原创 | 落日余晖还是凤凰涅槃，美国国家动员能力分析_风闻

图：阴云之下，美国驶向何方

现在，全世界都在屏住呼吸，仔细地揉碎了观察美国应对新冠疫情的国家动员能力，包括联邦与州地方在危机时的协调能力、生产能力、对资本流动的引导和控制能力、宣传能力、民众认可度、国家机器内人员的政治意识、应急储备水平等等。动员一个庞大的系统，有赖于无数拥有信仰的人去执行，也需要得到全体民众的支持，其中涉及上级和下级、整体和小团体、多变实情与理想化目标之间的复杂矛盾。疫情就是一次大考，要看美国考得如何，先看美国的国家动员机制、政体运行机制和决策导向。

联邦层面的动员工具充足

**第一，美国总统的权力极大。**总统可以不受国会掣肘就宣布紧急状态和战时状态，国家安全委员会以及直属于总统的联邦紧急管理署，也可以保证总统的意志得到贯彻。特朗普已经在最近两周内展示了这一权力。

**第二，美国有足够的应对疫情的法律工具。**美国的动员体制包含了一系列的法律工具，这是过去百年美国登上霸主地位的过程中给当代美国留下的丰厚遗产。

根据美国法律，在紧急状态下，美国总统拥有至少136项法定紧急权力，涵盖从军事、土地使用到公共卫生和农业的方方面面。总统可以动用一系列紧急权力，同时赋予总统较大的权力，以维护集体和国家的利益。在这种情况下，必须要在私人利益与公共利益之间、政府管制与公民人权之间进行妥协，达成一致和平衡。

根据特朗普准备援引的1950年《国防生产方案》，规定了工业优先权与分配制度，规定了国防生产和物资设施分配的优先权，保证总统批准的国防项目和国防保障项目能够优先生产和发展，赋予总统为扩大生产能力和增加供给而采取其他财政措施的权力。

另外，还有一系列可执行性极强的具体法规，包括《1979年战略与重要物资储备法》、《1948年国家工业储备法》、《1980年全国物资矿产政策研究与开发法》，以及其它关于人员和经济动员的法律。

总统甚至可以动员私营机构的医护人员，征用私营医院，强制企业转产抗疫物资，实施宵禁和隔离措施，征税以筹措资金等等。

**第三，美国拥有比较强大的公共卫生管理体系。**美国“9.11”事件后，面对重大突发公共卫生事件，实行“联邦-州-地方”三级管理体系，具体分为纵向主系统和横向子系统：

在纵向主系统的三级管理体系中，美国疾控中心在事件发生后启动“联邦快速反应计划”；医院应急准备系统通过药物供给、急救救援、信息沟通、检疫隔离、院内协调等，迅速整合应对突发公共卫生事件的可调配力量；城市医疗应急系统通过沟通各地消防部门、医院、社区应急救援队等，加速区域资源的调配进程。

横向子系统包括全国公共卫生信息联络系统、全国公共卫生实验室诊断系统、现场流行病学调查系统、全国应急物品救援反应系统，主要负责保障突发事件后医疗器械、药品等救援物资的储备与迅速到位，可在12小时内为任何灾区提供至少50吨的救援物资。

**总体来说，作为地球上最强大的国家，美国的国家动员机制足够应对新冠疫情。**但是，这一切并不是没有代价的，每一项措施，都可能是对大企业利益的损害，同时是对人民的救赎，一切有赖于决策者的政治决断。

联邦分权体制严重制约国内动员

观察美国的国家组织能力，有一个有趣的现象，就是“外战内行、内战外行”。当美国在对外战争或争斗的时候，有很强的集中统一能力，从最近的中美贸易战，包括对中兴、华为的打压可见一斑。但在涉及白宫与国会、联邦与各州的内部事务时，则显得效率低下，争吵不断。这是美国的政体决定的。

美国是实行总统制的典型的三权分立政体。在美国建立之初，总统和联邦政府的权力很小，联邦甚至没有自己的常备军。随着美国不断扩张，总统和联邦政府的权力不断扩大，目前在西方各国中，属于中央集权程度相对较高、国家动员能力比较强的。但是，美国的政治基础主要在州一级，各州作为联邦有很大的自主权，包括立法权。在行政方面，州也有很大的自主权，正常情况下，总统不能干涉州的行政事务。总统的主要职责是对外代表国家，对内协调各方的利益。

我们看到的美国政治，更多的是两党之争，是和利益集团的捆绑，这也是总统执政的一大掣肘。所以，特朗普宣布自己是“战时总统”，把病毒称作“看不见的敌人”，企图在战时状态下，对民主党有更强的话语权，对各州有更大的干预权。

