功的案例。哈斯指出，气候变迁、贸易争端和网络空间的冲突等全球性问题的发酵，使美国更加需要寻求他国的帮助。他力主用新的“协和”应对当前美国主导下的世界秩序正在走向崩溃带来的挑战。哈斯还总结了19世纪中期克里米亚战争导致“欧洲协和”崩溃的教训，认为当前世界正面临着与19世纪中期相似的国际形势，尤其需要汲取历史教训，在维系国际协和有效运转的基础上避免系统性危机的发生。

　　值得指出的是，在前述澳大利亚学者怀特2012年提出美国与中国分权（协和）的观点之际，奥巴马政府针对中国崛起所出台的“亚太再平衡”战略正处在实施的关键时刻，美国人根本听不进来自盟友澳大利亚的创新性的对华政策建议。

　**美国“退群”**与全球治理的未来

　　特朗普上台执政后，美国极力批评“全球治理”，并站在“全球治理”的对立面采取了一系列行动，包括退出了一些重要的国际组织（如联合国教科文组织）和关键的多边协议（如关于应对气候变化的《巴黎协定》）。在区域方面，美国退出了《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）等。特朗普政府在全球治理问题上的态度和行动，进一步加剧了全球治理面临的困境。

　　实际上，“全球治理赤字”扩大的趋势在特朗普政府上台前就已露出端倪。由于WTO主导的全球多边贸易谈判长期无法取得突破，贸易领域的全球治理裹足不前。在这种情况下，奥巴马执政时期的美国和亚太地区其他国家组成的12方于2016年4月签署《跨太平洋伙伴关系协定》，试图“另起炉灶”继续推进全球贸易治理。但是，特朗普政府在2017年上台后，第一个退出的国际协定居然是奥巴马政府精心打造的《跨太平洋伙伴关系协定》。

　　不过，需要正确认识特朗普执政后美国的“退群”行动，以避免在判断美国与“全球治理”之间的关系时发生误解。即便“退群”，美国因素实际上仍然渗透在当今大多数全球治理进程之中。那些美国退出或原本就不在其中的国际组织和多边协议，美国与它们的关系仍然复杂。比如，美国并没有参加《联合国海洋法公约》，却“承认该《公约》的大部分内容为习惯国际法。它尽量遵守该《公约》，也希望其他国家这样做”。在退出《巴黎协定》后，美国与《巴黎协定》之间的关系也类似于与《联合国海洋法公约》的关系。

　　在上述案例中，美国在全球应对气候变化谈判进程中的复杂角色及其演化尤为值得关注。美国是全球第二大温室气体排放国。奥巴马政府在《巴黎协定》的形成中发挥了关键作用。2016年9月3日，奥巴马宣布美国正式加入《巴黎协定》。然而，特朗普政府完全逆转了奥巴马政府的气候政策。2017年6月，特朗普政府宣布美国退出《巴黎协定》，联合国气候变化治理进程受到严重打击。2019年11月4日，特朗普政府正式启动退出《巴黎协定》的程序，预定在2020年11月4日完成。

　　不过，2017年，在特朗普宣布退出《巴黎协定》的同时，美国一些州长组成了美国气候联盟（the United States Climate Alliance），继续支持《巴黎协定》。在政治上，美国国内民主、共和两党在气候问题上针锋相对，分化和对立严重。把气候变化称为“当今生存威胁”的美国众议院议长佩洛西（Nancy Pelosi）率领由参众两院15名民主党议员组成的国会代表团列席了2019年12月举行的联合国气候变化马德里大会，“重申美国人对抗气候危机的决心”。

　　即便是退出《巴黎协定》的特朗普政府，也并没有脱离联合国气候变化治理进程。在马德里气候大会举行前夕，美国决定派出由负责海洋及国际环境与科学事务的国务院官员玛西亚·伯尼卡特（Marcia Bernicat）率领的政府代表团参加大会。有人认为，尽管特朗普政府改变了美国的气候政策，但是美国仍然在全球气候变化治理中发挥着某种领导角色。

　　尽管如此，这些案例还是启发人们思考这样的问题：缺少了美国的国际协和还能否维系，进而形成没有美国的全球治理？在多边经贸合作领域，在被美国置于被动处境后，一些国家和国际组织已经在相对主动地探索这种可能性。日本和新加坡等国家在缺少美国的情况下，以《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》取代《跨太平洋伙伴关系协定》，成为没有美国参与的区域治理的一个突出案例。在全球层面，加拿大和欧盟于2019年7月25日共同宣布，建立一项临时协定或者临时机制，应对WTO上诉机构面临的危机。加拿大和欧盟呼吁其他WTO成员加入这项开放的“临时协定”。2019年12月11日，WTO上诉机构正式“停摆”。接下来，加拿大和欧盟带头的“临时协定”能否发挥某种替代作用，值得继续观察。

　　在气候治理问题上，由于美国退出《巴黎协定》，有关欧盟或者中国等发挥气候领导作用的观点很多。在2019年马德里气候大会上，欧盟发布了“欧洲绿色协议”（European Green Deal），设立了在2050年实现“碳中和”（二氧化碳净排放量降为零）的战略目标。“欧盟在气候治理方面的雄心抱负与国际社会的疲态形成鲜明对比”，其在全球气候治理中正在重塑自身的领导作用。

　　与美国特朗普政府在全球治理问题上的立场和政策完全不同，全球治理始终是新时代中国外交政策的优先议程，中国正在全球治理中发挥更大作用。中国发起的主要国际倡议或者多边组织，美国也没有参与。在筹办和成立亚洲基础设施投资银行（AIIB）期间（2014—2015年），中国欢迎美国加入其中。但奥巴马政府不仅没有参加，反而因为亚投行问题与中国发生了矛盾。特朗普政府也没有参加亚投行。在“一带一路”倡议方面，中国也欢迎美国参加，但美国却一直在或明或暗地加以反对。中国推进“一带一路”建设，最大的阻力来自美国。

结 语

　　本文从比较历史研究的角度简要梳理了19世纪的“欧洲协和”和1945年以来以联合国为中心的全球治理蕴藏的历史经验及其不足。这项考察表明，19世纪的“百年和平”和1945年以来的世界和平，都与全球治理分不开。历史经验还表明，世界“大变局”往往意味着在一种长期存在的世界秩序趋向终结、新秩序仍充满不确定性之际，世界面临着极端复杂而又十分危险的形势。当此之际，如果对“大变局”缺少有效的集体治理，这种世界性危险很可能会不断被放大并严重恶化，甚至引发历史性的世界灾难。全球治理危机或者说缺少全球治理的局面越是持续，纷争、混乱和无序，越是可能导致更大的冲突，包括世界经济体系的结构性大中断。

　　鉴往方能知今，并为未来做好准备。当前的“百年未有之大变局”可以通过加强全球治理来应对。习近平主席在首届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式的主旨演讲中曾指出，世界存在着严重的“治理赤字”。中国参与的二十国集团、金砖合作机制、上海合作组织、东盟地区论坛等重大的新型国际合作，发起的“一带一路”倡议和亚投行等多边合作机制，都对弥补“全球治理赤字”具有重要意义。中国正在与国际社会其他同道国家“共同维护多边主义、完善全球治理”。如果能够切实有效地维持和加强全球治理，21世纪的世界仍然可能享有长期的和平与繁荣。（注释略）