即使如此，**宣布进入紧急状态是一回事，实际行动又是另一回事。**总统因为选票原因不敢对各州过多干预，执政党做出的所有决定必须考虑到所有州的情况。比如得克萨斯州自认自己的辖区温度较高，病毒不会有任何威胁，但是纽约州温度较低，且人口密集，认为病毒威胁性极大，极力敦促国会发出居家隔离声明———如果你是特朗普你会怎么做？问题不在于特朗普愿不愿意发表声明，目前美国对于疫情的所作所为，恰巧说明了美国内部观点的不一致——不是特朗普（共和党）说一句话就能够让所有州按照你的命令去做，而是因为各州意见不统一，所以才放任病毒蔓延。无法施行的政令相当于没有发布。

另一方面，由于联邦和各州的权力划分，总统不认为需要对各州承担多大的责任。典型的例子是，2005年美国佛罗里达州遭遇卡特里娜飓风袭击，损失惨重，时任总统小布什救援不力，许多受害者至今耿耿于怀。当下的例子是，纽约州、纽约市成了美国新冠疫情的重灾区，联邦政府和军方的支援姗姗来迟，杯水车薪。20日周五晚上，特朗普才在宣布纽约州为“重大灾难”之后，批准了联邦紧急事务管理局的“数十亿美元”援助，军方宣布提供500万个口罩和2000台人工呼吸机，美国海军安慰号医院船将在几周后调往纽约港。纽约市长因此怒斥特朗普失职。小布什和特朗普的“不作为”，在美国的体制下，并不是一种偶然现象。

另外，在联邦制下，各州在内部事务上相当于独立王国，井水不犯河水，相互之间缺乏中国人那种“一方有难，八方支援”的意识。当然，美国已经全面沦陷，每个州实际上只能自扫门前雪，顾不上他人瓦上霜了。

特朗普为何能轻易甩锅，轻易扭转民调？

特朗普在疫情蔓延后一口否认自己有任何责任，然后甩锅给奥巴马政府，给疾控中心，甚至给中国。这种甩锅似乎并没有受到民众的广泛指责。特朗普作为利益集团的代表，他的决策显然并不是以美国人的生命安危为核心——至少不是唯一的、最重要的核心，而看起来是以自己的选举和集团的利益为核心，耽误了宝贵的时间。

即使这样，特朗普只需要宣布紧急状态和自封“战时总统”，就轻易重新取得了民调领先。美国东部时间3月20日上午，美国广播公司(ABC)和益普索公司(ipsos)进行的一项新的民意调查显示，55% 的人支持特朗普处理新型冠状病毒危机的做法，43% 的人表示反对。而在一周前，同样的民意调查发现，支持和反对的比例为43:54——几乎完全相反。特朗普奇迹般逆转了民调！

所以，有什么样的领导人，就有什么样的人民；同样，有什么样的人民，就有什么样的领导人。这就是美国的国情，美国的民情。据说，罗斯福总统在收到日本将偷袭珍珠港的情报后，只是向珍珠港派出了医疗支援，他需要美国人在遭到袭击以后抛弃“孤立主义”，举国投入战争。现在并没有任何公开史料证明此事，只是从一个侧面说明“民众政治”下的一个特点，即民选政府权力有限，无需承担所有责任，只有爆发危机以后，民选政府才能够从民众获得更大的授权。这也是美国、英国、法国等欧美国家在应对疫情中显露出来的共性。

那么，这种看似人人一票、人人负责的“民主制度”，真的是作出最优公共决策、应对危机的最优解吗？

在古希腊时代，“民主”的雅典与“专制”的斯巴达爆发一场争夺希腊半岛霸权的伯罗奔尼撒战争，最终以“民主的雅典”落败而告终，给我们提供了一个观察“民主制度”弊端的镜子。在战争开始时，雅典联盟各方面拥有压倒性优势。由于民众的狂热和不理性，雅典以民主决策的方式，大举发起毫无必要的远征西西里岛的战役，结果惨败而回，从此一蹶不振，最终输掉战争。

可以借鉴的是，二战中最晚总动员的国家是法西斯德国。希特勒在遭受斯大林格勒战役的惨败后，才开始进行总动员，但为时已晚。一个法西斯帝国，因为缺乏合法性而不得不献媚于上层和底层，其国家能力竟然如此虚弱不堪。

今天的美国，依然拥有最强大的纸面实力、最优秀的人才、最先进的科技和称霸世界的军队、同时也面临严重的族群、阶层等各种撕裂。一个四分五裂、缺乏共识的国家，能否在危机中迅速弥补分裂，真正如特朗普所想要那样在“战时状态”凝聚成一股力量，令人存疑。

结语

正如世界卫生组织访华专家组组长布鲁斯·艾尔沃德说，中国的抗疫方式可以被复制，但这需要速度、资金、想象力和政治勇气。中美政体不同，国情不同，美国不可能也不愿意复制中国的做法。联邦与各州一盘散沙，两党恶性竞争，社会阶层割裂，族群冲突不断，面对这些，特朗普具备怎样的政治决断力？美国又具备怎样的国家能力？

美国每天传出的数据都在不断恶化，越来越触目惊心，巨大的经济损失和严重的生命损失可能难以避免。让我们屏住呼吸，继续观察。

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